CE-13-1944-03-01

CREACION DE UN MUNICIPIO EN UN TERRITORIO – Requisitos /

SEGREGACION DE TERMINOS MUNICIPALES – Procedencia

CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: GABRIEL CARREÑO MALLARINO Bogotá, marzo primero (1) de mil novecientos cuarenta y cuatro (1944)

Radicación número:

Actor: JORGE JIMENEZ VILLEGAS Y MANUEL JOSE OSORIO JIMENEZ

Demandado: Referencia: El doctor Juan M. Arbeláez, cedulado bajo el número 324868 en Ibagué, abogado inscrito, mayor y vecino de esa ciudad, obrando a nombre y en representación, como apoderado especial, de la misma Municipalidad, de los señores Jorge Jiménez Villegas y Manuel José Osorio Jiménez (vecinos de Anzoátegui) y, por último, en su propio nombre, demandó, en escrito de 13 de abril de 1942, dirigido al Tribunal Administrativo de Ibagué, la nulidad de la Ordenanza número 21 de 1915 de la Asamblea Departamental del Tolima, en cuanto tal Ordenanza segregó del Municipio de Ibagué una fracción territorial para formar el de Briceño, hoy Municipio de Anzoátegui. Consecuencialmente pidió el actor que, además, se declarase: “ ……….Segunda. Que los límites entre los Municipios de Ibagué y Anzoátegui en su parte correspondiente son los siguientes: ...de un punto sobre el río La China, tomado de la línea que viene del alto de La Pítala en el paraje de Los Taburetes, río arriba basta el paso del camino departamental que conduce a esta ciudad (Ibagué) de aquí, por la distancia más

corta, a 4a cordillera que divide las aguas de San Romualdo y Ríofrío. por esta cordillera arriba, hacia el Norte, hasta enfrentar con los nacimientos del río Totare. de aquí, a la Cordillera Central. . . . Tercera. Que por virtud de la sentencia del honorable Tribunal quedan perteneciendo al Municipio de Ibagué los terrenos comprendidos dentro de estos límites, y bajo su jurisdicción municipal. Como fundamentos de hecho señaló el doctor Arbeláez los constitutivos del acto acusado y, además, los que en seguida se expresan:

II. Los artículos 147, 148, 149, 150, 151 y 152 de la Ley 4° de 1913, Código Político y Municipal, reglamentaban íntegramente las condiciones para la erección de una porción de territorio en Municipio.

III. Entre las condiciones anotadas por tales artículos se halla la de que la creación del nuevo Municipio la soliciten más de la mitad de los ciudadanos que residan en la región que se iba a crear, acompañada tal solicitud con varios comprobantes, entre ellos un plano general del territorio respectivo y otros documentos.

IV. Igualmente exigían los artículos citados que la documentación creada se elevara al Gobernador del Departamento, quien debería pedir informe sobre el asunto a los Concejeros de los Municipios que habían de suministrar el territorio para el nuevo, Este expediente, así formado, debía pasarlo el Gobernador a la Asamblea para los efectos legales.

V. Uno de los requisitos esenciales para la creación de un territorio en Municipio o segregación a otro, era la consulta previa a los Concejeros del Municipio que

debía ceder el territorio.

VI. Para la creación del Municipio de Briceño , hoy Anzoátegui y para la segregación del territorio del Municipio de Ibagué, para agregarlo a aquél. no precedió solicitud alguna de ciudadanos del nuevo territorio, ni plano de dicho territorio, ni informe del señor Gobernador, ni de los Concejeros del Municipio de Ibagué, que fue el que suministró el territorio para el nuevo.

VII. Con la creación del Municipio de Briceño , hoy Anzoátegui, se le cercenó al Municipio de Ibagué una zona de territorio que le pertenecía y que administraba convenientemente hasta la fecha de la creación de tal Municipio.

VIII. El restablecimiento de los derechos del Municipio de Ibagué sobre el territorio que le fue segregado no afecta la Municipalidad de Anzoátegui, ni le disminuye sus características de entidad municipal, porque conserva una extensión territorial suficiente para su existencia.

IX. La segregación de La zona al Municipio de Ibagué le causó perjuicios, porque dejaron de pertenecerle terrenos de gran riqueza y cuyos habitantes viven en su mayor parte en la ciudad de Ibagué.

X. Tal segregación causó graves perjuicios a los habitantes del territorio materia de dicha segregación, porque dejaron de estar bajo la jurisdicción de un Municipio que es capital de Departamento, asiento de las altas autoridades judiciales, administrativas y de policía. Porque al paso que la comunicación con la cebecera del Municipio de Anzoátegui es difícil por su lejanía y falta de vías accesibles, la comunicación con la capital del Departamento es fácil por su cercanía y por la

bondad de las vías. y porque los habitantes de dicha región tienen sus negocios con Ibagué, que es un centro comercial, agrícola, minero y en la vía con los centros del país. cuando no tienen ningún negocio con la cabecera del Municipio de Anzoátegui, que es una población pobre y de comercio reducido y sin vías de comunicación.

XI. Actualmente los habitantes del territorio agregado al Municipio de Anzoátegui quieren pertenecer al de Ibagué, y han hecho muchas gestiones con ese objeto.

XII. Documentos oficiales de la Gobernación del Departamento y del Concejo de Ibagué señalan como límites entre los Municipios de Ibagué y Anzoátegui los que expresé en esta demanda, lo que indica que deben ser los que corresponden a tales Municipios.

XIII. El Concejo de Ibagué, por medio del Acuerdo número 1,2 del presente año, autorizó al señor Personero del Municipio para demandar la nulidad de la ordenanza número 21 de 1915, en cuanto por ella se le segregó a Ibagué parte de su territorio.

XIV. Los señores Personero y Alcalde Municipales me confirieron poder especial para promover esta demanda, y al efecto celebré contrato con este último funcionario.

Para fundar su acción en derecho agregó el demandante: Son fundamentos de derecho: Y no sólo se requiere consultar la voluntad de los habitantes, sino la de los Concejeros de los Municipios que han de suministrar el territorio para el nuevo. Los Concejeros son los representantes auténticos de las entidades municipales, porque son elegidos directamente por los ciudadanos y porque ese es su verdadero carácter. Es también otro requisito exigido por el Código Político y

Municipal para la creación en Municipio de un territorio determinado. Además, se exige para tal efecto un plano general del territorio respectivo, para poder saber con absoluta seguridad la extensión del territorio, sus accidentes y la determinación clara y precisa de los límites de la nueva entidad. La razón de estos requisitos es muy clara y se explica por sí misma. Y un acto de un funcionario público, como son las Asambleas Departamentales, si viola precisas disposiciones de la ley es nulo, absolutamente nulo. La Ordenanza que acuso violó flagrantemente las disposiciones citadas, pues en su expedición se prescindió por completo de ellas, según aparece de las pruebas que acompaño. Me fundo, además, en los artículos 84, 85, 86, 125 y siguientes de la Ley 167 de 1941. El doctor Arbeláez acompañó a su libelo los documentos del caso. El Tribunal Administrativo, previo desistimiento por parte del Personero Municipal de Ibagué, que le fue aceptado, falló el asunto en primera instancia negando las peticiones de la demanda. Los otros interesados en el juicio, por conducto del doctor Arbeláez, interpusieron contra dicho fallo el recurso de apelación. Cumplido, como está, en el Consejo de Estado, el trámite de la segunda instancia, se procede a fallar, mediante las siguientes consideraciones: El Fiscal de la corporación, en su dictamen de fondo, dijo que, en el presente caso, se ha operado la prescripción de la acción que ha sido ejercitada y que, por tanto, no es preciso estudiar en el fondo las súplicas de la demanda y las pruebas del proceso. En concepto de la Fiscalía se trata, pues, de una acción prescrita,

No comparte la Sala la opinión del Agente del Ministerio Público. Es verdad que en sentencia de 9 de febrero de 1939 el Consejo de Estado había dicho que todas (las ordenanzas expedidas antes de la Ley 130 de 1913 y las expedidas hasta la vigencia de la Ley 71 de 1916, quedaron sometidas al término de 90 días para ser acusadas de nulidad y que, las que no lo fueron durante ese plazo, resultaron amparadas por la caducidad de la respectiva acción contencioso administrativa. (Anales número 275, página 159). Pero no es menos cierto que semejante jurisprudencia ha sido rectificada en términos inequívocos por la corporación en varios negocios similares al presente. Quod ab initio nullum est tractu lempo re convalescere non pote si. El plazo de 90 , días para acusar las ordenanzas, si bien estuvo consagrado en el artículo 53 de la Ley 130 de 1913, no se avenía, en manera alguna, con el principio reconocido en el artículo 150 de la Carta Fundamental (40 del Acto legislativo número 3 de 1910) ni con el de hermenéutica consagrado en el artículo 5° de la Ley 57 de 1887. En efecto, el expositor doctor Tulio Enrique Tascón, en su obra Derecho Contencioso Administrativo Colombiano (página 113), presenta un argumento incontrastable en contra de la actual tesis de la Fiscalía. Se permite , dice el doctor Tascón, la acción de nulidad de toda clase de actos administrativos, sin fijar término ninguno para la prescripción, pues es contrario a los más elementales principios jurídicos y al objeto mismo del contencioso de

anulación, establecer un plazo cualquiera después del cual queden saneados los vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma objetiva de derecho. Si un decreto del Gobierno o de un Ministro es irregular por contrariar preceptos de la Constitución o de la ley, ¿por qué pretender, haciendo uso de una ficción, que el transcurso de noventa días puede convertir en regular .aquel acto? ¿Y qué objeto tiene esto, siendo así que, cuando llegue el evento de aplicarlo para la solución de un caso concreto, se propondría contra él la .excepción derivada de su inconstitucionalidad o ilegalidad? Si tratándose de la ley, el ciudadano tiene la vía de inexequibilidad ante la Corte Suprema en todo tiempo, no vemos el motivo para que el ejercicio del recurso de nulidad que le compete contra los actos administrativos, se limite, por este aspecto. Por el contrario, la preservación del orden jurídico, por medio del contencioso de anulación, reclama, precisamente, para ser efectiva, un criterio distinto, como es el enunciado en el proyecto. . Descartada, pues, la caducidad de la acción, por no bastar el solo transcurso de 90 días, ni de otro plazo, para purgar de inconstitucionalidad o de ilegalidad una ordenanza, la Sala plantea el problema de fondo, así: El hecho que, en gracia de discusión, se da por cierto y averiguado, de que, en 1915, cuando se expidió la Ordenanza en estudio, no se hubieran cumplido algunos de los requisitos de los artículos 147 y 148 de la Ley 4° de 1913, no puede acarrear, por sí solo, la nulidad de dicha Ordenanza. El primero de los

mencionados artículos fijaba una serie de condiciones sin las cuales no era posible erigir en Municipio una porción de territorio. Además de un mínimo de 3.000 habitantes y $ 1.500.00 de renta anual, ese artículo 147 disponía, entre otras cosas, que el establecimiento del nuevo Municipio debía solicitarse por más de la mitad de los ciudadanos residentes en la respectiva región. Y el artículo 148 de la misma Ley decía que era deber de los solicitantes acompañar un plano general del Municipio en proyecto y las pruebas de los hechos contemplados en la anterior disposición. Pero es lo cierto que el artículo 54 del Acto legislativo número 3 de 1910 (186 de la Codificación Constitucional), lejos de exigir planos y .solicitudes y renta anual, estatuye en términos claros y perentorios que corresponde a las Asambleas……… 4° Crear y suprimir Municipios, con arreglo a la base de población que determine la Ley, y segregar o agregar términos municipales, consultando los intereses locales. Si de un acto de agregación o segregación, añade la Carta, se quejare algún vecindario interesado en el asunto, la resolución definitiva corresponderá al Congreso. Resultan, pues, abiertamente inconstitucionales los artículos 147 y 148 de la Ley 4a de 1913 y el artículo 8° de la Ley 71 de 1916, que subrogó el artículo 148. En cuanto al requisito de la base de población, agregaron otros de diversa índole, sin respaldo en autorización alguna del constituyente. La base de población, se repite, es lo único constitucional en tales Leyes.

Ahora bien: examinada cuidadosamente la demanda y, en especial, la parte que contiene los fundamentos de hecho de la acción de nulidad, se advierte que el demandante no atacó la Ordenanza creadora del Municipio de Briceño, boy Anzoátegui, por el aspecto de la base de población fijada en la Ley, sino que se limitó a impugnar el acto de la Asamblea por no haber atendido a los demás requisitos de la Ley 4ª de 1913.

Así las cosas, la demanda no puede prosperar, porque hay que presumir que la referida Ordenanza en cuanto a la base de población de Briceño, hoy Anzoátegui, se aviene con la Ley y con la Carta Fundamental, mientras no se demuestre lo contrario. Y en el caso de autos no sólo falta esa demostración sino que ni siquiera se tachó el acto de la Asamblea por tal concepto. Por último, si la segregación de territorio de Ibagué para formar el Municipio de Briceño, hoy Anzoátegui, perjudicó a algún vecindario de la .capital del Tolima, el problema debe resolverlo el legislador y no el Consejo de Estado para que se cumpla al pie de la letra y sin desatender su espíritu el texto constitucional arriba transcrito. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal, confirma la sentencia del Tribunal Administrativo de Ibagué, que ha sido materia de la apelación. Copiase, notifique se y devuélvase.

ANIBAL BADEL, GABRIEL CARREÑO MALLARINO, GONZALO GAITAN,

GUILLERMO PEÑARANDA ARENAS, CARLOS RIVADENEIRA G., DIOGENES

SEPULVEDA MEJIA, TULLO ENRIQUE TASCON. , LUIS E. GARCIA V.,

SECRETARIO