CE-13001-23-31-000-2000-0347-01(12628)-2001

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Distrito de Cartagena / SUSPENSION PROVISIONAL - Denegación Dado que se trata de un cuerpo normativo complejo debe dilucidarse (Acuerdo 74 de 1995 y 19 de 1996 del Concejo Distrital de Cartagena) de fondo el alcance y contenido del acto acusado, en relación no sólo con la norma constitucional invocada, sino de las de carácter legal que constituyeron su fundamento, así como las que constituyen el marco de la contribución de valorización. En conclusión, la Sala observa que de la simple comparación de los actos demandados con la norma de la Constitución que se dice transgredida, no surge la manifiesta infracción exigida por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para la procedencia de la suspensión provisional, como lo decidió el a quo, por lo que forzosamente habrá de confirmarse la providencia recurrida.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá, D.C., septiembre siete (7) de dos mil uno (2001) Radicación número: 13001-23-31-000-2000-0347-01(12628)

Actor: CORPORACION FRENTE CIVICO CIUDADANO

Demandado: CONCEJO DISTRITAL DECARTAGENA DE INDIAS Referencia: APELACION AUTO INTERLOCUTORIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por uno de los actores, ALBERTO BALADI GEDEON, contra el auto de 30 de noviembre de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que admitió la demanda y

denegó la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, Acuerdos números 074 de 1995 y 019 de 1996, expedidos por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias. ANTECEDENTES Los ciudadanos ALBERTO BALADI GEDEON y MARIA DEL ROSARIO BARBUR CHEJUAN, actuando como ciudadanos y en especial como Representantes de la CORPORACION FRENTE CIVICO CIUDADANO, en ejercicio de la acción pública de nulidad, impetraron la declaratoria de nulidad del Acuerdo N° 074 de diciembre 26 de 1995 “Por el cual se establece el Plan Integral de Obras de Infraestructura para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por el sistema de valorización, se fijan mecanismos de financiación, se otorgan facultades al Alcalde y se dictan otras normas complementarias” y del Acuerdo N° 019 del 16 de agosto de 1996 (con excepción del parágrafo del artículo 1º) “por el cual se incluyen unas obras en el Plan Integral de Obras para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, adoptado por el Acuerdo Nº 074 de Diciembre 26 de 1995 emanado del Honorable Concejo Distrital de Cartagena de Indias”, ambos expedidos por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias. (folios 10 y 14). En capítulo aparte del libelo solicitaron la suspensión provisional del Acuerdo 074 de 26 de diciembre de 1995 y 019 de 16 de agosto de 1996, artículos 1º, con excepción de su parágrafo 2º y 3º, emanados del Concejo Distrital de Cartagena de Indias, de

conformidad con el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Como fundamento de la petición, consideraron que los actos demandados eran ostensiblemente violatorios del artículo 338 de la Constitución Política por cuanto omitieron fijar al imponer la contribución fiscal de valorización, directamente, “los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”, así como “el sistema y el método para definir los costos y beneficios”, los cuales no pueden delegarse en otras autoridades. Acusan que el artículo 4º del Acuerdo 074 de 1995 señala cómo se distribuirá y recaudará la contribución de valorización por beneficio directo y por beneficio general, sin embargo no expresa nada respecto a la fijación de los hechos y las bases gravables y al sistema y métodos para definir los costos y beneficios, sin que pueda entenderse que la remisión que hace dicha disposición al Decreto 1333 de 1986 sea para estos aspectos, además de que no podía hacer la remisión, pues en virtud de la nueva Constitución Política, las leyes, ordenanzas y acuerdos deben fijar directamente el sistema y método, contrario a lo que establecía la Constitución Política de 1886. De otra parte, consideraron violatorio del artículo 313 de la Constitución Política, lo dispuesto en el artículo 6º del Acuerdo 074 de 1995 al otorgar facultades al Alcalde Mayor de Cartagena para celebrar contratos de ejecución de obras en forma indefinida, pues la norma superior establece que corresponde a los concejos autorizar a los alcaldes para celebrar contratos y ejercer pro témpore funciones de las que corresponden al Concejo.

EL AUTO RECURRIDO El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la providencia recurrida, no accedió a decretar la suspensión provisional solicitada por considerar que no podía haber un pronunciamiento de fondo en esa oportunidad, “pues la inconstitucionalidad por omisión requiere que exista una orden perentoria contenida en el texto constitucional que deba ser cumplida por la autoridad que expide el acto administrativo”. Que tratándose el acto acusado de una norma de carácter tributario, requería de un estudio técnico detallado sólo definible cuando se estudie el fondo del asunto que contenga una interpretación de las normas supuestamente violadas. En relación con la violación al artículo 313 de la Constitución Política, consideró que no podía interpretarse dicha norma en el sentido de que las facultades para contratar sean pro témpore de la misma forma como se señala para las facultades precisas que le confiera y al ser la autorización para celebrar contratos una figura diferente del ejercicio de funciones específicas, no pueden ser incluidas dentro del mismo régimen, por lo que tampoco procedía en este caso la suspensión provisional. Señaló finalmente que las anteriores consideraciones eran extensivas al cargo relacionado con el segundo acto demandado por cuanto los argumentos eran los mismos. EL RECURSO DE APELACION El señor ALBERTO BALADI GEDEON, mediante escrito presentado el 7 de diciembre de 2000, manifestó interponer el recurso de apelación contra la providencia del Tribunal, sólo en la parte que negó la suspensión provisional del acto acusado. No lo sustentó. Encontrándose al Despacho el expediente para resolver el recurso de apelación, la

señora MARIA DEL ROSARIO BARBUR CHEJUAN, quien dice actuar en condición de Representante Legal de la Corporación Frente Cívico Ciudadano de Cartagena de Indias, presentó un escrito mediante el cual solicitó la revocatoria del numeral 5º del auto del 30 de noviembre de 2000 del Tribunal Administrativo del Bolívar que no accedió a la suspensión provisional y dijo reiterar las razones expuestas en la petición. PARA RESOLVER SE CONSIDERA De plano, como lo dispone el artículo 155 del C.C.A., se procede a resolver el recurso interpuesto contra la decisión contenida en la providencia del 30 de noviembre de 2000, admisorio de demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto denegó la petición de la suspensión provisional de los efectos de los Acuerdos 074 del 26 de diciembre de 1995 y 019 del 16 de agosto de 1996, expedidos por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias. El artículo 152 del C.C.A., dispone que el Consejo de Estado y los Tribunales podrán suspender los actos administrativos mediante el cumplimento de los siguientes requisitos: “1) que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida; 2) Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud;….”. Respecto del primero se encuentra su cumplimiento toda vez que la parte actora solicita y sustenta de modo expreso la medida cautelar.

En cuanto al segundo se observa, como lo concluyó el a quo, en el presente caso no se configura el citado presupuesto de flagrante violación normativa superior, exigido por el precepto que autoriza la medida, aspecto sobre el cual ha sido insistente la jurisprudencia de esta Sala en señalar que para que proceda la medida de suspensión de un acto administrativo, debe manifestarse en forma clara la transgresión de una norma a la cual debe estar sometido. Y que por ser una medida de carácter especial ésta sólo debe concretarse cuando exista una claridad suficiente en el caso planteado y con base exclusivamente en las normas invocadas. De una parte los actos acusados forman parte del Acuerdo 074 de 1995 “Por el cual se establece el Plan Integral de Obras de Infraestructura para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por el sistema de valorización, se fijan mecanismos de financiación, se otorgan facultades al Alcalde y se dictan otras normas complementarias” En el Acuerdo se dice que fue expedido con fundamento en las facultades constitucionales y legales conferidas en los artículos 311, 313 y 338 de la Constitución, 234 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986, y las Leyes 136 de 1994, 80 de 1993 y demás disposiciones reglamentarias. En su artículo 1º se adopta el Plan Integral de Obras para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por el sistema de valorización y/o cofinanciación, ya sea por beneficio directo o por beneficio general, como se indica en los artículos siguientes, en el segundo se señala que se cobrará la contribución de valorización

por beneficio general las obras que relaciona, en el tercero las obras que se cobrará la contribución por beneficio directo, el cuarto establece que la contribución se distribuirá y recaudará por el Distrito, de conformidad con los artículos 234 y siguientes, del Decreto 1333/86 y normas concordantes; en los artículos siguientes se consagran disposiciones relativas a los predios no edificados, a la celebración de contratos de obras para lo cual se faculta al Alcalde, a las obras viables, a las de alcantarillado, recaudo de las fuentes de financiación, a la exoneración del pago de la contribución de valorización, entre otras disposiciones. El contenido del Acuerdo demandado, hace realmente necesario un estudio pormenorizado de su articulado frente a la norma invocada como violada, ésto es el artículo 338 de la Constitución Política, para determinar si incurrió en la omisión endilgada, es decir, si al imponer la contribución fiscal de valorización, omitió fijar directamente, “los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos”, así como “el sistema y el método para definir los costos y beneficios”. En efecto, dado que se trata de un cuerpo normativo complejo debe dilucidarse de fondo el alcance y contenido del acto acusado, en relación no sólo con la norma constitucional invocada, sino de las de carácter legal que constituyeron su fundamento, así como las que constituyen el marco de la contribución de valorización. La evidente necesidad de dilucidar los anteriores aspectos con la interpretación y estudios requeridos impide que pueda prosperar la medida cautelar solicitada, como lo consideró el a quo.

De otra parte en cuanto al cargo de violación del artículo 313 numeral 3º que dice el actor incurre el artículo 4º del Acuerdo 074/95, al otorgar facultades al Acalde de Cartagena para celebrar contratos de ejecución de obras en forma indefinida, considera la Sala que prima facie no surge el alegado quebrantamiento, pues debe determinarse en forma previa el alcance de la norma constitucional que consagra como atribuciones del Concejo la de “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, para establecer si el término “pro témpore” se refiere tanto a la autorización de ejercer precisas funciones, como a la de celebrar contratos. Aspecto que también en este caso es obstáculo para acceder a la suspensión provisional. En relación con el Acuerdo 019 de 1996, que acusa el actor como violatorio igualmente del artículo 338 de la Carta, bajo el mismo argumento esgrimido respecto del Acuerdo 074/95, observa la Sala que por dicho Acuerdo “se incluyen unas obras en el Plan Integral de Obras para el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, adoptado por el Acuerdo Nº 074 de diciembre 26 de 1995 emanado del Honorable Concejo Distrital de Cartagena de Indias”. Respecto a sus disposiciones en el artículo 1 se incluye en el Plan Integral de Obras, la construcción de un nuevo sistema de alcantarillado para el barrio de Bocagrande y la construcción de la infraestructura de un nuevo sistema de alcantarillado para el barrio Pie de la Popa. En el segundo se ratifica la vigencia del Acuerdo 074/95 y en el tercero señala

que ha sido expedido de conformidad con las leyes 136/94, Decreto 1333/86 y 80/93. Teniendo en cuenta que el Acuerdo demandado tiene por objeto incluir unas obras en el Plan Integral de Obras para el Distrito de Cartagena y éste fue adoptado por el Acuerdo 074 de 1995, la omisión que aduce el actor y que es precisamente el fundamento de la violación al artículo constitucional invocado, no observa la Sala el ostensible quebrantamiento que exige el artículo 152 para la procedencia de la medida. El análisis frente a este acto administrativo en las disposiciones acusadas debe efectuarse de forma integral al estudio que se haga del Acuerdo 074 de 1995, que como se dijo en párrafos anteriores, requiere de un examen completo y profundo, no propio de esta etapa procesal. En conclusión, la Sala observa que de la simple comparación de los actos demandados con la norma de la Constitución que se dice transgredida, no surge la manifiesta infracción exigida por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo para la procedencia de la suspensión provisional, como lo decidió el a quo, por lo que forzosamente habrá de confirmarse la providencia recurrida. Finalmente, observa la Sala que si bien los señores ALBERTO BALADI GEDEON y MARIA DEL ROSARIO BARBUR CHEJUAN, dicen actuar como representantes de la CORPORACION FRENTE CIVICO CIUDADANO, de acuerdo con el Certificado de la Cámara de Comercio de Cartagena acompañado a la demanda, la representación legal de dicha Corporación la tiene el señor CARLOS RODRIGUEZ PIZARRO, por lo tanto no tienen capacidad para comparecer al proceso en nombre

de la Corporación, de conformidad con el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil. De acuerdo a lo anterior, y por cuanto los mencionados señores actúan también como ciudadanos, habrá de modificarse el numeral primero del auto admisorio de la demanda para tener como parte demandante no a la Corporación Frente Cívico Ciudadano sino a los citados actores. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : 1º. CONFIRMASE el numeral 5º del auto de fecha 30 de noviembre de 2000 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2º. MODIFICASE el numeral 1º del mencionado auto el cual quedará así: “PRIMERO. Admítase la demanda de nulidad instaurada por ALBERTO BALADI GEDEON y MARIA DEL ROSARIO BARBUR CHEJUAN, contra el DISTRITO DE

CARTAGENA DE INDIAS”.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteLIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-