CE-13001-23-31-000-1987-06963-01(7207)-2002

DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN - Bajo la vigencia del decreto 2666 de 1984 para su aceptación debía acompañarse el registro de licencia de importación / LICENCIA DE IMPORTACIÓN - Requisito para aceptar la declaración de importación / DECOMISO DE MERCANCÍAS - Procede cuando se presenta licencia de importación vencida con la declaración que ampara la mercancía Con ocasión del recurso de apelación, la Administración adujo además el artículo 147 del Decreto 2666 de 1984, según el cual “En ningún caso podrá aceptarse la presentación de la declaración sin que se acompañen el registro o licencia de importación...” y concluyó que la mercancía llegó al país sin estar amparada por el Registro de Importación por encontrarse vencido. Sobre el particular hay que atender el artículo 147 del Decreto 2666 de 1984, puesto que entre los documentos que deben acompañarse a la declaración de importación prevé el original del registro o licencia de importación que ampara la mercancía cuando la ley lo exija y, en concordancia con la regla atrás citada, dispone que en ningún caso podrá aceptarse la declaración de despacho para consumo sin que se acompañen los documentos que en él se mencionan y en la forma como lo indica, disposición ésta en la que justamente se fundó la aduana para decretar el decomiso, tal como atrás se reseñó, al interpretarla como que “En ningún caso podrá aceptarse la presentación de la declaración sin que se acompañen el registro o licencia de importación...” y entenderla así como causal para proceder de plano a decretar el decomiso administrativo de la mercancía de que se trate. Si se examina esta apreciación en el contexto de los hechos comentados, se

observa que le asiste razón a la apelante, puesto que la mercancía fue embarcada cuando ya no contaba con registro de importación, debido a que su vigencia había expirado y cuando arribó al país ese defecto no era subsanable, toda vez que a la importadora le había precluido la oportunidad para ello. Se trató entonces de una mercancía sin licencia o registro de importación, y para la cual no era posible corregir esa carencia. En estas circunstancias no era posible que en momento alguno se aceptara la declaración de importación respectiva, por cuanto siempre iba a tener el defecto anotado, es decir, sin el registro de importación, de suerte que era inevitable el decomiso administrativo de la mercancía declarada. Por consiguiente no le asiste razón al a quo cuando concluye que el proceder de la Administración contravino dicha norma y que ordenó el decomiso por una situación que no constituía causal para ello. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril del dos mil dos (2002) Radicación número: 13001-23-31-000-1987-06963-01(7207)

Actor: MONSANTO COLOMBIANA INC.

Demandado: ADMINISTRACIÓN DE ADUANA DE CARTAGENA Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 22 de noviembre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión para

Fallo - Sede Barranquilla, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y mediante el trámite del proceso ordinario, SOCIEDAD MONSANTO COLOMBIANA INC. pidió al Tribunal Administrativo de Bolívar que accediera a las siguientes: I.1.1. Pretensiones 1.- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 423 de 14 de octubre de 1986 proferida por la Administradora de Aduana de Cartagena, mediante la cual se “autorizó” el decomiso administrativo de una mercancía. 2.- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 475 de 18 de noviembre de 1986, expedida por la misma Administradora de Aduana de Cartagena, mediante la cual resolvió en sentido negativo el recurso de reposición interpuesto contra la antes enunciada. 3.- Que declare la nulidad de la Resolución núm. 0508 de 20 de marzo de 1987, expedida por el Jefe de la División Legal de la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por la cual confirmó la primera en virtud del recurso de apelación interpuesto en su contra. 4.- Que declare que la Nación colombiana debe reconocerle y pagarle los perjuicios de todo orden, materiales y morales, que se le ocasionaron con motivo de los actos acusados. I.1.2. Hechos Con el Documento de Transporte B/L/No. 4 de Baltimore de 17 de julio de 1986, amparada con la Licencia de Importación núm. 02152 de 7 de enero de 1986, del

