CE - 11_250002315000202000117011sentencia20220301142042_TCListadoTitulados133113671163321525-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 250002315000202000117-01

Solicitante: Diego Mauricio Medina Dulcey Concejal: Alexander Mora Dionicio Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Diego Mauricio Medina Dulcey –en adelante el Solicitante– contra la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.

La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La solicitud

1. El Solicitante pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura del señor Alexander Mora Dionicio, Concejal del

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Municipio de Tocancipá –Departamento de Cundinamarca–, para el período 2020

– 2023 –en adelante el Concejal–, porque, a su juicio, incurrió en la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, como causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 por violación al régimen de inhabilidades. Pretensión

2. La pretensión que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura es la siguiente: “[…] Teniendo en cuenta lo anteriormente manifestado y en vista que este Concejal del Municipio de Tocancipá, Alexander Mora Dionicio, violó la Ley, régimen de inhabilidades, le solicitó comedidamente se declare la pérdida de investidura y, por lo tanto, se le informe de su decisión al Registrador Nacional del Estado Civil y al Presidente del Concejo Municipal para que se proceda al cumplimiento de dicha decisión. […]”.

Presupuestos fácticos

3. Los hechos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son los siguientes3: 3.1. El señor Mora Dionicio se desempeñó como Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá. 3.2. El señor Mora Dionicio presentó renuncia al cargo referido, el 15 de abril de 2019; la cual fue aceptada por el Alcalde Municipal de Tocancipá, mediante

Resolución núm. 224 de 22 de abril de 2019. 3.3. El señor Mora Dionicio fue elegido Concejal del Municipio de Tocancipá, en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019; cargo en el cual se posesionó, el 1.º de enero de 2020. 1 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 2 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 3 Los supuestos fácticos planteados están contenidos en el escrito de solicitud de pérdida de investidura. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Causales de pérdida de investidura alegadas y argumentos que justifican la solicitud

4. El Solicitante manifestó que el señor Mora Dionicio “[…] se encontraba inhabilitado para inscribirse como candidato al Concejo Municipal de Tocancipá, […] ya que violó el artículo 40, numeral 2, de la Ley 617 de 2000: […] No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya

ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito […]” (Destacado incluido en el texto).

5. En ese sentido, citó el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617, según el cual “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. […]”, e indicó que el señor Mora Dionicio incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.º del artículo 55 de la Ley 1364 por violación al régimen de inhabilidades.

Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura por la causal de violación al régimen de inhabilidades

6. El Solicitante argumentó que el señor Mora Dionicio incurrió en violación al régimen de inhabilidades, debido a que renunció a su cargo como empleado público en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de su elección. Lo anterior, por cuanto se le aceptó la renuncia como Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, el 22 de abril de 2019, y fue elegido Concejal del Municipio de Tocancipá, el 27 de octubre de 2019.

7. En ese sentido, señaló que si el señor Mora Dionicio pretendía aspirar al Concejo Municipal de Tocancipá debió presentar renuncia al cargo como empleado público en la Alcaldía Municipal de Tocancipá por lo menos doce meses

antes a la fecha de la elección. 4 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Contestación de la solicitud de pérdida de investidura

8. El Concejal, a través de apoderada5, contestó la solicitud de pérdida de investidura6 y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 8.1. Señaló que, para la configuración de la inhabilidad invocada en la solicitud de pérdida de investidura no era suficiente que dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección hubiere ejercido como empleado público en el respectivo municipio, por cuanto era necesario que dicho empleo hubiere implicado el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar. 8.2. Manifestó que el Solicitante se limitó a exponer argumentos sobre el factor temporal de la inhabilidad, sin tener en cuenta el factor orgánico y funcional, en la medida que solo algunos cargos y ejercicios funcionales implican que un empleado público haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar. 8.3. Afirmó que el señor Mora Dionicio era un profesional Médico Veterinario y Zootecnista que prestó sus servicios en la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, en asuntos relacionados con asistencia

técnica veterinaria, razón por la cual no ejerció potestades políticas, civiles, administrativas o militares. En ese sentido, señaló: 8.3.1. Que no ejerció jurisdicción o autoridad civil, en los términos del artículo 188 de la Ley 136, debido a que no tenía ninguna facultad, función o poder que le permitiera decretar ordenes, imponer sanciones a particulares, nombrar personal o celebrar contratos en nombre de la entidad ni tenía relación orgánica, institucional o funcional con la fuerza pública. 8.3.2. Que no ejerció jurisdicción o autoridad política, en los términos del artículo 189 de la Ley 136, porque no fue Alcalde Municipal, Secretario de Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Gerente, parte del Consejo de Gobierno ni ejerció 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13 de julio de 2020, decidió “[…] Reconocer personería jurídica a la Dra. Eddna Vanessa Núñez Ordoñez para actuar en representación de la parte accionada, de conformidad con la sustitución de poder allegada […]”. 6 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “04 Contestación demanda”. Archivo aportado en forma digital. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 temporalmente tales cargos, así como tampoco ejerció cargo alguno de los que la

Ley 909 de 23 de septiembre de 20047 señaló como constitutivos de “dirección” o “gerencia pública”. 8.3.3. Que no ejerció jurisdicción o autoridad administrativa, en los términos del artículo 190 de la Ley 136, por cuanto no tuvo capacidad para contratar ni ordenar el gasto a cargo de los fondos municipales ni fue delegatario de tales funciones, no tuvo personal a cargo, no hizo parte de una estructura jerárquica que le permitiera tener a cargo funcionarios subordinados ni hizo parte de las oficinas de control interno o control disciplinario de la alcaldía municipal. 8.3.4. Que no ejerció jurisdicción o autoridad militar, en los términos del artículo 191 de la Ley 136, debido a que no era miembro de las Fuerzas Militares. 8.4. Indicó que “[…] los hechos negativos no requieren de prueba y, por ende, no se aportan tales en este sentido, vale decir que si el [Solicitante] considera que mi mandante si ejerció tales facultades debería acreditarlo a la luz del onus probandi […]”. La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881

9. La audiencia pública tuvo lugar el 27 de julio de 20208 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; el Concejal y su apoderada; y el Ministerio Público.

La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia

10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 18 de agosto de 20209, dispuso “[…] NEGAR la solicitud de pérdida de investidura

presentada por el ciudadano Diego Mauricio Medina Dulcey, en contra de Alexander Mora Dionicio, en su condición de Concejal del Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) […]”. 7 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 8 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “14AudienciaPública” “15ActaAudienciaPública”. Archivo aportado en forma digital. 9 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “18Sentencia”. Archivo aportado en forma digital. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Consideraciones del Tribunal

11. El Tribunal, como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo

siguiente:

12. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar si “[…] ¿Alexander Mora Dionicio en calidad de Concejal del Municipio de Tocancipá – Cundinamarca, incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades consagrada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia, con lo dispuesto en el numeral 2º del articulo 43 ibídem,

modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, esto es, al haberse desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a la elección como empleado público en el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar? […]”.

13. Que para la configuración de la inhabilidad invocada en la solicitud de pérdida de investidura se debían reunir los siguientes supuestos: i) que el candidato al Concejo hubiera ejercido como empleado público; ii) que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar; iii) que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como Concejal, y iv) que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo Municipio.

14. Que se cumplió el primer supuesto, debido a que el señor Mora Dionicio ejerció como empleado público en el Municipio de Tocancipá, en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico; cargo respecto al cual presentó renuncia, el 15 de abril de 2019, la cual fue aceptada por el Alcalde Municipal de Tocancipá, mediante Resolución núm. 224 de 22 de abril de 2019.

15. Que no se cumplió el segundo supuesto, por cuanto no se logró comprobar que el señor Mora Dionicio, en su condición de empleado público, hubiera ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el Municipio de

Tocancipá. Al respecto, indicó que:

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Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 15.1. No ejerció jurisdicción o autoridad política, porque el cargo ejercido por el señor Mora Dionicio no era de los referidos en el artículo 189 de la Ley 136, esto es, Alcalde, Secretario de Alcaldía, Jefe de Departamento Administrativo ni ejerció temporalmente estos cargos. 15.2. No ejerció jurisdicción o autoridad civil, debido a que las funciones ejercidas en el cargo referido supra no eran de las establecidas en el artículo 188 de la Ley 136, en la medida que no tuvo funciones de mando (que hubiere implicado potestad de adoptar decisiones o tener injerencia efectiva en ellas), compulsión o coacción respecto de particulares; poder o la facultad de nombrar o remover empleados de su dependencia ni sancionarlos con suspensiones, multas o destituciones. 15.3. No ejerció jurisdicción o autoridad administrativa, por cuanto el cargo ejercido por el señor Mora Dionicio no era de los referidos en el artículo 190 de la Ley 136, esto es, Alcalde, Secretario de Alcaldía, Jefe de Departamento Administrativo, Jefe de entidades descentralizadas, Jefe de Unidades Administrativas Especiales, funcionario que hiciera parte de las Unidades de Control Interno o Disciplinario Administrativo ni ejerció temporalmente estos cargos. 15.3.1. Que tampoco ejerció jurisdicción o autoridad civil ni administrativa, desde

el punto de vista funcional, por cuanto: i) las funciones de apoyo en los procesos de contratación no tenían carácter decisorio en cuanto a la consecución de recursos, autorización para la celebración de contratos o convenios a nombre del municipio ni suponían la facultad de ordenación del gasto con cargo a fondos municipales; ii) ninguna de las funciones permitía deducir que el funcionario se encontrara facultado para conferir comisiones o licencias no remuneradas, decretar o suspender vacaciones, efectuar traslados de empleados subordinados, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijar al personal una nueva sede de trabajo, así como tampoco se allegó prueba que indicara la asignación transitoria o permanente de esas funciones por parte del superior y iii) no ejerció funciones de control interno disciplinario, en la medida que ninguna de las competencias definidas en el manual de funciones de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Tocancipá hacía referencia a potestades disciplinarias o sancionatorias. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 15.3.2. Que, lo anterior, tuvo como fundamento la certificación de 17 de marzo de 2020 expedida por el Secretario Administrativo de la Alcaldía Municipal de Tocancipá y el Decreto núm. 093 de 28 de noviembre de 2017 expedido por la Alcaldía Municipal de Tocancipá, el cual señaló las funciones del cargo de

Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en la Secretaría de Desarrollo Económico y estableció que su propósito principal era el de “[…] aplicar los conocimientos profesionales para apoyar la formulación, ejecución, desarrollo y evaluación de planes, programas y proyectos de asistencia técnica agropecuaria a los pequeños y medianos productores del Municipio de Tocancipá […]”. 15.4. Que no ejerció jurisdicción o autoridad militar, en la medida que no tenía un cargo de oficial o suboficial al servicio activo de las Fuerzas Militares.

16. Que, de conformidad con lo anterior, no había lugar a analizar los demás elementos constitutivos de la inhabilidad alegada como fundamento de la solicitud de pérdida de investidura, referentes al período inhabilitante y el factor territorial, y tampoco a evaluar el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura, propio de este medio de control.

El recurso de apelación presentado por el Solicitante10

17. El Solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura del Concejal, con fundamento en los siguientes argumentos:

18. Señala que, se configuraron los supuestos de la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, debido a que si el señor Mora Dionicio pretendía aspirar al Concejo Municipal de Tocancipá debió presentar renuncia al cargo como empleado público en la

Alcaldía Municipal de Tocancipá, por lo menos doce meses antes a la fecha de la elección, y no seis meses antes, como sucedió en esta oportunidad. 10 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “20RecursoApelaciónDemandante”. Archivo aportado en forma digital. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01

19. Concluye que “[…] el señor Alexander Mora Dionicio si se desempeñó como Empleado Público dentro de la Jurisdicción, ejerciendo funciones públicas en el Municipio de Tocancipá como profesional de la Alcaldía de este Municipio, es así como esta misma inhabilidad se aplica a las personas que siendo meros contratistas del Municipio tienen que no haber tenido Contratos Estatales doce (12) meses antes si aspiran a ser concejales […]”.

Traslado del recurso de apelación

20. Surtido el traslado del recurso de apelación, el Concejal ratificó los argumentos presentados por este en el curso del proceso y las consideraciones expuestas por el Tribunal, al proferir la sentencia, en primera instancia.

21. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

22. Para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá al estudio de: i)

la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 por violación al régimen de inhabilidades; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 2.° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617; vii) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones. Competencia de la Sala

23. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia y iv) el artículo 1311 del Acuerdo 80 de 11 Sobre la distribución de procesos entre las secciones.

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Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 12 de marzo de 201912 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

24. Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

25. Vistos los artículos 32813 y 32014 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.

Problema Jurídico

26. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si el señor Alexander Mora Dionicio incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, en relación con la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.

Calificación habilitante

27. Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188115, la Sala encuentra probado que el señor Mora Dionicio tiene la calidad de Concejal del Municipio de Tocancipá, según consta en los formularios E-26CO y E27 expedidos por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil16, por medio del cual se declaró electo al señor Alexander Mora Dionicio 12 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 “[…] ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse

solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 14 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 15 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 16 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “01 Demanda, anexos, auto admisorio”. Archivo aportado en forma digital. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 como Concejal de Tocancipá, para el período constitucional 2020 – 2023, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 27 de octubre de 2019.

28. En ese orden de ideas, la investidura del señor Mora Dionicio se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de

pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo

29. Vistos los artículos 18417 de la Constitución Política; 14318 de la Ley 1437 y las leyes 134, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881.

Desarrollos jurisprudenciales

30. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio19 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular.

31. El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos 17 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 18 Ley 1437 de 2011. Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá

demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 19 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-150002014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación.

32. La Sala Plena20 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en

una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido.

33. En esa misma orientación, la Corte Constitucional21 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan.

34. En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201022. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 21 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 22 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI).

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13

Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva.

35. Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad.

36. Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, en los términos de la ley 1881, modificada por la Ley 2003, y conforme con la jurisprudencia de las altas cortes23, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo24.

37. En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o

gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18 (Destacado fuera de texto).

38. En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobierna