CE-13001-23-31-000-1994-09567-01(22110)-2012

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Accede

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR

INCUMPLIMIENTO DEL DEBER DE VIGILANCIA Y CUIDADO / DAÑO

CAUSADO POR OMISIÓN EN LA CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO DE

BIEN INMUEBLE PÚBLICO

COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda es de $10’840.166, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones correspondiente a la indemnización por perjuicios morales a favor de Cristobalina Meléndez Cuadro, la cual supera la exigida para el efecto por aquella norma.

FUENTE FORMAL: DECRETO 597 DE 1988

DERECHO AL DEBIDO PROCESO / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA Advierte la Sala que los apelantes son las entidades demandada y aquella a quien esta llamó en garantía, quienes abrieron la discusión en segunda instancia entorno a cual de esas entidades debe responder por el daño sufrido por los demandantes con la muerte de Jorge Luis Gómez Meléndez. No se hará pronunciamiento sobre la responsabilidad que pueda corresponder a la sociedad GAMA Ltda particular

llamada en garantía, dado que fue absuelta en primera instancia y en efecto el reproche a la sentencia del a quo sólo fue comentado en el traslado para alegar de conclusión, es decir no fue objeto de la apelación. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CONCEPTO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA Ha señalado la Sala que la legitimación en la causa “por el lado activo, es la identidad del demandante con el titular del derecho subjetivo, es decir, con quien tiene vocación jurídica para reclamarlo y, por el lado pasivo, es la identidad del demandado con quien tiene el deber correlativo de satisfacer el derecho”. La legitimación es, por lo tanto, un presupuesto material de la sentencia de mérito favorable al demandante. En consecuencia, si aparece acreditado en el proceso que la entidad que ha sido demandada, conforme a la ley sustancial no es la llamada a responder eventualmente por el daño cuya indemnización se reclama, habrán de negarse las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 13 de febrero de 1996, exp. 11213, C. P. Juan de Dios Montes.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEBER DE VIGILANCIA Y

CUIDADO / CONSERVACIÓN Y MANTENIMIENTO DE BIEN INMUEBLE PÚBLICO En punto de la legitimación en la causa por pasiva, derivada de los daños ocasionados con motivo del incumplimiento del deber de vigilancia, cuidado y conservación de los inmuebles nacionales, conviene precisar que desde el punto

de vista normativo y jurisprudencial en relación con los hechos ocurridos con anterioridad a la expedición del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1993, como es el caso que nos ocupa, era viable demandar indistintamente a la NaciónMinisterio de Obras y Transporte o al Fondo de Inmuebles Nacionales […]. [S]e concluye entonces, que con anterioridad al Decreto Ley 2171 del 30 de diciembre de 1992, existían normas legales que determinaban expresas funciones al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, en especial a la Dirección de Inmuebles Nacionales, encargada de administrar el Fondo de Inmuebles Nacionales para la conservación, administración y mantenimiento de los inmuebles nacionales, razón por la cual resultaba claro que tanto la Nación representada por dicho Ministerio, como el entonces Fondo de Inmuebles Nacionales, estaban legitimados en la causa por pasiva para contradecir las pretensiones encaminadas a que se les declarara responsables por los daños que se derivaban de la omisión en el cumplimiento de tal deber. Cabe anotar que la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la legitimidad por pasiva en cabeza de la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transporte derivada de daños causados por el liquidado Fondo Vial Nacional, el cual para la fecha de los hechos de la demanda tenía la misma situación jurídica que el Fondo de Inmuebles Nacionales. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de abril de 2012, exp. 23130, C. P. Ruth

Stella Correa Palacio; sentencia de 28 de julio de 1994, exp 8647, C. P. Carlos Betancur Jaramillo. En este mismo sentido pueden consultarse los fallos proferidos el 25 de febrero de 1999, exp. 14655 y el 3 de febrero de 2000, exp. 10341 C. P. Ricardo Hoyos Duque.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2171 DE 1992 / LEY 47 DE 1971 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 369 DE 1971 – ARTÍCULO 3 / LEY 47 DE 1971 – ARTÍCULO 5 / LEY 51 DE 1982 / DECRETO LEY 1322 DE 1983 – ARTÍCULO 46 / LEY 64 DE 1967 / DECRETO 2862 DE 1968 / LEY 30 DE 1982

COMPETENCIA PARA SUPRIMIR, FUSIONAR O REESTRUCTURAR ENTIDADES ESTATALES La Constitución Política, en el artículo 20 transitorio, autorizó al Gobierno Nacional para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los Establecimientos Públicos y otras entidades, con el propósito de adecuarlas a la nueva distribución de competencias prevista por la normativa constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20

TRANSITORIO / DECRETO LEY 2171 DE 1992

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DEL PROPIETARIO DEL BIEN INMUEBLE EN RUINA – En el caso de bienes públicos, su conservación y mantenimiento está a cargo del Estado [E]s claro para la Sala que los daños que ocurrieron con anterioridad a la

expedición del mencionado Decreto 2171 de 1992 y que se deriven de la omisión en el cumplimiento del deber de mantenimiento y conservación de una edificación que se encontraba a cargo del liquidado Fondo de Inmuebles Nacionales y del Ministerio de Obras Pública y Transporte son imputables al renovado Ministerio de Transporte; por lo tanto este último en el presente asunto debe responder por los daños que sufrieron los demandantes con la muerte de […] en atención al análisis de responsabilidad efectuado por el a quo .

FUENTE FORMAL: DECRETO 2171 DE 1992

LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / RESPONSABILIDAD DEL LLAMADO EN

GARANTÍA

[E]s evidente la relación legal que permite en este juicio a la Nación – Ministerio de Transporte llamar en garantía al INVIAS, toda vez que el Decreto Ley fue claro en establecer que las obligaciones que estuvieran a cargo del Fondo de Inmuebles Nacionales una vez liquidado éste pasarían al INVIAS y en el sublite se reclama por un daño que se atribuye a la Nación – Ministerio de Transporte como administrador del Fondo de Inmuebles Nacionales, sucedido en derechos y obligaciones, después de su extinción, por el INVIAS. Por lo anterior, se ordenará que el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, reintegrar a la Nación – Ministerio de Transporte lo que éste llegare a pagar en razón de la presente condena. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Sentencia de 25 de septiembre de 1997, exp. 11514, C.P. Daniel Suárez Hernández.

IMPROCEDENCIA DE CONDENA SOLIDARIA / LITISCONSORCIO

FACULTATIVO Cabe anotar la improcedencia de declarar la responsabilidad solidaria entre la Nación – Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, como lo hizo el a quo, toda vez que ello supone que la demanda haya sido dirigida contra dos o más personas a quienes se le impute solidariamente la responsabilidad por un daño en cuya producción intervinieron como causantes, mientras que en el sub exámine el demandante sólo dirigió su demanda en contra de la Nación - Ministerio de Transporte y ésta a su vez dio lugar a la vinculación del INVIAS, pero no en calidad de demandado, situación que sólo podía proceder de la voluntad del actor, esto porque el llamamiento en garantía comporta la existencia en el proceso de una segunda relación jurídico procesal, esta entre llamante y llamado, en este caso sub exámine exactamente entre demandado y llamado. PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO CON LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Debe diferenciarse la relación jurídica y los juicios de responsabilidad [E]n materia de responsabilidad estatal cuando exista llamamiento en garantía, deben diferenciarse dos relaciones jurídicas y juicios de responsabilidad patrimonial: una, la relación en la cual se controvierte y se persigue la responsabilidad directa del Estado por el daño antijurídico ocasionado por la acción u omisión de las autoridades públicas y cuyas partes son la entidad pública en calidad de demandada y la víctima en calidad de demandante; y la otra la que existe entre la entidad llamante y la entidad llamada en garantía, en la que se debe definir la existencia de la relación sustancial que haga procedente el

reintegro del valor de la indemnización que la entidad llamante llegue a cancelar a la víctima del daño en razón de la condena. INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / PERJUICIO MORAL / TASACIÓN DEL PERJUICIO MORAL La Sala modificará la sentencia para tasar la indemnización de acuerdo con los parámetros establecidos en la sentencia de 6 de septiembre de 2001, expedientes n.° 13232 y 15646, en la cual se fijó en salarios mínimos legales mensuales vigentes el valor del perjuicio moral, abandonando así el criterio de aplicación extensiva de las normas que sobre la materia se habían adoptado en el Código Penal, por considerarlo improcedente y para dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 178 del Código Contencioso Administrativo, que ordenan la reparación integral y equitativa del daño y la tasación de las condenas en moneda legal colombiana, respectivamente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO PENAL / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 178 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 16

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 13001-23-31-000-1994-09567-01(22110)

Actor: CRISTOBALINA MELÉNDEZ CUADRO Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y OTROS

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y el llamado en garantía–Instituto Nacional de Vías, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico–Sala Quinta de Decisión, el 28 de junio de 2001, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. La sentencia recurrida será modificada.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

1. Las pretensiones Mediante escrito presentado el 26 de enero de 1994, ante el Tribunal Administrativo del Bolívar, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo, los señores Fernán Gómez Márquez, Wilberto Gómez Meléndez, Cristobalina Meléndez Cuadro y Nimian Rosa Burgos Meléndez, formularon demanda en contra de la Nación - Ministerio de Obras Pública y Transporte hoy Ministerio de Transporte, con el objeto de que se declarara a esa entidad patrimonialmente responsable de los daños y perjuicios que sufrieron como consecuencia de la muerte del señor Jorge Luis Gómez Meléndez, ocurrida el día 28 de enero de 1992. A título de indemnización, se solicitó en la demanda el pago de: (i) por perjuicios morales, el equivalente en moneda nacional a 1.000 gramos de oro para cada uno (ii) por los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente y lucro cesante, las sumas a que hubiera lugar según lo demostrado en el proceso.

2. Fundamentos de hecho Los hechos relatados en la demanda son, en resumen que: i) El 2 de diciembre de 1991 el Ministerio de Obras Públicas y Transporte – Fondo de Inmuebles Nacionales celebró un contrato con la compañía constructora GAMA Ltda. , para que ésta pintara el edificio Nacional ubicado en el sector de la Matuna de la ciudad de Cartagena y donde funcionaban varios organismos del Estado. ii) Para el cumplimiento de la prestación, la contratista se valió de los servicios de varios obreros entre los que se encontraba el señor Jorge Luis Gómez Meléndez. iii) El día 28 de enero de 1992 cuando los obreros se encontraban desarrollando la labor de pintura del edificio Nacional, desde la parte superior se desplomó un muro de concreto que arrasó el andamio donde se encontraba Jorge Luis Gómez Meléndez, quien por la aparatosa caída perdió la vida de forma instantánea. iv) El edificio Nacional, ubicado en la plaza de Ricaute y la Independencia de la ciudad de Cartagena es una propiedad de la Nación, la cual adquirió los terrenos donde se construyó dicho edificio, mediante escrituras públicas n.°s 1.114 del 5 de octubre de 1927 y 20 del 28 de abril de 1932 de la notaría primera de Cartagena; y para la fecha de los hechos la administración de tal inmueble era ejercida por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte a través del Fondo de

Inmuebles Nacionales. El fundamento de la petición de declaración de responsabilidad de la Nación lo es la afirmación de que el derrumbamiento del muro de concreto que ocasionó la

muerte del joven Gómez Meléndez, obedeció al estado de deterioro del edificio.

3. La oposición de la demandada 3.1. La Nación a través del Ministerio de Obras Públicas y Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que la responsabilidad de la administración y mantenimiento de la edificación no era de esa entidad sino del Fondo de Inmuebles Nacionales, el que fue liquidado y cuyo derechos y obligaciones pasaron a cargo del Instituto Nacional de Vías – INVIAS.

Señaló que la Ley 47 de 1971 creó el Fondo de Inmuebles Nacionales, con personería Jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, dentro de cuyas funciones se asignó la de “administrar y conservar los inmuebles de propiedad de la Nación y los jardines y monumentos cuando no estén a cargo de otra dependencia”; Anotó que el artículo 5º ibídem entregó al Ministerio de Obras Públicas y Transporte la administración del mencionado Fondo y por ende su representación legal. Precisó que mediante Decreto n.° 2171 de 1992, artículo 129, se dispuso la liquidación del Fondo de Inmuebles Nacionales, y así como que todos los activos, derechos y obligaciones que estuvieran a cargo de esa entidad, una vez realizada su liquidación, pasarían al Instituto Nacional de Vías – INVIAS (art. 135 ibiden). Concluyó que los daños predicados en la demanda son atribuibles al Fondo de Inmuebles Nacionales, por no haber realizado la conservación y mantenimiento al edificio en los términos que ordenaba la ley. Llamó en garantía al Instituto Nacional de Vías aduciendo las normas de la

denuncia del pleito, para que se resolviera sobre la relación de administración que existía entre la Nación y el Fondo de Inmuebles Nacionales. 3.2. Mediante auto de 10 de agosto de 1994 el a quo ordenó la vinculación del Instituto Nacional de Vías – INVIAS en la calidad de llamado en garantía, entidad que después de oponerse a las pretensiones de la demanda, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, sustentada en la inexistencia de una relación directa de índole contractual entre el IVIAS y la víctima; precisó que el 1º de diciembre de 1991 el Fondo de Inmuebles Nacionales suscribió un contrato con la constructora GAMA Ltda. para la reparación del Edificio Nacional de Cartagena y dentro de sus cláusulas se estableció que dicha firma “debía indemnizaciones al personal utilizado en la ejecución del contrato”. Mediante escrito separado llamó en garantía a la firma constructora GAMA Ltda., el cual fue aceptado por el a quo. 3.3. La compañía constructora GAMA Ltda. al contestar adujo que la causa de la muerte de la víctima fue el desprendimiento sorpresivo de un muro de la edificación que nada tenía que ver con el objeto del contrato de pintura cuya ejecución estaba a su cargo. Anotó que la responsabilidad en el presente asunto le es imputable al Instituto Nacional de Vías – INVIAS, debido a que era este el dueño del edificio. Propuso las excepciones de i) inepta demanda, ii) Irregularidad en la elaboración del poder, iii) irregularidad en la acumulación de

pretensiones y iv) incompetencia territorial del Tribunal.

4. La sentencia recurrida La presente sentencia fue proferida por Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala Quinta de decisión.

El Tribunal a quo accedió a las pretensiones de la demanda y declaró solidariamente responsables al Instituto Nacional de Vías – INVIAS y a la Nación - Ministerio de Transporte por la muerte del señor Jorge Luis Gómez Meléndez. En relación con la imputación del daño a cada una de esas entidades señaló: Que la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte se derivaba del hecho de que tal Ministerio era el Representante legal del Fondo de Inmuebles Nacionales, el cual en los términos del Decreto 47 de 1971, para la fecha de los hechos tenía a su cargo la administración y conservación del inmueble en el que ocurrió el accidente. En cuanto a la responsabilidad del Instituto Nacionales de Vías – INVIAS, la dedujo del hecho de que a partir de la supresión del Fondo de inmuebles Nacionales, asumió las funciones y obligaciones asignadas a éste, tal como se dispuso en los artículos 129 y 135 del Decreto 2171 de 1992. A renglón seguido concluyó la relación de causalidad entre las omisiones atribuibles a esas entidades y la ocurrencia del daño, lo que en términos del artículo 2344 del Código Civil impone su responsabilidad solidaria. En relación con la compañía GAMA Ltda. la excluyó en tanto la caída del muro, es una situación ajena a la actividad que desplegaba en desarrollo del contrato que ejecutaba.

5. Lo que se pretende con la apelación

La decisión fue recurrida por el INVIAS y por el Ministerio de Transporte: 5.1. El Instituto Nacional de Vías–INVIAS, solicitó que se revoque la sentencia impugnada, o en su defecto se exonerara de responsabilidad, debido a que en su caso no existía legitimación en la causa por pasiva. Señaló que para la fecha en que se celebró el contrato No. 0041 del 2 de diciembre de 1991 entre el Fondo de Inmuebles Nacionales y la firma constructora GAMA Ltda., y para la fecha en que murió el señor Jorge Gómez Meléndez el día 28 de enero de 1992, el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, no existía, pues fue creado por el Decreto 2171 de diciembre de 1992. Señaló que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte hizo entrega mediante actas al INVIAS de varios inmuebles y entre ellos no aparece relacionado el edificio Nacional de Cartagena. 5.2. La Nación - Ministerio de Transporte por su parte solicitó que se revocara la sentencia impugnada con fundamento en que conforme a lo demostrado en el proceso, el Fondo de Inmuebles Nacionales era el encargado de la administración y conservación del edificio y es a ese ente a quien le corresponde responder por la muerte del señor Jorge Gómez Meléndez. Señaló que de las normas citadas en la contestación de la demanda, esto es, la Ley 47 de 1971, el Decreto 2171 de 1992 y el Decreto 101 de 2000 se desprende que la responsabilidad demandada corresponde al Fondo de Inmuebles Nacionales y al Instituto Nacional de Vías–INVIAS. Manifestó que si el Instituto Nacional de Vías alega que entre los bienes que el

Fondo le entregó no aparece el edificio Nacional de Cartagena, ha debido informar a que entidad le correspondió.

6. Actuación en segunda instancia Del término concedido en esta instancia para alegar de conclusión hicieron uso la Nación - Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías – INVIAS. 6.1. La Nación - Ministerio de Transporte, insistió en que se le exonerara de responsabilidad. Señaló que a pesar de que para la época de los hechos los bienes nacionales estaban en cabeza del Ministerio de Transporte, la muerte del señor Gómez Meléndez no le es atribuible, por cuanto al contratar las obras con el contratista se despojó de cualquier tipo de responsabilidad, dado que el contratista junto con la interventoría debieron verificar previamente con un experto, las condiciones de la edificación, puesto que tratándose de un edificio que es monumento nacional su estructura es antigua, y el objeto del contrato era principalmente su reparación. Agregó que existe una póliza que garantizó la responsabilidad y obligaciones emanadas del contrato. 6.2. El Instituto Nacional de Vías - INVIAS, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación; agregó que se condenara solidariamente al contratista GAMA Ltda. y a la Nación Colombiana.

Señaló que la acción debió encaminarse contra el contratista en acción laboral de indemnización plena, debido a que los hechos ocurridos en el presente asunto ocurrieron por culpa del patrono por no haber tomado las previsiones del caso como era la de colgar un número inferior de andamios, los cinturones de seguridad y no subir a más de dos personas a dicho andamio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto, en un proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, en los términos del Decreto 597 de 1988, dado que la cuantía de la demanda es de $10’840.166, determinada por el valor de la mayor de las pretensiones correspondiente a la indemnización por perjuicios morales a favor de Cristobalina Meléndez Cuadro, la cual supera la exigida para el efecto por aquella norma .

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2. Objeto de la Decisión Advierte la Sala que los apelantes son las entidades demandada y aquella a quien esta llamó en garantía, quienes abrieron la discusión en segunda instancia entorno a cual de esas entidades debe responder por el daño sufrido por los demandantes con la muerte de Jorge Luis Gómez Meléndez.

No se hará pronunciamiento sobre la responsabilidad que pueda corresponder a la sociedad GAMA Ltda particular llamada en garantía, dado que fue absuelta en primera instancia y en efecto el reproche a la sentencia del a quo sólo fue comentado en el traslado para alegar de conclusión, es decir no fue objeto de la apelación.

3. La legitimación en la causa por pasiva e imputación de la responsabilidad.

La demanda se dirigió en contra de la Nación - Ministerio de Obras Publica y Transporte, a la que se le atribuye responsabilidad en virtud de que el edificio en el que perdió la vida el señor Jorge Gómez Meléndez era una propiedad que se encontraba bajo su administración y conservación a través del Fondo de

Inmuebles Nacionales; dicha demandada alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y formuló denuncia del pleito al Instituto Nacional de Vías INVIAS 1 En vigencia de Decreto 597 de 1988, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa en el año de 1994 tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación era de $9’610.000. por considerar que el causante del daño fue el Fondo de inmuebles Nacionales y que las obligaciones de éste, tras su liquidación, le habían sido trasferidas a esa entidad; el INVIAS también alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva y llamó en garantía a la Constructora GAMA Ltda.. Finalmente el a quo condenó solidariamente a la Nación - Ministerio de Transporte y al Instituto Nacional de Vías. 3.1. Ha señalado la Sala que la legitimación en la causa “por el lado activo, es la identidad del demandante con el titular del derecho subjetivo, es decir, con quien tiene vocación jurídica para reclamarlo y, por el lado pasivo, es la identidad del demandado con quien tiene el deber correlativo de satisfacer el derecho”2. La legitimación es, por lo tanto, un presupuesto material de la sentencia de mérito favorable al demandante. En consecuencia, si aparece acreditado en el proceso que la entidad que ha sido demandada, conforme a la ley sustancial no es la llamada a responder eventualmente por el daño cuya indemnización se reclama, habrán de negarse las pretensiones de la demanda. En punto de la legitimación en la causa por pasiva, derivada de los daños ocasionados con motivo del incumplimiento del deber de vigilancia, cuidado y

conservación de los inmuebles nacionales, conviene precisar que desde el punto de vista normativo y jurisprudencial en relación con los hechos ocurridos con anterioridad a la expedición del Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1993, como es el caso que nos ocupa, era viable demandar indistintamente a la NaciónMinisterio de Obras y Transporte o al Fondo de Inmuebles Nacionales, tal como pasa a explicarse. 3.2. El artículo 1 de la Ley 47 de 1941 creó el Fondo de Inmuebles Nacionales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente para el cumplimiento de las siguientes funciones: “a) Administrar y conservar los inmuebles de propiedad de la Nación, y los jardines y monumentos nacionales cuando no estén a cargo de otras dependencias y b) Construir y Adquirir los inmuebles que requiere la presidencia de la república, el congreso nacional, los Ministerios, los Departamentos Administrativos y las 2 Sentencia de 13 de febrero de 1996, exp. 11213, C.P. Juan de Dios Montes; así mismo, en sentencia de 28 de enero de 1994, exp. 7091, C.P. Daniel Suárez, la Sala añadió: “En todo proceso el juzgador, al enfrentarse al dictado de la sentencia, primeramente deberá analizar el aspecto relacionado con la legitimación para obrar, esto es, despejar si el demandante presenta la calidad con que dice obrar y si el demandando, conforme con la ley sustancial, es el llamado a enfrentar y responder eventualmente por lo que se le enrostra. En cuanto a lo primero, se habla de legitimación por activa y en cuanto a lo segundo, se denomina legitimación por pasiva”.

superintendencias para su normal funcionamiento”. En el parágrafo del mencionado artículo se exceptúo únicamente de la administración del Fondo, los inmuebles nacionales destinados a la defensa, a los planteles educativos, las cárceles y aquellos cuya adquisición y administración correspondían al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La norma también dispuso que los inmuebles que el Fondo adquiriera o construyera ingresaran al patrimonio de la Nación y ordenó la creación de la Dirección General de Inmuebles Nacionales del Ministerio de Obras públicas, para que se le efectuara los traslados y los créditos presupuestales que fueran necesarios. Con posterioridad el Decreto 369 de 10 de marzo de 1971 y reglamentario de la ley citada, reiteró que el Fondo de Inmuebles Nacionales tenía naturaleza de establecimiento público, es decir de entidad descentralizada con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio; extendió su jurisdicción a todo el territorio nacional y consideró como agencias suyas las dependencias del Ministerio de Obras Públicas (art. 2 ibídem). El artículo 5 definió que en el desarrollo de las funciones el Fondo debería adelantar directamente o por contrato “a) todos los estudios necesarios para la elaboración de planos y proyectos relacionados con los edificios, jardines y monumentos nacionales, b) los trabajos y obras convenientes para la conservación y mejoramiento de las edificaciones, jardines y monumentos nacionales a su cargo; c) la construcción de los edificios a que se refiere el artículo anterior y d) la interventoria y demás servicios técnicos necesarios para adelantar las obras”

La representación legal y administración del Fondo de Inmuebles Nacionales estaba a cargo del Ministro de Obras Públicas y sus funcionarios y empleados eran los mismos que los de este Ministerio; así lo dispusieron los artículos 5° de la Ley 47 de 1974 y 3º del Decreto Ley 369 de 1972. Con posterioridad la Ley 51 de 1982 que modificó la Ley 47 de 1971, mantuvo la naturaleza del Fondo como establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio y extendió sus funciones a “construir y adquirir los inmuebles que requieran la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Procuraduría General de la Nación”. 3.3. En relación con la Nación-Ministerio de Obras y Transporte, en el Decreto Ley 1322 de mayo 5 de 1983, se determinaron las funciones de las Divisiones y Secciones pertenecientes a cada una de las oficinas, direcciones y subdirecciones del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. El artículo 46 del citado Decreto Ley consignó las funciones de la Dirección de Inmuebles Nacionales distribuida en sus dependencias; en primer lugar otorgó a la división de Arquitectura las funciones de: “Realizar los estudios, anteproyectos y proyectos arquitectónicos para las obras a cargo del Ministerio – Fondo de Inmuebles Nacionales, así como también “llevar el control de los contratos de estudio, construcción e interventoría, vigilar su desarrollo y supervisar la ejecución de las obras bien sean adelantadas directamente o por contrato”.

Por otro lado, precisó que la División de Conservación de Edificios y Monumentos Nacionales y la Sección de Mantenimiento y Administración de edificios, tendrían las siguientes obligaciones: “Ejecutar las obras correspondientes y controlar las que se realicen por contrato. Administrar y mantener de acuerdo con los programas establecidos, los inmuebles nacionales a cargo de la Dirección localizados en Bogotá y programar y supervisar en coordinación con los Distritos las obras públicas, la administración y mantenimiento de los edificios nacionales ubicados en el resto del país. (…) Elaborar el presupuesto anual de los gastos que requieren el mantenimiento y la administración del municipio a cargo de la dirección. Diligenciar la adquisición de los elementos necesarios para la ejecución de las labores de mantenimiento y administración que requieran los edificios y velar por su correcta utilización. Programar y supervisar en coordinación con los Distritos de Obras Públicas la