Incomex, modificada por el documento núm. 09455 de 23 de junio del mismo año, arribó al país un cargamento de 6.125 kilos del producto FLECTOL H. POWDER destinado a la actora, luego de lo cual se presentó la correspondiente Declaración de Despacho de Consumo, la que fue aceptada por la Aduana de Cartagena previa comprobación de los requisitos legales. No obstante, el 25 de septiembre siguiente, la mencionada dependencia consideró que la referida declaración debió haber sido rechazada y dispuso la anulación del manifiesto y el traslado a la Secretaría Ejecutiva para que se proyectara la resolución de decomiso, para cuyo efecto se profirió la Resolución Núm. 423 de 1986 con fundamento en que el embarque no se efectuó durante la vigencia del respectivo registro de importación, siendo que la comunicación de la Flota Mercante Grancolombiana, entre otras, comprobaba plenamente que el embarque sí se había realizado oportunamente. En memorial de adición a la demanda, se relata, además, que el único barco programado con importaciones proveniente de Baltimore en el mes de julio de 1986 era el “Cartagena de Indias” de la Flota Mercante Grancolombiana y la mercancía del sub lite estaba sujeta a la disposición sobre “reserva de carga” según la cual debía ser transportada en buques de bandera colombiana, y que para expedir los actos acusados no se siguió el debido proceso ni se respetó el derecho de defensa de la actora y se incurrió en falsa motivación (folio 81). I.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

En la demanda y en escrito de adición a la misma ( folios 81 a 87 ), la actora formula los siguientes cargos contra el acto demandado: 1. ) - Violación de los artículos 151 y 156 del Decreto Núm. 2666 de 1984 y 73 del

C. C. A., por cuanto en este caso si la aduana consideraba que la declaración no reunía los requisitos legales no ha debido aceptar, sino inadmitir, rechazar o devolver la declaración de despacho para consumo y así el interesado hubiera podido hacer las correcciones debidas. Pero una vez aceptada la declaración, la aduana no podía revocar la aceptación sin el consentimiento, expreso y escrito, del titular del derecho.

Aún en el caso de que se hubiera podido revocar tal aceptación, la consecuencia podría ser la de rechazar la declaración y posibilitar su corrección si a bien lo tuviera el interesado, pero nunca ordenar inmediatamente el decomiso. 2. )- Violación del artículo 1º del Decreto Núm. 2597 de 1951, que distingue entre embarque físico y embarque oficial, puesto que la mercancía fue entregada a la Flota Mercante Grancolombiana, para su transporte, el 11 de julio de 1986, 4 días antes del vencimiento de la licencia de importación, día en que se efectuó el embarque oficial, y el hecho de que el embarque físico se hubiera efectuado el 17 de julio escapa a la actora y no tiene mayores consecuencias para la importación de la mercancía, de conformidad con el Decreto 2597 de 1951. Por lo tanto, la mercancía se embarcó antes del aludido vencimiento, de allí que se podía

nacionalizar o “despachar para consumo”. Por no haberse tenido en cuenta la fecha de embarque oficial se incurrió en falsa motivación y en violación del artículo 1º del decreto precitado. 3. )- Violación de los artículos 67, 70 y 79 del Decreto Ley 444 de 1967 porque la mercancía se embarcó antes del vencimiento de la respectiva licencia o registro, según se ha anotado. 4. )- Violación del artículo 84 del C.C.A., por falsa motivación debido a lo antes manifestado. 5. )- Violación del artículo 26 de la Constitución Política ( vigente en la época ) por desconocimiento del derecho de defensa de la actora y del procedimiento que se debía seguir para imponerle la sanción administrativa de decomiso, para lo cual se creó un procedimiento ad hoc. 6. )- Violación de los artículos 8º de la Ley 153 de 1887 y 267 del C.C.A. por no haberse aplicado las disposiciones del Código de Procedimiento Penal, con lo cual se desatendió el principio general de derecho sobre extensión y aplicación preferencial de las normas de los procedimientos penales consagrado en las citadas normas. 7. )- Violación de los artículos 71 y ss. del Decreto 522 de 1971 y otras normas y principios del debido proceso y del derecho defensa, ya que ante la ausencia de un procedimiento para aplicar la aludida sanción se debió llenar el vacío con el procedimiento previsto en Código Nacional de Policía relacionado con la investigación y juzgamiento de contravenciones especiales. 8. )- Violación de los artículos 29, 40, 61 y 375 del Código Penal y 104 del Decreto

522 de 1971 por no haberse tenido en cuenta las circunstancias que rodearon el hecho como causales de inculpabilidad ( la buena fe de la actora, la ausencia de procedimientos, fuerza mayor o caso fortuito que generó la omisión ) y por la no aplicación por extensión de las citadas normas. I.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opone a las pretensiones por falta de causa en los hechos y en el derecho, debido a que dio cumplimiento al Decreto 2597 de 1951, en cuanto prohibe nacionalizar o despachar para consumo la mercancía que haya sido embarcada en el puerto de despacho después de vencido el término de vigencia de la licencia o registro de importación, lo cual está plenamente probado en este caso con la fecha que tiene el documento de transporte o B/L Núm, 4 de la Flota Mercante Grancolombiana, fechado el 17 de julio de 1986 en Baltimore, es decir, dos días después del vencimiento de la licencia de importación, que iba hasta el 15 de ese mes y año. Además, el artículo 147 del Decreto 2666 de 1884 establece que en ningún caso podrá aceptarse la presentación de la declaración sin que se acompañe el registro o licencia de importación con plena vigencia en la fecha de presentación de la declaración, situación que no se cumplió en el presente asunto.

I. 3. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo estimó que la demandada debió devolver a la actora la declaración de importación, con indicación del motivo del rechazo, según el artículo 158 del Decreto 2666 de 1984, y no ordenar el decomiso de plano, sin dar oportunidad de

justificar la falta de cualquier requisito, amén de que la ordenó por causas no contempladas en el artículo 311 del citado decreto; razones que encontró suficientes para anular el acto acusado, como en efecto lo hace en la sentencia impugnada y en consecuencia condenó a la demandada a pagarle a la actora $ 2.478.316.10, monto equivalente a US 11.784.67 al cambio de la época, $ 210.30, por concepto de perjuicios materiales, actualizada conforme lo dispone el artículo 178 del C.C.A. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la entidad demandada le endilga a la sentencia impugnada una indebida interpretación del Decreto 2559 de 1951, puesto que no tuvo en cuenta que el importador tenía plazo para embarcar la mercancía hasta el 15 de julio de 1986, pero solo efectuó el embarque en el puerto de despacho el 17 siguiente, es decir, después de vencido el término de validez de la licencia de importación, y como bien lo advierte el mismo a quo el parágrafo del artículo 148 del Decreto 2666 de 1984 prohibía la corrección de la factura comercial y el documento de transporte, además de que la actora no acreditó que hubiera corregido la fecha de embarque en un documento diferente a la factura comercial y al documento de transporte. También le atribuye indebida interpretación del artículo 311 del Decreto 2666 de 1984, por no tener en cuenta que una forma de carecer de licencia o registro es la que se da por vencimiento de ese documento, toda vez que el término señalado por el Gobierno no es un elemento accidental , como lo asume el a quo, sino un

elemento esencial del acto, por lo cual se está ante una acto sujeto a condición temporal de validez, cuya ocurrencia hace que por sustracción de materia desaparezca de la vida jurídica, sin que se puedan derivar efectos o derechos del mismo. Por lo tanto, no se podía aplicar el artículo 158 del Decreto 2666 de 1984, como lo reclama el a quo, por no estarse ante la hipótesis que contempla la norma, esto es, no se trata del incumplimiento de requisitos formales, sino de la ausencia de amparo total de la mercancía, pues su introducción al país se hizo sin registro o licencia de importación al encontrarse vencida o sin validez la utilizada por el importador. III.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Solo se manifestó la apelante, cuyo apoderado sostiene que el embarque de la mercancía después de expirado el plazo del registro de importación impidió la nacionalización de la mercancía y provocó su decomiso; que la actora tuvo la oportunidad de solicitar la prórroga del plazo hasta antes de su vencimiento, según el artículo 2º del decreto 2597 de 1951, pero no ha demostrado haberlo hecho, de allí que el registro carecía absolutamente de validez cuando embarcó la mercancía con destino a Colombia, situación que quiso subsanar presentando una carta de corrección de la fecha del conocimiento de embarque el 15 de septiembre de 1986, lo cual no era procedente por prohibición del artículo 148 del Decreto 2666 de 1984, ya que la declaración había sido aceptada el 13 de agosto de 1986.

Que contrario a lo expuesto por el tribunal, la situación prevista en el artículo 151 del Decreto 2666 de 1984, relativa a la falta de requisitos o coincidencia de la información con los anexos de la declaración no era aplicable al presente caso, porque no se trataba de una u otra circunstancia, sino de que el registro de importación no era válido por la expiración de su término al momento del embarque, subsanable solo con la previa solicitud de prórroga ante la Oficina de Registro de Cambios. Además, cuando se inició la actuación de la autoridad aduanera la situación era ya insubsanable, al no poderse pedir la prórroga ni la expedición de otro registro porque aquélla o éste debían darse antes del embarque, de suerte que la administración no tenía alternativa diferente a la de ordenar el decomiso. IV.- EL CONCEPTO DEL AGENTE DEL MINISTERIO PUBLICO En el presente asunto, el Agente del Ministerio Público no rindió concepto. V.- DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª. Atendiendo la sentencia apelada y las razones de su impugnación, se observa que la controversia en esta instancia se refiere, en primer lugar, al hecho de si la Administración debió devolver o no a la actora la declaración de importación, para darle oportunidad de justificar la falta de algún requisito, como se aduce en dicha sentencia con fundamento en el artículo 158 del Decreto 2666 de 1984; y en segundo lugar, a la causa por la cual se decretó el decomiso en cuanto a si estaba

o no contemplado en el artículo 311 del mismo decreto. Para dirimir el asunto se hacen las siguientes precisiones: 1.1. Los hechos ocurrieron en 1986 y sus aspectos relevantes se sucedieron así: El registro de importación de la mercancía objeto del presente caso tenía vigencia hasta el 15 de julio de 1986. Dicha mercancía fue embarcada en la ciudad de Baltimore, con destino a Colombia, el 17 de julio de 1986, según consta en el conocimiento de embarque o B/L Núm. 004 de la Flota Mercante Grancolombiana (folios 98 y 117). La declaración de importación fue presentada ante la División de Comprobación de la Aduana de Cartagena, la cual la aceptó con la radicación Núm. 14623 de 13 de agosto de 1986. Sin embargo, antes de que esa declaración fuera enviada a la Sección de Reconocimiento y Aforo, el despacho de la Administración de Aduana de Cartagena dictó un auto con fecha 25 de septiembre de 1986, por el cual pone de presente la realización del embarque cuando ya se encontraba vencida la licencia de importación y que por ello ésta debió ser rechazada por la Sección de Comprobación, en consecuencia, dispuso la “anulación del presente manifiesto, sin devolver los documentos y traslado a secretaría ejecutiva para que se proyecte la correspondiente Resolución de decomiso administrativo”. Para el efecto, en el mismo auto se desestimó una carta de corrección al conocimiento de embarque, fechada en Baltimore el 26 de agosto de 1986, porque no fue legalizada por la Sección de Comprobación.

En estas circunstancias la Administración de la Aduana de Cartagena dio por establecido claramente que la mercancía fue embarcada con posterioridad a la vigencia del registro o licencia de importación, y por ello, mediante la Resolución Núm. 423 de 1986, ordenó el decomiso administrativo invocando el artículo 1º del Decreto 2597 de 1951, en cuanto señalaba que a partir de su vigencia “las autoridades de aduanas se abstendrán de nacionalizar todo cargamento proveniente del exterior que haya sido embarcado en puerto de despacho después de vencido el plazo de validez de la correspondiente licencia o registro de importación, circunstancias que debe verificar mediante el examen del respectivo conocimiento de embarque”. Con ocasión del recurso de apelación, la Administración adujo además el artículo 147 del Decreto 2666 de 1984, , según el cual “En ningún caso podrá aceptarse la presentación de la declaración sin que se acompañen el registro o licencia de importación...” y concluyó que la mercancía llegó al país sin estar amparada por el Registro de Importación por encontrarse vencido. Se evidencia, entonces, que la situación en que la mercancía arribó al país se tomó como causal de decomiso administrativo por parte de la Administración. De otro lado, se tiene que el artículo 158 del Decreto 2666 de 1984, que sirvió de fundamento a la sentencia apelada, en su texto vigente para la época, señalaba: “La declaración deberá ser aceptada o inadmitida a más tardar el segundo día hábil siguiente al de su presentación. Si la declaración no reúne los requisitos exigidos o no coincide con la información contenida en los anexos, será devuelta al

declarante con indicación de los motivos del rechazo. Si éste demuestra que la devolución es injustificada y por tal motivo ha incurrido en presentación tardía, quedará exonerada de los recargos ocasionales. Si se rechaza justificadamente se tendrá por no presentada.” Si bien dicho artículo no aparece invocado en los cargos de la demanda, en ésta aparece señalado como violado otro que tiene una regla similar, cual es el artículo 151 del mismo decreto, cuyo texto dice: “La declaración de despacho para consumo deberá aceptarse a más tardar al segundo día hábil siguiente al de su presentación. Si la declaración no reúne los requisitos exigidos o no se fundamenta en la información contenida en los documentos que la acompañan, se devolverá al declarante dentro del plazo señalado en el inciso anterior indicando los motivos, con el fin de que se corrija o complete y se tendrá como no presentada. Si el declarante demuestra que la devolución es injustificada, se considerará como fecha de aceptación de la declaración la del día siguiente al de su presentación inicial.” La entidad apelante censura la aplicación de esa regla por parte del a quo con el argumento de que no se trataba del incumplimiento de requisitos formales, sino de la ausencia de amparo total de la mercancía, pues su introducción al país se hizo sin registro o licencia de importación al encontrarse vencida o sin validez la utilizada por el importador. Sobre el particular hay que atender el artículo 147 del Decreto 2666 de 1984, puesto que entre los documentos que deben acompañarse a la declaración de importación prevé el original del registro o licencia de importación que ampara la mercancía

cuando la ley lo exija y, en concordancia con la regla atrás citada, dispone que en ningún caso podrá aceptarse la declaración de despacho para consumo sin que se acompañen los documentos que en él se mencionan y en la forma como lo indica, disposición ésta en la que justamente se fundó la aduana para decretar el decomiso, tal como atrás se reseñó, al interpretarla como que “En ningún caso podrá aceptarse la presentación de la declaración sin que se acompañen el registro o licencia de importación...” y entenderla así como causal para proceder de plano a decretar el decomiso administrativo de la mercancía de que se trate. Si se examina esta apreciación en el contexto de los hechos comentados, se observa que le asiste razón a la apelante, puesto que la mercancía fue embarcada cuando ya no contaba con registro de importación, debido a que su vigencia había expirado y cuando arribó al país ese defecto no era subsanable, toda vez que a la importadora le había precluido la oportunidad para ello. Se trató entonces de una mercancía sin licencia o registro de importación, y para la cual no era posible corregir esa carencia. En estas circunstancias no era posible que en momento alguno se aceptara la declaración de importación respectiva, por cuanto siempre iba a tener el defecto anotado, es decir, sin el registro de importación, de suerte que era inevitable el decomiso administrativo de la mercancía declarada. Por consiguiente no le asiste razón al a quo cuando concluye que el proceder de la Administración contravino dicha norma y que ordenó el decomiso por una situación que no constituía causal para ello. En consecuencia, se revocará la sentencia

apelada y , en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: REVOCASE la sentencia apelada, de 22 de noviembre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión para Fallo - Sede Barranquilla y, en su lugar, NIEGANSE las pretensiones de la demanda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 18 de abril del 2002.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA