CE-13001-23-31-000-2000-0009-02(2891)-2002

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Improcedencia. Celebración de convenio / CELEBRACIÓN DE CONVENIO - Conteo de término inhabilitante. Inhabilidad de alcalde / INHABILIDAD DE ALCALDE - No se configuró. Celebración de convenio / PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD - Inhabilidad de alcalde Los argumentos de los apelantes están dirigidos a rebatir las razones que tuvo el Tribunal para considerar inexistente la causal de inhabilidad instituida en el artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994. No incluyen en su impugnación argumentos relacionados con la inhabilidad alegada en las demandas, surgida de una sanción disciplinaria, y establecida en el numeral 2 de la citada norma. Se deduce de los hechos que no se configura la inhabilidad alegada por los apelantes, porque la intervención del demandado en la celebración del convenio aludido sucedió el 17 de junio de 1998, y su inscripción como candidato a la Alcaldía se llevó a cabo el 8 de agosto de 2000. Por tanto la pretensión de nulidad del acto administrativo electoral, por este motivo, no está llamada a prosperar. Sentado que las inhabilidades limitan el ejercicio de los derechos políticos, y que por ello la legislación sobre la materia tiene un campo de aplicación restringido, se sigue que no admiten interpretaciones extensivas ni aplicaciones analógicas; de manera que, como en el caso presente la norma hace referencia al momento específico de la celebración de los contratos estatales, no caben especulaciones como las planteadas por los recurrentes, relacionadas con la ejecución, el

desarrollo y la vigencia del convenio señalado; el lugar de ejecución solo resulta relevante en el evento de que el convenio se hubiera celebrado dentro del año de inhabilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dos (2002).

Radicación número: 13001-23-31-000-2000-0009-02(2891)

Actor: MARIO ALFONSO RODRÍGUEZ CRESPO Y OTROS Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ARJONA Apelación sentencia - Electoral Superado el trámite de la segunda instancia se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de los demandantes contra la sentencia del 23 de enero de 2002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de las demandas acumuladas, presentadas en ejercicio de la acción pública electoral por los ciudadanos Mario Alfonso Rodríguez Crespo, Zoraida Correa Pereira y Enovaldo Herrera Galvis, para obtener la nulidad del acto administrativo que declaró elegido al señor Carlos Tinoco Orozco, Alcalde Municipal de Arjona (Bolívar), para el periodo 2001-2003, contenido en el Acta Parcial de Escrutinio de votos del 5 y 6 de noviembre de 2000, correspondiente a las elecciones del 29 de octubre del mismo año.

ANTECEDENTES Las demandas 1ª.- El ciudadano Mario Alfonso Rodríguez Crespo, mediante apoderado,

sustenta su demanda en la afirmación de que el señor Tinoco Orozco está inhabilitado para ejercer el cargo de alcalde, conforme al artículo 95, numerales 2 y 5 de la Ley 136 de 1994, por lo siguiente: a.- Haber celebrado un convenio de cooperación entre el Municipio de Arjona y la Corporación de Educación Superior - Instituto de Administración y Finanzas de Cartagena (IAFIC), en su calidad de representante legal del contratista, el 17 de junio de 1998, por el término de cinco (5) años, actualmente vigente. b.- Haber sido sancionado por la Procuraduría Departamental de Bolívar, según Resolución 140 de 1993, en su calidad de Alcalde Municipal de Arjona. Cita como disposiciones violadas los artículos 223, 228 y 229 del C.C.A., porque al demandado le fueron computados votos cuando no reunía las condiciones constitucionales y legales para ser electo. En capítulo especial de la demanda solicitó la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue negada por falta de sustentación. 2ª.- Los ciudadanos Zoraida Correa Pereira y Enovaldo Herrera Galvis, conjuntamente, también a través de apoderado, fundamentan su demanda en la inhabilidad consagrada en el artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994, por su intervención en el convenio antes referido, celebrado entre el Municipio de Arjona y la Corporación de Educación Superior IAFIC, que “es sinónimo del apellido y

familia TINOCO OROZCO y TINOCO TAMARA”.

Invocan como violada la mencionada disposición y sustenta la viabilidad de

la acción en los artículos 227 y 228 del C.C.A. En la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado, que fue negada por el Tribunal por no encontrar manifiesta la infracción de norma superior que exige la ley para su procedencia. Contestación de la demanda El demandado, mediante apoderado, en su contestación a las demandas, se opone a la nulidad del acto acusado afirmando que no estaba inhabilitado para aspirar al cargo de alcalde. Los argumentos de la defensa se resumen así: 1.- No ha suscrito contratos con el Municipio de Arjona, entendidos éstos en los términos de la Ley 80 de 1993. 2.- El convenio de cooperación celebrado entre la Corporación de Educación Superior IAFIC y el municipio tenía por objeto extender algunos servicios educativos de IAFIC a la comunidad con la finalidad de contribuir a la educación superior y avanzada de sus habitantes, con la única obligación del municipio de avalar esa actividad y facilitar el local si fuere el caso. Pero el municipio nunca hizo los trámites necesarios para la legalización del convenio y el Concejo nunca otorgó las facultades para suscribirlo; por tanto no fue posible su ejecución, es inexistente, no nació a la vida jurídica. Ante esas circunstancias y los hechos políticos y judiciales alrededor de la gestión administrativa del entonces Alcalde de Arjona, la Corporación lo dio por terminado unilateralmente antes de cumplirse un año de haberse suscrito, y notificó su decisión al municipio. 3.- La norma señalada como violada enseña que quien durante el año

inmediatamente anterior a su inscripción como candidato celebre contratos con entidades públicas queda incurso en la inhabilidad; y en el caso del convenio aludido, que se celebró el 17 de junio de 1998, en gracia de discusión, solo se habría configurado si el demandado se hubiera inscrito antes del 17 de junio de 1999. 4.- Es falso que sobre el demandado pese una sanción disciplinaria, porque la resolución que la impuso fue revocada en segunda instancia. Advierte que los documentos aportados por el demandante para demostrar la existencia de la sanción no tienen valor probatorio porque no son auténticos. Alegatos de conclusión -0 La apoderada del demandado solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda porque las inhabilidades alegadas no son predicables ni aplicables en este caso, porque no existieron ni mucho menos pudieron probarse en el proceso. - Los demandantes no presentaron alegatos de conclusión. El concepto fiscal El Procurador Judicial Veintidós Judicial II Administrativo de Bolívar considera que las peticiones de las demandas deben ser desestimadas, por lo siguiente: - La inhabilidad del artículo 95-5 del C.C.A., invocada por los demandantes, se refiere a la celebración o intervención en contratos que deban cumplirse o ejecutarse en el respectivo municipio, y que se hayan suscrito durante el año anterior a la inscripción del candidato al cargo de alcalde. Periodo que se justifica porque se presume que para entonces ya prácticamente se está en campaña y cualquier contrato que signifique aprovechamiento para uno cualquiera de los

aspirantes, tendrá una causa y un fin que involucran el interés de la comunidad en propósitos políticos particulares del contratista que son factor perturbador del ideal democrático, y que la situación planteada en este proceso se sale de su órbita. - Agrega que las manifestaciones de intención como la consignada en el convenio educativo, que se menciona en las demandas, no pasan de ser actos inocuos y anodinos, cuyo objeto es incierto, que no consagran ningún mecanismo coercitivo para lograr su cumplimiento, no contienen objetivo económico que implique disponibilidad presupuestaria, ni garantía de cumplimiento; además, para establecer servicios educativos de cualquier naturaleza en un municipio no se requiere de contrato o convenio sino que basta con cumplir los requisitos previstos en la ley y obtener las licencias correspondientes. La providencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 23 de enero de 2002 (folios 117 y s.s.), negó las pretensiones de la demanda, porque no se demostró en el proceso ninguno de los presupuestos fácticos invocados por los actores para que se configurara alguna de las causales de inhabilidad señaladas en las normas que invocaron.

