CE-13001-23-31-000-2001-00178-01-2011

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional frente actos administrativos de contenido particular: cuando no se persiga o no se genere un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede para la anulación del fallo que ordenó la demolición de un inmueble / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES – Reiteración jurisprudencial Si bien el actor afirma que la acción de nulidad incoada es procedente contra los actos administrativos demandados, la Sala debe precisar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y los actos de carácter general, a través de la acción de nulidad. La jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una excepción existiendo la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, la acción incoada en la demanda es inequívocamente la de nulidad que está prevista en el artículo 84 del C.C.A., la cual si bien es cierto que procede contra todos los actos administrativos de carácter general, también lo es que esta regla tiene su excepción, para casos en los cuales se trate de actos particulares que se

encuentren en situaciones jurídicas cuya anulación no implique el restablecimiento automático o directo de derecho individual alguno; en caso contrario, la situación se circunscribe a acciones subjetivas específicas, las cuales de suyo tienen presupuestos procesales distintos de los que están señalados para las acciones objetivas de nulidad, como la aquí invocada, así como motivos y finalidades igualmente diferentes. En esa circunstancia se encuentra la resolución demandada, de la cual se observa sin dificultad alguna que su eventual anulación significaría el restablecimiento directo e inmediato del derecho patrimonial del actor afectado por la misma, de suerte que en lo que a los actos acusados corresponde, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 143 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 164

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0081 DE 1997 (22 de enero) ALCALDÍA

DE CARTAGENA (Inhibitorio)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 13001-23-31-000-2001-00178-01

Actor: JESUS MARIA RAMIREZ ZULUAGA

Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: AUTORIDADES DISTRITALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar de 14 de septiembre de 2005, que denegó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El señor JESÚS MARÍA RAMÍREZ ZULUAGA, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., presentó el

18 de enero de 2001 la siguiente demanda: 1.1. Pretensiones 1.1.1. Que se declare nula la Resolución 0081 de 22 de enero de 1997, por la cual el Alcalde de Cartagena y el Secretario de Control Urbano Distrital ordenaron la demolición de la siguiente construcción: primero piso: 54.49 metros, segundo piso: 54.49 metros, tercer piso: 54.49 metros, total: 163.47 metros, construido en el aislamiento de fondo o patio de la casa ubicada en el barrio Buenos Aires, Transversal 48 y # 45-17 de Cartagena. En caso de incumplimiento de dicha orden, se le impondrá al actor una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios, hasta cuando se subsane la violación a las normas urbanísticas. 1.1.2. Que se declare nula la Resolución 2980 de 16 de octubre de 1998, por la cual el Alcalde Mayor de Cartagena decidió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes. 1.1.3. Que se declare nula la Resolución 0384 de 26 de abril de 2000, por la cual

el Alcalde Mayor de Cartagena no accedió a la solicitud de revocatoria directa de las Resoluciones 081 de 23 de enero de 1997 y 2980 de 16 de octubre de 1998. 1.2. Hechos El señor JESÚS MARÍA RAMÍREZ ZULUAGA compró a la señora ANA CARMELA MARIMON DE SUSA, un lote de terreno ubicado en el barrio denominado “Buenos Aires” de Cartagena, Transversal 48, Manzana 5, lote 5, donde construyó su vivienda de habitación para su familia desde el año 1988. Mediante Resolución 0081 de 22 de enero de 1997, el Alcalde de Cartagena y el Secretario de Control Urbano Distrital ordenaron la demolición de 163.47 metros (primero piso: 54.49 metros, segundo piso: 54.49 metros , tercer piso: 54.49 metros), construidos en el aislamiento de fondo o patio de la casa ubicada en el barrio Buenos Aires, Transversal 48 y # 45-17 de Cartagena, de propiedad del señor JESÚS MARÍA RAMÍREZ ZULUAGA. En caso de incumplimiento de dicha orden, se le impondría al actor una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios, hasta cuando se subsane la violación a las normas urbanísticas. Por Resolución 2980 de 16 de octubre de 1998, el Alcalde Mayor de Cartagena decidió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, confirmándola en todas sus partes. El actor solicitó la revocatoria directa de los actos administrativos que ordenaron la

demolición, la cual fue decidida desfavorablemente por el Alcalde Mayor de Cartagena mediante la Resolución 0384 de 26 de abril de 2000. El 28 de agosto de 2000, el actor interpuso una acción de tutela ante el Juez Cuarto Civil Municipal de Cartagena, la cual fue resuelta mediante sentencia de 19 de septiembre del mismo año, amparando los derechos a la igualdad, al debido proceso y propiedad y le ordenó a la Alcaldía, abstenerse de impartir la orden de demolición del inmueble mencionado. Esta providencia fue confirmada en todas sus partes, por el Juez Sexto Civil del Circuito mediante sentencia de 14 de noviembre de 2000. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación Según el actor los actos acusados violan los artículos 13, 29 y 58 de la Constitución Política; 4, 5 y 6 de la Ley 153 de 1887; y 200 del Acuerdo 44 de 1989. Los actos acusados violan el derecho de propiedad, por cuanto el inmueble que la Alcaldía de Cartagena pretende demoler es el sitio de habitación del actor y de su familia. Argumenta que la Administración Municipal no le puede aplicar normas proferidas con posterioridad a la fecha en la que adquirió el inmueble en cuestión, pues durante mucho tiempo omitió tomar las medidas necesarias para evitar el aumento de asentamientos sin el cumplimiento de normas urbanísticas. El artículo 200 y siguientes del Acuerdo 44 de 1989 establecen las normas en materia urbanística del municipio de Cartagena, para las zonas residenciales de alta densidad y entre otras obligaciones, impone a las construcciones un

aislamiento posterior no inferior a cuatro (4) metros. El inmueble de propiedad del actor fue construido con antelación a la entrada en vigencia del Acuerdo 44 de 1989 y aplicarlo al caso concreto, transgrede el derecho al debido proceso del actor.

2. LA CONTESTACIÓN Pese a que el auto admisorio de la demanda fue notificado el 14 de enero de 2002

(fl. 79), el Alcalde Mayor de Cartagena no dio contestación a la misma.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar denegó las pretensiones de la demanda por considerar que, los actos acusados son de carácter particular y no están enlistados en la ley como susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad. Tampoco se trata de actos que comporten un interés especial que afecte a la comunidad, lo que significa que la acción procedente frente a los actos demandados es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Tampoco se puede entrar a estudiar las pretensiones de la presente demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que el término para interponerla es de cuatro (4) meses. La notificación de la Resolución 0384 de 26 de abril de 2000 se efectuó el 15 de junio del mismo año y la demanda fue presentada el 18 de enero de 2001, es decir fuera del término previsto en la ley.

III. RECURSO DE APELACIÓN El actor manifiesta que la Corte Constitucional mediante sentencia C-426 de 2002 estableció que la acción de nulidad simple sí puede instaurarse contra los actos administrativos de carácter particular y concreto, debido a que los actos de la

Administración pueden ser objeto de control judicial para hacer efectiva la legalidad de los mismos. La presente acción busca declarar nulos los actos administrativos proferidos por la Administración Municipal ya que éstos carecen de fundamento legal y jurídico, esto es, adolecen de falsa motivación. La presente demanda de nulidad tiene interés general y no particular como lo afirma el a quo y aunque lo tuviera, la Corte Constitucional ha permitido que se demanden los actos de carácter particular a través de la acción de nulidad, con el fin de evitar que la Administración incurra en causales de ilegalidad que afecten a los administrados. En aras de mantener el orden público y de salvaguardar los derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política, aplicables para el caso de los habitantes de los barrios de Cartagena y en especial del sector donde reside el actor, solicita dejar sin efectos los actos acusados que ordenan la demolición del inmueble de su propiedad.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no alegaron de conclusión.

El Ministerio Público guardó silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con el texto de la demanda, los actos cuya nulidad se solicita son los siguientes: -Resolución 0081 de 22 de enero de 1997 “por medio de la cual se ordena una demolición a los señores MIRIAM ALABA ARANGO y JESÙS RAMÌREZ ZULUAGA” El ALCALDE MAYOR DE CARTAGENA en uso de sus facultades legales, y CONSIDERANDO: Que en ejercicio de sus funciones de ordenamiento urbanístico regulados

mediante el Decreto091 del 7 de Febrero de 1995, y en virtud de la queja presentada por la señora MIRIAM ALABA ARANGO, esta Secretaría constató mediante inspección realizada el día 13 de septiembre de 1995, 1º de octubre de 1995, 5 de marzo de 1996 y 22 de mayo de 1996, al inmueble ubicado en el barrio Buenos Aires, Transversal 48 # 45-17 de propiedad del señor JESÚS RAMÍREZ ZULUAGA, el cual realizó una construcción de tres (3) plantas con un área de 163,49 metros. (…)

RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: Ordenar al Señor JESÚS RAMÍREZ ZULUAGA, la demolición de la construcción con las siguientes medidas: primero piso: 54.49 metros, segundo piso: 54.49 metros, tercer piso: 54.49 metros, total: 163.47 metros, construido en el aislamiento de fondo o patio de la casa ubicada en el barrio Buenos Aires, Transversal 48y # 45-17 de esta ciudad. (…) ARTÍCULO TERCERO: En caso de incumplimiento se le impondrá a los señores MIRIAM ALABA ARANGO y JESÙS RAMÌREZ ZULUAGA, sanción de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios pagaderos en Tesoro Distrital, hasta cuando se subsane la violación a las normas urbanísticas.” - Resolución 2980 de 16 de octubre de 1998, por la cual el Alcalde Mayor de Cartagena decidió el recurso de reposición interpuesto por el señor JESÙS

RAMÌREZ ZULUAGA contra la Resolución 0081 de 23 de enero de 1997, confirmándola en todas sus partes. - Resolución 0384 de 26 de abril de 2000, por la cual el Alcalde Mayor de Cartagena no accedió a la solicitud efectuada por el señor JESÙS RAMÌREZ ZULUAGA, consistente en la revocatoria directa de las Resoluciones 081 de 23 de enero de 1997 y 2980 de 16 de octubre de 1998. Si bien el actor afirma que la acción de nulidad incoada es procedente contra los actos administrativos demandados, la Sala debe precisar que en aplicación de la Teoría de los Motivos y Finalidades se ha entendido que los actos administrativos de carácter particular o concreto son controvertibles ante la Jurisdicción Contenciosa por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y los actos de carácter general, a través de la acción de nulidad. La jurisprudencia también se ha encargado de advertir cómo, en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, ésta regla general puede encontrar una excepción existiendo la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular. Así las cosas, la acción incoada en la demanda es inequívocamente la de nulidad que está prevista en el artículo 84 del C.C.A., la cual si bien es cierto que procede contra todos los actos administrativos de carácter general, también lo es que esta regla tiene su excepción, para casos en los cuales se trate de actos particulares

que se encuentren en situaciones jurídicas cuya anulación no implique el restablecimiento automático o directo de derecho individual alguno; en caso contrario, la situación se circunscribe a acciones subjetivas específicas, las cuales de suyo tienen presupuestos procesales distintos de los que están señalados para las acciones objetivas de nulidad, como la aquí invocada, así como motivos y finalidades igualmente diferentes. En esa circunstancia se encuentra la resolución demandada, de la cual se observa sin dificultad alguna que su eventual anulación significaría el restablecimiento directo e inmediato del derecho patrimonial del actor afectado por la misma, de suerte que en lo que a los actos acusados corresponde, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, una vez aclarado el tema de la procedencia de la acción, debe la Sala advertir que el Tribunal debió inadmitir la demanda de la referencia indicándole al actor que la acción incoada no era la de nulidad por las razones anteriormente señaladas, concediéndole como lo indica el inciso segundo del artículo 143 del C.C.A. cinco (5) días para corregir el defecto. No obstante lo anterior, el a quo admitió la demanda como de nulidad y al momento de proferir sentencia, denegó las pretensiones de la demanda, por considerar que los actos acusados son de carácter particular y no están enlistados como susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad. Además, consideró que para la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 18 de enero de 2001, ya había operado el fenómeno de la caducidad de la acción,

habida cuenta que la Resolución 0384 de 26 de abril de 2000 fue notificada personalmente el 15 de junio de 2000, es decir, cuando ya había transcurrido el término que señala el artículo 136 del C.C.A. para el ejercicio oportuno de la acción. La situación antes expuesta constituye de manera clara una excepción, esto es, la de ineptitud sustancial de la demanda, por indebida escogencia de la acción, dado que el actor interpuso la acción de nulidad, cuando en realidad se trata de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y debido a que, según lo preceptuado en el artículo 164 del C.C.A., el juez puede declarar de oficio las excepciones si las encuentra probadas, la Sala proveerá en consecuencia, esto es, declarando de oficio que dicha excepción se encuentra demostrada y, por ende, se inhibirá para fallar el fondo del asunto. No siendo, entonces, procedente entrar al examen del fondo del proceso, lo apropiado es revocar la sentencia apelada para, en su lugar, dictar fallo inhibitorio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada de 14 de septiembre de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, y en su lugar, se dispone: Primero.- DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda, por las razones anotadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- INHÍBESE de decidir sobre el fondo de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 2 de junio de 2011.

MARCO ANTONIO VEILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Ausente con permiso