CE-13001-23-31-000-2000-0008-01(AP-081)-2001

ACCIÓN POPULAR - Remisión al Código Contencioso Administrativo y al Código de Procedimiento Civil en aspectos no regulados / NULIDAD PROCESAL - Indebida representación en acción popular / DEFENSORIA DEL PUEBLO - Representación en acción popular / INDEBIDA REPRESENTACIÓN - Se configura por ausencia total de poder / DERECHO A UN AMBIENTE SANO En los aspectos no regulados en la Ley 472 de 1998, se aplicarán las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Pero, como a la vez, el C.C.A., dispone en su artículo 272 que en los aspectos no contemplados en el mismo se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, el artículo 165 preceptúa que serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto, en materia de nulidades procesales de los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares resultan aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil, pues en dicha ley 472 no se regula ese aspecto. Y según el numeral 7 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es causal de nulidad la indebida representación de las partes, que tratándose de apoderados judiciales se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso. Ahora, es cierto que en el expediente no obra al poder conferido por la Defensoría del Pueblo al Doctor Candelario Paniza Atencio para que la representara en el proceso, quien, según el acta de la

audiencia especial de pacto de cumplimiento asistió e intervino en representación de esa entidad. Sin embargo, esa circunstancia no es indicativa de que efectivamente dicho apoderado careciera de poder de la Defensoría del Pueblo, pues del contenido del acta de la audiencia suscrita por quienes a ella asistieron, entre otros, la apoderada que interpone el recurso de apelación, se desprende que la Señora Magistrada Sustanciadora estableció esa calidad de apoderado, pues, además, afirmó que se anexaba poder. Y si, efectivamente, no se agregó al expediente el poder, ello no desvirtúa la verificación que de la existencia del mismo hizo la Señora Magistrada. De manera que la Defensoría del Pueblo si estuvo debidamente representada en el proceso y, por tanto, no se configura causal de nulidad que invalide lo actuado. Por consiguiente, la sentencia será confirmada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 13001-23-31-000-2000-0008-01(AP-081)

Actor: DEFENSORIA REGIONAL DEL PUEBLO Demandado: SOCIEDAD AGUAS DE CARTAGENA S.A. ESP Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 13 de marzo de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre la Defensoría Regional del Pueblo y la

Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P.

I - ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA A.- PRETENSIONES El Defensor del Pueblo Regional Bolívar, actuando en nombre de los habitantes del Barrio San Pedro Mártir, ejerció la popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, contra la Sociedad Aguas de Cartagena S.A., E.S.P., con el objeto de obtener para aquellos la protección de los derechos colectivos al goce del ambiente sano, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y la salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres prevenibles técnicamente.

Al efecto solicita que se impartan a la Empresa Aguas de Cartagena las siguientes órdenes: 1ª. Devuelva las pendientes normales que tenían las calles del sector San Pedro Mártir para que la circulación de las aguas, tanto pluviales como servidas tengan su normal cauce hasta tanto se ponga en funcionamiento el alcantarillado; 2ª. Realice los bordes, cunetas y bordillos de la Calle 65 y 65 A; 3ª. Limpie el manjol ubicado en la terraza de la vivienda del Señor Luis Beltrán Sierra y ordene su reubicación; 4ª. Cambie las corrientes de aguas que salen del tanque Las Colinas. B.- LOS HECHOS Como fundamento de las pretensiones, el demandante manifiesta que en febrero

de 1998 la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. hizo unos trabajos en el Barrio San Pedro Mártir relacionados con la instalación del alcantarillado del sector, los que desde ese mismo momento han traído graves perjuicios para la comunidad. Así, según señala, en la instalación del alcantarillado cambió las pendientes de las calles con la consecuencia de un mayor represamiento de las aguas lluvias que al rebosarse ocasionan inundaciones en el interior de las casas causando daños en las estructuras e impidiendo el tráfico por las calles. Agrega que el vertimiento de aguas residuales de alcantarillado sanitario ha ocasionado enfermedades epidemiológicas, dermatológicas, entre otras, sobre todo en la población infantil, con el agravante de que en esa zona funciona un Hogar Infantil de Bienestar Comunitario. Sostiene que, además, se han propagado olores fétidos e insectos transmisores de enfermedades infecto contagiosas. Sostiene que la Empresa Aguas de Cartagena instaló dos registros madres de alcantarillado en la residencia del Señor Luis Beltrán ubicándolos uno en la terraza y otro en el patio, los que se desbordan con las lluvias ocasionando inundaciones en su vivienda y generando malos olores, motivo por el cual aquel lo clausuró con escombros y lo selló con cemento. El cierre del manjol ha producido el rebosamiento de otros manjoles e, inclusive, la salida de aguas residuales por los sanitarios de las casas vecinas, sobre todo cuando se presentan fuertes precipitaciones. Señala que en junio 1999 la Empresa puso en funcionamiento el tanque de agua

Las Colinas. Este tiene cuatro drenajes por los que salen fuertes corrientes de agua que fluyen libremente produciendo grietas en las calles y perjudicando las viviendas que lo circundan, en especial, la del Señor Jairo Plata Acevedo, causando erosión en sus paredes y amenazándola con destrucción. C.- CONTESTACION DE LA DEMANDA La Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. intervino en la actuación por intermedio de apoderada, quien se refirió de manera concreta a cada uno de los hechos de la demanda y respecto de los mismos hizo las aclaraciones que se pueden resumir de la siguiente manera: 1.- Las instalaciones de las redes de alcantarillado a las que hace referencia el demandante no fueron ejecutadas por las Sociedad Aguas de Cartagena S.A., sino por el Distrito de Cartagena en el marco del Programa del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de esa ciudad, a través del cual se persigue la ampliación de la cobertura del servicio de alcantarillado y la recuperación de sus cuerpos de aguas con la eliminación de vertidos. Esas obras corresponden a la ejecución del contrato de obra pública número 3092141-97 celebrado por el Distrito de Cartagena. 2.- Con el objeto de facilitar el acceso de las aguas residuales de las viviendas al alcantarillado, los sistemas de alcantarillado funcionan por gravedad, es decir que las aguas se desplazan en la dirección que les permiten las diferencias de nivel –de mayor a menorque existen entre dos puntos. Las pendientes del colector son independientes a las pendientes de las vías y, por tanto, no

hay lugar a alterar las pendientes de las vías, pues la instalación del colector solo ocupa un ancho de 75 centímetros. 3.- De la verificación de las pendientes originales de las vías supuestamente afectadas, se advierte que existe una depresión frente a la casa del Señor Edinson Vargas, por donde salen las aguas lluvias correspondientes a la cuenca. El canal de aguas lluvias debajo de esa casa fue construido antes de la instalación del colector y, por tanto, no hay causales que indiquen cambio de pendientes en ese sitio, pues la configuración topográfica no lo permite. 4.- Las casas vecinas de las del Señor Vargas están expuestas a inundaciones debido a que la construcción del boxcoulvert ha estrangulado el flujo normal de un arroyo natural que pasaba por el sitio de su vivienda. Y es lógico que una vía sin pavimentar, con deficiencia de drenaje de aguas lluvias, con obstrucción, necesita un mantenimiento especial que no compete a la Sociedad Aguas de Cartagena sino al Distrito. 5.- Los mismos efectos produce el muro de contención construido por el Señor Luis Beltrán Sierra y, en general, “la obstrucción por parte de la misma comunidad por limitar terrenos entre ellos, la construcción de una peredilla, arrojar basura, residuos sólidos, sedimentación de éste, etc., ....”, como lo señala el Damarena en el informe de inspección realizada al Barrio San Pedro Mártir el 26 de febrero de 1999. 6.- No existe justificación para que los usuarios viertan aguas negras a las calles, pues para ese efecto se construyó el colector de alcantarillado y los registros

domiciliarios correspondientes. Esa actitud, además, vulnera el artículo 16 de la Ley 142 de 1994. 7.- La instalación de los manjoles en la vivienda del Señor Luis Beltrán por parte del contratista del Distrito de Cartagena, además de que se hizo con su expresa autorización suscrita el 4 de febrero de 1988 en la Inspección de Policía No. 23, obedeció a razones de orden técnico e indispensables para concretar las obras de saneamiento básico en el Barrio San Pedro Mártir en busca del mejoramiento de las condiciones ambientales y sanitarias del sector. Cabe señalar que el Departamento de Alcantarillado de Aguas de Cartagena ha realizado diversas visitas a ese sitio sin que el Señor Beltrán permita adelantar labores de mantenimiento y limpieza. De otra parte, los continuos taponamientos al sistema de alcantarillado realizados por aquel ha generado que efectivamente se presenten desbordamientos de las cámaras aguas arriba, lo cual obedece a que el flujo de aguas negras dentro de la tubería es continuo y, por tanto, cualquier obstrucción implica su represamiento y salida por diferentes puntos del sistema La apoderada de la Sociedad Aguas de Cartagena en la contestación de la demanda propone, además, las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de inexistencia de la vulneración de derechos por parte de esa sociedad. Como fundamento de la primera de ellas aduce que no es responsable de las obras cuya ejecución se solicita en la demanda, pues en virtud del contrato para la Gestión Integral de los Servicios Públicos de Acueducto y Alcantarillado

que suscribió con el Distrito de Cartagena, solo tiene la calidad de Administrador de los bienes afectos a ese servicio y, en consecuencia, solo le corresponde el mantenimiento, operación y explotación de esos bienes. Señala que, conforme a la cláusula veinte de ese convenio, corresponde al Distrito de Cartagena la construcción de las obras de expansión de las redes de acueducto y alcantarillado. Respecto de la segunda de las excepciones sostiene que Acuacar no fue el contratista de las obras mencionadas en la demanda y, además, la problemática planteada obedece a causas atribuibles a la comunidad y no a esa Empresa. De otra parte, la apoderada de la Sociedad demandada presenta denuncia del pleito contra el Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMARENA-, pues considera que el mantenimiento preventivo y la limpieza del cantal de aguas lluvias que forma parte del drenaje pluvial del sector de San Pedro Mártir, corresponde a esa entidad.

2. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El 16 de febrero de 2001, el Tribunal Administrativo de Bolívar celebró audiencia de pacto de cumplimiento con la asistencia del Procurador Judicial Delegado ante ese Tribunal, la apoderada de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. quien, además, según consta en la respectiva Acta, también actúa en representación del Distrito de Cartagena, el representante de la Defensoría del Pueblo, el Director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente y la apoderada de esa entidad. Consta en autos que en desarrollo de esa diligencia se concedió el uso de la palabra a los accionantes, quienes hicieron una

exposición sobre las pretensiones de la demanda, al representante de la Defensoría, quien se remitió al expediente y a las pretensiones, y a la apoderada de la Sociedad Aguas de Cartagena y representante del Distrito de Cartagena, quien hizo los planteamientos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. En cuanto a las pretensiones relacionadas con el sistema de alcantarillado, el Distrito está adelantando los trámites necesarios para el cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Cuarto Penal Municipal de Cartagena, que ordenó adquirir el predio y la vivienda del Señor Luis Ramón Beltrán Sierra. Así, mediante acto administrativo del 30 de noviembre de 2000, se acogió dicho fallo y se dispuso iniciar el trámite administrativo tendiente a la adquisición del predio en cuestión. Esa adquisición permitirá realizar el desvío de las aguas lluvias y residuales del sector, solucionando la problemática expuesta en la demanda. 2º. En lo referente al sistema de acueducto relacionado con el tanque de Las Colinas, conforme a las conclusiones de la visita realizada el 5 de diciembre de 2000 por Aguas de Cartagena, Damarena y miembros de la comunidad, “... se propone instalar una tubería de desagüe de 24 pulgadas y 70 metros de longitud para conducir las aguas de limpieza al tanque de las colinas al canal natural existente en la zona, en cuanto a las aguas lluvias de las instalaciones del tanque se propone construir canales disipadores, y finalmente en relación con la erosión ocasionada por las aguas lluvias en la

parte izquierda de la salida principal del tanque de Las Colinas se propone construir en la parte interior un canal adosado al muro para recoger las aguas y conducirlas directamente a la cuneta existente”. 3º. Como ese canal fue construido como resultado de obras del Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, el Distrito, con la colaboración de Aguas de Cartagena, está gestionando ante el Fondo Nacional de Regalías los recursos para la realización de esas obras. Se propone un plazo de tres meses para que el Distrito, con la asesoría técnica de la Sociedad, inicie las obras. A continuación, el Director del Departamento Administrativo del Medio Ambiente manifestó que en asocio de Aguas de Cartagena procurará la mejor solución en el menor tiempo. Agregó que el Distrito gestionará con la Secretaría de Obras Públicas el arreglo de la calle con la participación de la comunidad. El representante de la Defensoría del Pueblo manifestó que se acogía a las soluciones planteadas por Aguas de Cartagena y por el Distrito de Cartagena y solicitó que ese acuerdo se cumpla en los términos señalados.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 13 de marzo de 2001 aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 16 de febrero de 2001 entre la Defensoría del Pueblo en nombre de los habitantes del Barrio San Pedro Mártir, y la representante de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. y el Distrito de Cartagena de Indias. Consideró que en desarrollo de la audiencia se llegó a un

acuerdo que satisfizo las pretensiones de la parte demandante y, por tanto, se imponía una sentencia favorable al pacto de cumplimiento logrado.

4. LA IMPUGNACION La apoderada de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal con el objeto de que se revoque en su integridad. Como fundamento del recurso invoca el artículo 27 de la Ley 472 de 1988, en cuanto dispone la intervención obligatoria del Ministerio Público en la audiencia de cumplimiento. Advierte que por mandato constitucional, hacen parte del Ministerio Público la Procuraduría General de la Nación y sus delegados y la Defensoría del Pueblo y, en este caso, la Defensoría tiene las calidades de demandante y agente del Ministerio Público. Considera que en la audiencia de cumplimiento no hubo representación válida de la Defensoría del Pueblo, pues el apoderado de esa entidad, Doctor Candelario Paniza, carece de poder para actuar en el proceso, razón que permite concluir que dicha audiencia no se realizó con todas las partes que obligatoriamente deben intervenir en la misma.

Estima que esa situación ocasiona una ilegalidad en el contenido del Pacto de Cumplimiento de carácter insaneable y que hace imposible su aprobación. Sostiene que la Magistrada debió observarla y corregirla, si era del caso o, de lo contrario, declarar fallida la audiencia.

II. CONSIDERACIONES La apoderada de la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P., demandada en el proceso, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal

Administrativo de Bolívar que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado el 16 de febrero de 2001 entre el representante de la Defensoría del Pueblo, en nombre de los habitantes del Barrio San Pedro Mártir, y la representante de la Empresa Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. y del Distrito de Cartagena de Indias. Como sustento de la apelación se aduce que en la audiencia de pacto de cumplimiento la Defensoría del Pueblo no estuvo representada válidamente, pues el Doctor Candelario Paniza, quien actuó como apoderado de esa entidad, carece absolutamente de poder y, por tanto, la audiencia se celebró sin la presencia de todas las partes que, de conformidad con el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, deben intervenir. Afirma que la Defensoría del Pueblo en el proceso tiene la calidad de demandante y de Ministerio Público razón por la cual su inasistencia genera una ilegalidad de carácter insaneable que hacía improcedente la aprobación del pacto de cumplimiento. Ocurre que, según el artículo 21 de la Ley 472 de 1998, el auto admisorio de la demanda en un proceso adelantado en ejercicio de la acción popular se debe notificar al demandado y se comunicará al Ministerio Público, con el fin de que intervenga como parte pública en defensa de los derechos e intereses colectivos, y a la entidad administrativa encargada de proteger el derecho o el interés colectivo afectado. Además dice que a los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Ahora, en el artículo 27 de esa ley se dispone que el juez, dentro de los tres (3)

días siguientes al vencimiento del término de traslado de la demanda, citará a las partes y al Ministerio Público a una audiencia especial en la cual el juez escuchará las diversas posiciones sobre la acción instaurada, pudiendo intervenir también las personas naturales o jurídicas que hayan registrado comentarios escritos sobre el proyecto. Igualmente preceptúa que la intervención del Ministerio Público y de la entidad responsable de velar por el derecho e interés colectivo será obligatoria. En la audiencia podrá establecerse un pacto de cumplimiento a iniciativa del Juez en el que se determine la forma de protección de los derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, de ser posible. En el proceso obra como demandante el Defensor del Pueblo Regional Bolívar, quien presentó directamente la demanda. En la audiencia especial de pacto de cumplimiento intervino en representación de la Defensoría del Pueblo el Doctor Candelario Paniza Atencio, quien, según el acta, anexó poder. Cabe anotar que en oportunidad previa a la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento en que convocadas las partes y el Ministerio Público con esa finalidad, no se pudo llevar a cabo -24 de noviembre de 2000-, igualmente se hizo constar en el Acta que el Doctor Candelario Paniza Atencio asistía en representación de la Defensoría del Pueblo y anexaba poder, no obstante lo cual no aparece agregado al expediente ese poder. Según el mismo artículo 27, el pacto de cumplimiento será revisado por el Juez en un plazo de cinco (5) días, contados a partir de su celebración. Si el Juez

observa vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del pacto, procederá a su corrección con el consentimiento de las partes interesadas. De otro lado, la audiencia se considerará fallida en los siguientes eventos: a) Cuando no compareciere la totalidad de las partes interesadas; b) Cuando no se formule proyecto de pacto de cumplimiento; y c) Cuando las partes no consientan en las correcciones que el juez proponga al proyecto de pacto de cumplimiento. En este caso, el motivo de impugnación de la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento no se apoya en vicios de ilegalidad en alguno de los contenidos del pacto, ni en que aquella se hubiese dictado a pesar de que se estructurara alguno de los eventos que dan lugar a que se declare fallida la audiencia de pacto de cumplimiento. El motivo de impugnación tiene que ver con la circunstancia de que en el expediente no obra el poder de quien actuó como apoderado de la Defensoría del Pueblo en la audiencia de pacto de cumplimiento, pues se considera que por esa razón no hubo representación válida de esa entidad, ni como demandante ni como Agente del Ministerio Público. Es decir que, en realidad, la apoderada de la Sociedad demandada propone como impugnación un hecho que constituye causal de nulidad. En efecto, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998 preceptúa que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en esa ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de esas acciones.

Quiere decir lo anterior que en los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los aspectos no regulados en la Ley 472 de 1998, se aplicarán las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Pero, como a la vez, el C.C.A., dispone en su artículo 272 que en los aspectos no contemplados en el mismo se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, además, el artículo 165 preceptúa que serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto, en materia de nulidades procesales de los procesos promovidos en ejercicio de las acciones populares resultan aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil, pues en dicha ley 472 no se regula ese aspecto. Y según el numeral 7 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil es causal de nulidad la indebida representación de las partes, que tratándose de apoderados judiciales se configura por carencia total de poder para el respectivo proceso. Ahora, es cierto que en el expediente no obra al poder conferido por la Defensoría del Pueblo al Doctor Candelario Paniza Atencio para que la representara en el proceso, quien, según el acta de la audiencia especial de pacto de cumplimiento asistió e intervino en representación de esa entidad. Sin embargo, esa circunstancia no es indicativa de que efectivamente dicho

apoderado careciera de poder de la Defensoría del Pueblo, pues del contenido del acta de la audiencia suscrita por quienes a ella asistieron, entre otros, la apoderada que interpone el recurso de apelación, se desprende que la Señora Magistrada Sustanciadora estableció esa calidad de apoderado, pues, además, afirmó que se anexaba poder. Y si, efectivamente, no se agregó al expediente el poder, ello no desvirtúa la verificación que de la existencia del mismo hizo la Señora Magistrada. De manera que la Defensoría del Pueblo si estuvo debidamente representada en el proceso y, por tanto, no se configura causal de nulidad que invalide lo actuado. Por consiguiente, la sentencia será confirmada.

III. LA DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º.Confírmase la sentencia dictada el 13 de marzo de 2001 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2º. Ejecutoriada esta providencia, previas las constancias del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

ROBERTO MEDINA LOPEZ DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General