Dice el Tribunal que: - La inhabilidad prevista en el artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994 falla porque el convenio entre IAFIC y el Municipio de Arjona no reúne los elementos esenciales del contrato ni fue suscrito dentro del año anterior a la inscripción de su candidatura a la Alcaldía Municipal. - No se halla demostrado el segundo cargo, relacionado con la interdicción

judicial por sanción disciplinaria, contemplada en el numeral 2 de la citada norma, porque en el certificado de antecedentes disciplinarios que obra a folio 41 del expediente, no se indica sanción vigente, y la que allí se registra es la multa equivalente a 30 días de sueldo, cuya fecha de ejecutoria fue el 18 de marzo de 1994. La apelación 1°.- El apoderado del señor Mario Rodríguez Crespo impugna la decisión del Tribunal, por considerar que está probado en los procesos acumulados que el demandado firmó un contrato con la administración municipal de Arjona, vigente hasta el 17 de junio de 2003, porque se pactó a 5 años. El apoderado de los señores Zoraida Correa Pereira y Enovaldo Herrera Galvis afirma que el año a que se refiere el artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994, rige para la primera parte de la norma pero no para la segunda, en que se prevé la inhabilidad por haber celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Agrega que el espíritu fidedigno de la norma es la aplicación plena del principio constitucional de igualdad de los ciudadanos consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, de manera que todos los candidatos se encuentren en el mismo pie de igualdad al momento de la elección, y que por el contrario el demandado se hallaba en ventaja por ser parte contratista del municipio. Alegatos Los representantes judiciales del demandado en los procesos acumulados

solicitan que se confirme la sentencia apelada bajo los siguientes argumentos: 1°.- Proceso de Zoraida Correa Pereira y otro: La sentencia del Tribunal concluye de manera lógica y razonada que no se configura la causal del artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994, porque no se ha demostrado que el acto suscrito entre IAFIC y el Municipio de Arjona sea un contrato, ni que se haya celebrado dentro del año anterior a la inscripción del demandado como candidato a la Alcaldía; además que el demandado no fue objeto de sanción inhabilitante en los términos del numeral 2 de la misma norma. 2°.- Proceso de Mario Alfonso Rodríguez Crespo: Para el Tribunal no fue difícil concluir la ausencia de causal de inhabilidad porque el convenio con el Municipio de Arjona se celebró por fuera del año de inhabilidad previsto en la ley; el sentido taxativo de las inhabilidades rechaza la interpretación de los recurrentes que se apoya en la vigencia del contrato que no fue contemplada por la norma en cuestión. Aclara no obstante que se demostró en el proceso que el citado convenio nunca nació ni tuvo vigencia. El concepto del Ministerio Público en la segunda instancia El Procurador Séptimo Delegado solicita que se confirme la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de los actores, porque los cargos de nulidad del acto demandado no están llamados a prosperar por lo siguiente: - La inhabilidad derivada de la contratación se refiere de manera expresa a la actuación específica que señala el nacimiento del contrato, o sea la

suscripción, que el intérprete no puede soslayar ni hacer extensiva a la etapa de la ejecución del contrato, y en este caso el contrato a que aluden los demandantes se suscribió con mas de dos años de antelación a la inscripción de la candidatura del demandado. - El supuesto fáctico de la sanción disciplinaria de la naturaleza indicada en el artículo 95-2 de la Ley 136 de 1994, no fue demostrado en el proceso porque la Resolución 140 de 1993, suscrita por el Procurador Departamental de Bolívar, allegada al proceso, carece de autenticidad y además es un acto susceptible del recurso de apelación y por tanto debía constar su ejecutoria, y la sanción de multa que consta en la certificación aportada no constituía hecho inhabilitante ni hubo sanción accesoria que así lo dispusiera. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación propuesto, conforme al artículo 29 de la Ley 78 de 1986. Análisis de la impugnación Los argumentos de los apelantes están dirigidos a rebatir las razones que tuvo el Tribunal para considerar inexistente la causal de inhabilidad instituida en el artículo 95-5 de la Ley 136 de 1994. No incluyen en su impugnación argumentos relacionados con la inhabilidad alegada en las demandas, surgida de una sanción disciplinaria, y establecida en el numeral 2 de la citada norma. En ese marco de referencia se resolverán los recursos.

Al respecto se observa: 1.- Las inhabilidades para el desempeño de cargos públicos son

“circunstancias creadas por la Constitución o la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida, o designada para un cargo público y, en ciertos casos, impiden que la persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”1; es decir que corresponde a la Constitución o a la ley crearlas y hacen relación a circunstancias antecedentes, coetáneas o sobrevinientes a la elección o designación de la persona. 2.- El artículo 95 de la Ley 136 de 1994 señala taxativamente las inhabilidades para ser elegido o designado alcalde. El numeral 5 dice lo siguiente: “Inhabilidades. No podrá ser elegido o designado alcalde quien: …

5. Durante el año anterior a su inscripción haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio, o en el de terceros o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio”. 1 Sentencia C-558/94 Corte Constitucional. M. P. Carlos Gaviria Díaz. 3.- La norma señala dos eventos que originan la inhabilidad para ser elegido o designado alcalde, a saber: a.- La intervención en la contratación estatal, en interés propio o de terceros, y b.- La celebración por sí o por interpuesta persona, de contratos estatales.

4.- También señala el término de inhabilidad, de un año anterior a la inscripción, que, contrario a lo que afirma uno de los apelantes, es común a los dos eventos. Es decir, que tanto tratándose de la intervención, en interés propio o de terceros, como de la contratación por sí o por interpuesta persona en contratos de esa naturaleza, la actividad inhabilitante debe ocurrir dentro del periodo señalado2. Afirmar que para el segundo evento la ley no establece un límite temporal, como lo pretenden los recurrentes, significaría admitir una inhabilidad irredimible para los contratistas de los municipios, violatoria de los artículos 13 y 40-1 de la Constitución Política3. 5.- Está demostrado que el demandado fue inscrito como candidato a la Alcaldía de Arjona el 8 de agosto de 2000 (folio 5). 6.- También existe prueba del Convenio de Cooperación celebrado entre el Municipio de Arjona y la Corporación de Educación Superior Instituto de Administración y Finanzas de Cartagena IAFIT, de fecha 17 de junio de 1998, y que el demandado actuó en dicho convenio en representación de la Corporación (folios 6 y 7). De acuerdo con la certificación expedida por el ICFES (folio 61 Cuaderno 2), la Corporación IAFIC, domiciliada en Cartagena, es una institución técnica profesional de carácter privado, de utilidad común, sin ánimo de lucro, con personería jurídica, y el demandado era el representante legal de la Corporación, hasta el 8 de enero de 2000. Indica lo anterior que entre el Municipio de Arjona y el señor Carlos Manuel

Tinoco Orozco no existió nexo contractual, ni directamente ni por interpuesta persona, pero sí se configura la situación prevista en primer término por la norma, 2 Ver al respecto Sentencia del 24 de agosto de 2001, Exp. 2583. 3 Ver sentencia C-267 de 1995 de la Corte Constitucional. pues intervino en la celebración del convenio con el municipio, en calidad de Gerente y representante legal de la Corporación, y que esa intervención ocurrió en la fecha en que se celebró el convenio, el 17 de junio de 1998 (folio 7). Conclusión Se deduce de los referidos hechos que no se configura la inhabilidad alegada por los apelantes, porque la intervención del demandado en la celebración del convenio aludido sucedió el 17 de junio de 1998, y su inscripción como candidato a la Alcaldía se llevó a cabo el 8 de agosto de 2000. Por tanto la pretensión de nulidad del acto administrativo electoral, por este motivo, no está llamada a prosperar. Sentado que las inhabilidades limitan el ejercicio de los derechos políticos, y que por ello la legislación sobre la materia tiene un campo de aplicación restringido, se sigue que no admiten interpretaciones extensivas ni aplicaciones analógicas (artículos 31 C.C. y 1-4 C.E.); de manera que, como en el caso presente la norma hace referencia al momento específico de la celebración de los contratos estatales, no caben especulaciones como las planteadas por los recurrentes, relacionadas con la ejecución, el desarrollo y la vigencia del convenio señalado; el lugar de ejecución solo resulta relevante en el evento de que el convenio se hubiera celebrado dentro del año de inhabilidad.

En las consideraciones precedentes procede confirmar la decisión apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confírmase el fallo del 23 de enero de 2002 del Tribunal Administrativo de Bolívar. En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. El presente fallo fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ROBERTO MEDINA LOPEZ

Impedido

DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario