CE-13001-23-31-000-2001-01916-01(18906)-2014

INDIVIDUALIZACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Alcance / FALLO

INHIBITORIO POR NO DEMANDARSE EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DA

INICIO A LA DISCUSIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA – Procedencia / JUSTICIA DISPOSITIVA – Noción / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Límite al actuar del juez / SENTENCIAS INHIBITORIAS –

Efectos / CONGRUENCIA EXTERNA DE LA SENTENCIA – Alcance /

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN UN ESTADO SOCIAL DE DERECHO –

Utilidad / FALLO INHIBITORIO – Noción / INTERPRETACIÓN DE LA

DEMANDA – Definición / COMPLEMENTACIÓN DE LA DEMANDA – Definición / SENTENCIA INHIBITORIA – Justificación 2.1.-Al reglamentar el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo determinó los elementos que deben integrar la demanda y estableció que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, éste debe ser individualizado con toda precisión. Indicó, además, que cuando fuese objeto de recursos en sede administrativa, era necesario demandar todas las decisiones que lo modificaran o confirmaran. En idéntico sentido, la doctrina enseña que el acto administrativo sólo se entiende bien individualizado cuando se impugna como una unidad, conformada por el primer pronunciamiento y por los que resolvieron los recursos de la vía administrativa. 2.2.- Ahora, pese a las discusiones en torno a la pertinencia de esa exigencia y de que, incluso, las nuevas tendencias legislativas apuntan a la

flexibilización de la misma, al punto que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificó tal requisito, al señalar en su artículo 163, que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo y éste sea debidamente individualizado, se entenderán demandados aquellos que hayan resuelto los recursos contra el mismo; lo cierto es que siempre será necesario que se demande, al menos, el acto principal. Ello es así, porque si los motivos que llevan a la administración a decidir una cuestión sometida a su conocimiento, son plasmados en el acto que da origen a la situación jurídica que se cuestiona en sede judicial, entonces, aquellas consideraciones que se exponen al decidir los recursos propios de la instancia administrativa, cuando se confirma o modifica el acto inicial, parten del marco que previamente delimitaron, tanto el escrito de disenso, como la decisión controvertida. Luego, los actos producto del ejercicio de los recursos de sede administrativa derivan su existencia del acto principal y, en consecuencia, éstos no tienen sentido si se omite el pronunciamiento efectuado en aquél. De allí que carezca de sentido presentar a debate judicial un acto que, finalmente, sólo ratifica la decisión contenida en uno previo, sin el cual, valga decir, este último pronunciamiento no tiene razón de ser. (…) 2.4.- ¿Se justifica un fallo inhibitorio cuando no se demanda el acto administrativo que da inicio a la discusión en sede administrativa? 2.4.1.- La respuesta a este interrogante es, en sentir de la Sala, afirmativa, pues esa y no

otra consecuencia es la que apareja el incumplimiento de la carga mínima que debe soportar quien acude a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de una acción de nulidad, esto es, la de indicarle al juez el acto cuya anulación pretende. En efecto, ya que el análisis de legalidad que corresponde al juez administrativo se circunscribe a los actos respecto de los cuales se solicite expresamente la declaratoria de nulidad, es natural que aquellos que no fueron objeto de demanda, escapen de su conocimiento. En estos eventos, resulta procedente que el fallador se inhiba de hacer pronunciamiento alguno pues, de lo contrario, asumiría una carga que le corresponde al actor y, de paso, llevaría a la contraparte a una situación de desigualdad frente a aquél. 2.4.2.- Esta exigencia es propia de un sistema de justicia primordialmente dispositiva como la contenciosa administrativa, en la que le está vedado al juez hacer abstracción de la demanda para declarar la nulidad de actos que no han sido atacados. Desde esta perspectiva, las morigeraciones de las que ha sido objeto el principio de justicia rogada, no pueden desvirtuar la imparcialidad de que debe estar investido el fallador, ni desconocer el principio de buena fe que ha de regir el proceso, a través de la corrección oficiosa de la demanda. Así, si bien es cierto que el juez administrativo, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la litis, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de

congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes. 2.5.2.- Por ello, aunque le asiste razón al recurrente al afirmar que las sentencias inhibitorias, por no resolver el fondo del debate, no ofrecen una solución efectiva a la discusión jurídica que las origina, hay que reconocer también, que dicha afirmación no implica la proscripción absoluta de este tipo de providencias, pues si no hay objeto sobre el cual recaiga la decisión, difícilmente podrá el juez inventarlo o traerlo al juicio. El argumento que subyace aquí, es el de la congruencia externa de la sentencia y la consecuente prohibición de que en ésta se hagan pronunciamientos respecto de asuntos que no fueron solicitados en la demanda, como mecanismo que desarrolla los principios de buena fe y lealtad procesal, garantizando así, el respeto al derecho al debido proceso, en la medida en que no se sorprende a la contraparte, …cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda ”. Esa congruencia y las implicaciones de la figura, constituyen un límite a las facultades de interpretación que evidentemente tiene el juez, pero que, se reitera, no pueden romper el equilibrio e igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambos extremos dentro del proceso judicial. De allí, que en casos como el presente, se justifique proferir un fallo inhibitorio. (…) [P]ara la Sala, estos argumentos no alcanzan a desvirtuar los motivos que llevaron al a quo a declararse inhibido para emitir un pronunciamiento

de fondo, razón por la cual, habrá de confirmar la sentencia impugnada. 3.2.- En efecto, la administración de justicia es una labor esencial dentro de la ideología que sustenta el Estado Social de Derecho. Pero el sometimiento a la Ley debe implicar correlativamente, la capacidad del Estado de garantizar su cumplimiento, a través de la solución de los conflictos que se generen por su aplicación. Ello demanda un esfuerzo por parte de quien ejerce funciones jurisdiccionales, a fin de evitar que los procesos judiciales resulten inanes ante las problemáticas llevadas a su juicio. No obstante, este deber no puede entenderse absoluto, al punto de elevarse por encima del respeto a las garantías constitucionales mínimas que tienen los asociados. Así, si en procura de evadir un fallo inhibitorio se desconocen los principios que rigen el proceso judicial, vg. el de congruencia de la sentencia, lealtad procesal y buena fe, así como el derecho al debido proceso de las partes, se rompe entonces el paradigma de igualdad que supone un debate en sede jurisdiccional. Se impone entonces, concluir, que la proscripción de los fallos inhibitorios a que alude la demandante, no es un axioma del ejercicio jurisdiccional y más bien constituye una tendencia orientadora del mismo. 3.3.- En cambio, sí resulta axiomático el hecho de que los sujetos procesales deban asumir las consecuencias jurídicas del comportamiento que asuman en curso del debate. De tal forma que quien no corre con la carga mínima que requiere la presentación de una demanda, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de señalar el

acto cuya anulación se reclama, está sujeto a que no resulte posible entrar a resolver la discusión jurídica que ha planteado. Se tiene así que no era suficiente con que se demandara el acto que resolvió el recurso interpuesto en sede administrativa contra la decisión inicial, pues ambos componen una unidad que, fraccionada, no puede constituir objeto de pronunciamiento, en la medida en que representa sólo una porción de la situación jurídica que se quiere debatir y comoquiera que, además, éste debe su existencia al primero y sólo puede considerarse en razón de aquel. Luego, resulta imposible hacer un análisis de dicho acto, sin que se traiga a la litis el que lo originó. 3.5.- Bajo esos supuestos, contrario a lo afirmado en el recurso de apelación, no sólo era procedente proferir un fallo inhibitorio, sino que ello era necesario, en aras de proteger el derecho constitucional, del ente demandado, al debido proceso y de preservar la congruencia externa de la providencia. (…) 3.7.- Al respecto habría entonces que precisar, que los conceptos de interpretación y complementación de la demanda son diametralmente distintos, pues mientras la primera se trata de una labor en la que se parte de un mínimo referente, del cual puede deducirse con alto grado de certeza una situación, la segunda consiste en una adición o incorporación de elementos ajenos a la demanda. De allí que la interpretación se predique de eventos en que las falencias en la sustentación del concepto de violación puedan superarse a través de un análisis integral de los argumentos expuestos por las partes a lo largo del debate, pero nunca, en aquellos casos en que ni siquiera se

estableció el acto a demandar, pues en tal circunstancia, traer dicho acto al proceso constituiría en realidad, una complementación de la demanda que, lógicamente, escapa de las facultades del juzgador y torna su rol en imparcial. 3.8.- En síntesis, puede concluirse, que en este caso: i) se justifica una sentencia inhibitoria porque no se demandó el acto que originó la situación jurídica que se pretendía debatir, no sólo porque ello constituye una carga legal cuya omisión imposibilita un pronunciamiento de fondo, sino, porque un proceder contrario, devendría en el desconocimiento de los principios de lealtad procesal y buena fe, así como del derecho al debido proceso que está en cabeza del ente demandado y de contera, rompería la congruencia externa propia de la decisión jurisdiccional. Y, que ii) como del texto de la demanda no puede inferirse con certeza que se discutiera la legalidad del acto administrativo principal (es decir, el de marzo 21 de 2001), su inclusión oficiosa a la discusión en sede judicial no constituiría un ejercicio interpretativo por parte del juez, pues más bien, sería una complementación de la demanda, con el consecuente desequilibrio que representaría una actuación de tal naturaleza, de parte de quien está llamado a actuar como tercero imparcial en el juicio.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 163

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 13001-23-31-000-2001-01916-01(18906)

Actor: RAFAEL ESPINOSA G & CIA S. EN C.

Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS FALLO Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Sociedad Rafael Espinosa G. & Cía. S. en C., contra la sentencia del 15 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la que se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda, por ineptitud sustantiva de la misma.

ANTECEDENTES

1. Hechos de la demanda La sociedad Rafael Espinosa G. y Cía. S. en C. solicitó al Distrito de Cartagena la exoneración del pago del impuesto de Industria y Comercio, en aplicación del Acuerdo Distrital 046 de 1992, la cual fue negada mediante acto administrativo de marzo 21 de 2001, por el incumplimiento de los requisitos establecidos en dicha norma, para la concesión del beneficio tributario.

Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de acto del 17 de julio de 2001, notificado el 28 de agosto de ese mismo año, en el que se reiteró que la demandante no había logrado acreditar el desarrollo de las actividades de servicio a que se refería el Acuerdo como exentas, ni la contratación mínima de “mano de obra nativa” a que igualmente aludía.

2. Pretensiones Las pretensiones de la demanda son las siguientes:

“5.1 Ordenar la nulidad del acto administrativo emanado del Distrito de Cartagena de Indias contenido en comunicación de fecha 17 de julio de 2001, en virtud del cual se niega solicitud de exoneración del Impuesto de Industria y Comercio a la sociedad demandante. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior, le solicito: 5.2. Primera pretensión: Condenar al distrito de Cartagena de Indias a devolver a Rafael Espinosa G. y Cía.

S. en C. las sumas de dinero que haya pagado por concepto de impuesto de industria y comercio causado a partir del año de 1999 y durante el periodo de cinco (5) años, más la corrección monetaria sobre dichas sumas e intereses comerciales, desde el momento en que se produjo cada uno de dichos pagos hasta cuando la devolución se haga en su totalidad.

Subsidiariamente condenar al Distrito de Cartagena de Indias a devolver a Rafael Espinosa G. y Cía. S. en C. las sumas de dinero que haya pagado por concepto de impuesto de industria y comercio causado a partir del año 1999 y durante el período que haya transcurrido al momento de ejecutoria de la sentencia, más la corrección monetaria sobre dichas sumas e intereses comerciales, desde el momento en que se produjo cada uno de dichos pagos hasta cuando la devolución se haga en su totalidad y que si dicha devolución no cubre los cinco años se ordene al Distrito de Cartagena de indias que exonere a Rafael Espinosa G y Cía. S en C., de pagar el impuesto de industria y comercio que se cause a partir de la ejecutoria de la providencia que así lo ordene y durante el término que falte para

completar los cinco años. Subsidiariamente que se ordene al distrito de Cartagena de Indias que exonere a Rafael Espinosa G. y Cía. S. en C., de pagar el impuesto de Industria y Comercio que se cause a partir de la ejecutoria de la providencia que si (sic) lo ordene y durante cinco (5) años más. 5.3 Que se condene en costas al Distrito de Cartagena de Indias en caso de oposición.”

3. Normas violadas y concepto de violación La Sociedad demandante citó como normas violadas los artículos 1, 4, 5 y 7 del Acuerdo Distrital 046 de 1992. Ello, en cuanto se dio una interpretación errada a los alcances de la norma, en lo referente a los requisitos que estableció para la procedencia de la exención al impuesto de Industria y Comercio.

Al efecto precisó, que contrario a lo manifestado por el demandado, el Acuerdo no distinguió entre las actividades de servicio y las comerciales, habida cuenta de que la única calificación que hizo fue entorno al sujeto beneficiario, la cual consistió en que se debía tratar de empresas industriales, comerciales, agropecuarias y hoteleras, que se constituyeran o iniciaran operaciones en Cartagena, en fecha posterior a la entrada en vigencia de la norma y que generaran como mínimo cincuenta empleos directos permanentes. De allí que no fuese necesario efectuar reparos en torno a la actividad desplegada por la actora, a fin de determinar si era beneficiaria del tratamiento tributario especial solicitado. En ese orden de ideas –indica-, las condiciones a verificar eran únicamente i) la

naturaleza de empresa industrial, comercial, agropecuaria u hotelera de quien demandara la exención del impuesto, sin entrar a cuestionar la labor que desarrollara y ii) la generación de empleos. Este último requisito lo había cumplido la sociedad actora, pues al menos el 80% de sus empleados son ciudadanos del Distrito, situación que, señala, se acreditó mediante fotocopia de las cédulas de los trabajadores y certificado de vecindad expedido por el inspector de la respectiva comuna a que éstos pertenecían. Por tanto, a la luz del Acuerdo 046 de 1992 no existían razones para que se negara la exención del impuesto de Industria y Comercio.

4. Oposición El Distrito de Cartagena de Indias, obrando a través de apoderado judicial idóneo, contestó la demanda. Manifestó en su defensa que la empresa demandante no probó que el 80% de los empleados fueran “nativos” o residentes, y así precisamente se consignó en el concepto rendido por el entonces Secretario de Hacienda, que consideró que la actora no cumplió los requisitos que fijó el Acuerdo 046 para ser exonerado del pago del impuesto de Industria y Comercio.

Adicionalmente, la Sociedad Rafael Espinosa G. y Cía. S. en C., desarrolla una actividad distinta a las relacionadas en el Acuerdo como acreedoras de la exención. Por lo tanto, no era procedente acceder a la solicitud, luego la decisión de la administración, fue ajustada a derecho. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 15 de abril de 2011, se declaró inhibido para efectuar un pronunciamiento de fondo, ante la presunta

ineptitud sustantiva de la demanda, posición que fundó en los siguientes argumentos: Pese a que la actuación administrativa que originaba la inconformidad de la demandante estaba compuesta por dos actos administrativos, ésta sólo demandó aquel mediante el cual se resolvió el recurso de reposición contra el que decidió en forma negativa la solicitud de exención del impuesto de Industria y Comercio. En consecuencia, la demanda adolecía de la correspondiente individualización del acto cuya nulidad se pretende, como lo exige el artículo 138 del C.C.A., lo que hace imposible manifestarse sobre el fondo del asunto. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y expuso como motivos de su disenso: 1Los fallos inhibitorios están proscritos en el ordenamiento colombiano, comoquiera que con éstos no se resuelve en forma definitiva el problema jurídico que se somete a conocimiento del juez. Posición que sustentó con algunos apartes de la jurisprudencia constitucional, de la cual concluyó que este tipo de providencias va en contra del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 2.- En todo caso, de los hechos y fundamentos de derecho expuestos en la demanda se desprende claramente que la intención del libelista era que se declarara la nulidad del acto del 21 de marzo de 2001 y su similar del 17 de julio del mismo año, pues precisamente, el concepto de la violación se dirigió a desvirtuar la legalidad del primero de éstos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA La sociedad demandante no presentó alegatos de conclusión.

El demandado allegó escrito de conclusión, en el que además de apoyar la tesis sostenida por el a quo sobre la configuración de una causal que impide pronunciarse de fondo sobre la demanda, señaló que de no acogerse la misma, debía declararse la legalidad de los actos demandados, toda vez que los mismos eran ajustados a derecho. Entorno a este último argumento, aseveró que la demandante no había cumplido los requisitos que exigía el Acuerdo Distrital 046 para acceder a la exención del impuesto de Industria y Comercio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si en el asunto sub lite se configuró una ineptitud sustantiva de la demanda que imposibilita hacer un pronunciamiento acerca de ésta o si, por el contrario, la misma reúne los requisitos para realizar el análisis de legalidad que se pide, evento en el cual, habrá de determinarse si la demandante tenía derecho a la exención del impuesto de Industria y Comercio, en los términos del Acuerdo 046 de 1992, proferido por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias.

Para resolver el problema jurídico, se examinará el requisito de individualización de las pretensiones a que se refiere el artículo 138 del C.C.A, como elemento que determina la procedencia de la acción, así como la consecuencia de su incumplimiento.

2. Individualización del acto administrativo en virtud del cual el demandante cree lesionado un bien jurídico tutelable. Consecuencias

de su incumplimiento. 2.1.-Al reglamentar el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Código Contencioso Administrativo determinó los elementos que deben integrar la demanda y estableció que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, éste debe ser individualizado con toda precisión. Indicó, además, que cuando fuese objeto de recursos en sede administrativa, era necesario demandar todas las decisiones que lo modificaran o confirmaran1. En idéntico sentido, la doctrina2 enseña que el acto administrativo sólo se entiende bien individualizado cuando se impugna como una unidad, conformada por el primer pronunciamiento y por los que resolvieron los recursos de la vía administrativa. 2.2.- Ahora, pese a las discusiones en torno a la pertinencia de esa exigencia y de que, incluso, las nuevas tendencias legislativas apuntan a la flexibilización de la misma, al punto que el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificó tal requisito, al señalar en su artículo 163, que cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo y éste sea debidamente individualizado, se entenderán demandados aquellos que hayan resuelto los recursos contra el mismo; lo cierto es que siempre será necesario que se demande, al menos, el acto principal. Ello es así, porque si los motivos que llevan a la administración a decidir una cuestión sometida a su conocimiento, son plasmados en el acto que da origen a la situación jurídica que se cuestiona en sede judicial, entonces, aquellas consideraciones que se exponen al decidir los recursos propios de la instancia

administrativa, cuando se confirma o modifica el acto inicial, parten del marco que previamente delimitaron, tanto el escrito de disenso, como la decisión controvertida. Luego, los actos producto del ejercicio de los recursos de sede administrativa derivan su existencia del acto principal y, en consecuencia, éstos no tienen sentido si se omite el pronunciamiento efectuado en aquél. De allí que carezca de sentido presentar a debate judicial un acto que, finalmente, sólo ratifica la decisión contenida en uno previo, sin el cual, valga decir, este último pronunciamiento no tiene razón de ser. 2.3.- Al amparo de esa lógica, el legislador, en la norma antes referida (artículo 138 del CCA), previó un único caso en el que debe dirigirse la demanda contra el acto producto del agotamiento de la vía administrativa y es, por obvias razones, 1 Artículo 138 CCA. 2 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición. Señal Editora, Bogotá, 2013. Página 281. aquel en que se revoque la decisión inicial pues, como es claro, éste último viene a reemplazar el acto objeto del recurso, el cual, debe decirse, deja de existir. Entonces, en ese supuesto, es ese último acto el que define la situación jurídica discutida y por lo tanto, es el único respecto del cual procede el análisis de legalidad. 2.4.- ¿Se justifica un fallo inhibitorio cuando no se demanda el acto administrativo que da inicio a la discusión en sede administrativa? 2.4.1.- La respuesta a este interrogante es, en sentir de la Sala, afirmativa, pues

esa y no otra consecuencia es la que apareja el incumplimiento de la carga mínima que debe soportar quien acude a la jurisdicción contenciosa en ejercicio de una acción de nulidad, esto es, la de indicarle al juez el acto cuya anulación pretende. En efecto, ya que el análisis de legalidad que corresponde al juez administrativo se circunscribe a los actos respecto de los cuales se solicite expresamente la declaratoria de nulidad, es natural que aquellos que no fueron objeto de demanda, escapen de su conocimiento. En estos eventos, resulta procedente que el fallador se inhiba de hacer pronunciamiento alguno pues, de lo contrario, asumiría una carga que le corresponde al actor y, de paso, llevaría a la contraparte a una situación de desigualdad frente a aquél. 2.4.2.- Esta exigencia es propia de un sistema de justicia primordialmente dispositiva3 como la contenciosa administrativa, en la que le está vedado al juez hacer abstracción de la demanda para declarar la nulidad de actos que no han sido atacados. Desde esta perspectiva, las morigeraciones de las que ha sido objeto el principio de justicia rogada, no pueden desvirtuar la imparcialidad de que debe estar investido el fallador, ni desconocer el principio de buena fe que ha de regir el proceso, a través de la corrección oficiosa de la demanda. 3 En punto a ello aclara la Sala, que si bien el sistema dispositivo es el que predomina en esta jurisdicción, no puede aseverarse que se trate de una condición absoluta, pues en realidad, constituye sólo una tendencia, como quiera que existen claros signos de un ejercicio inquisitivo por

parte del Juez, cuando en virtud de sus facultades oficiosas, puede modificar el curso normal del proceso e incluso, terminarlo. Al respecto, Monroy Gálvez hace una ilustración clara de la situación, según la cual; existe una relación simbiótica entre ambos sistemas, que explica en estos términos: “Pese a que la afirmación sea reiterativa, no debe olvidarse que la historia del derecho procesal no conoce un solo caso de vigencia real y efectiva de un ordenamiento procesal en el que alguno de los dos sistemas procesales esté presente sin ser afectado por el otro. Como ya se expresó, los sistemas citados no se presentan químicamente puros, lo que suele haber son tendencias más o menos definidas que permiten advertir la primacía de uno sobre otro. ". Monroy Gálvez, Juan. Introducción al Proceso Civil. Tomo I, Editorial Temis, Bogotá, 1996. Página 84. Así, si bien es cierto que el juez administrativo, en su calidad de director del proceso, está en el deber de conducir el debate a fin de procurar siempre una solución efectiva de la litis, no lo es menos, que el ejercicio de tal facultad encuentra límites en el principio de congruencia de la sentencia, así como en el respeto del derecho al debido proceso que le asiste a las partes. 2.5.2.- Por ello, aunque le asiste razón al recurrente al afirmar que las sentencias inhibitorias, por no resolver el fondo del debate, no ofrecen una solución efectiva a la discusión jurídica que las origina, hay que reconocer también, que dicha afirmación no implica la proscripción absoluta de este tipo de providencias, pues si no hay objeto sobre el cual recaiga la decisión, difícilmente podrá el juez

inventarlo o traerlo al juicio. El argumento que subyace aquí, es el de la congruencia externa de la sentencia4 y la consecuente prohibición de que en ésta se hagan pronunciamientos respecto de asuntos que no fueron solicitados en la demanda, como mecanismo que desarrolla los principios de buena fe y lealtad procesal, garantizando así, el respeto al derecho al debido proceso, en la medida en que no se sorprende a la contraparte, …cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda5”. Esa congruencia y las implicaciones de la figura, constituyen un límite a las facultades de interpretación que evidentemente tiene el juez, pero que, se reitera, no pueden romper el equilibrio e igualdad de condiciones en que deben encontrarse ambos extremos dentro del proceso judicial. De allí, que en casos como el presente, se justifique proferir un fallo inhibitorio.

3. Análisis del caso concreto: Procedencia de la sentencia inhibitoria ante la imposibilidad e ilegalidad de complementar en forma oficiosa la demanda. 3.1.- En el recurso de apelación se sostuvo; i) la improcedencia de los fallos inhibitorios dentro de un Estado Social de Derecho, así como la ii) existencia de elementos que permitían inferir claramente, que se estaba demandando el acto inicial (de 21 de marzo de 20016), junto con el de 17 de julio del mismo año (que resolvió el recurso contra aquel), como una unidad. 4 Aquella que se predica del contenido de la decisión judicial en relación con las pretensiones de la

demanda. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de (21) de julio de dos mil once (2011), Radicado No. 85001-23-31-000-2005-00646-01(17532). C. P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 6 Fl. 64. No obstante, para la Sala, estos argumentos no alcanzan a desvirtuar los motivos que llevaron al a quo a declararse inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo, razón por la cual, habrá de confirmar la sentencia impugnada. 3.2.- En efecto, la administración de justicia es una labor esencial dentro de la ideología que sustenta el Estado Social de Derecho. Pero el sometimiento a la Ley debe implicar correlativamente, la capacidad del Estado de garantizar su cumplimiento, a través de la solución de los conflictos que se generen por su aplicación. Ello demanda un esfuerzo por parte de quien ejerce funciones jurisdiccionales, a fin de evitar que los procesos judiciales resulten inanes ante las problemáticas llevadas a su juicio. No obstante, este deber no puede entenderse absoluto, al punto de elevarse por encima del respeto a las garantías constitucionales mínimas que tienen los asociados. Así, si en procura de evadir un fallo inhibitorio se desconocen los principios que rigen el proceso judicial, vg. el de congruencia de la sentencia, lealtad procesal y buena fe, así como el derecho al debido proceso de las partes, se rompe entonces el paradigma de igualdad que supone un debate en sede jurisdiccional. Se impone entonces, concluir, que la proscripción de los fallos inhibitorios a que alude la demandante, no es un axioma del ejercicio jurisdiccional y más bien

constituye una tendencia orientadora del mismo. 3.3.- En cambio, sí resulta axiomático el hecho de que los sujetos proces