CE-13001-23-31-000-2001-0696-01(21999)-2003

ACCION CONTRACTUAL - Término de caducidad. Cómputo. Terminación del contrato / CADUCIDAD EN LA ACCION CONTRACTUAL - Cómputo del término cuando se requiere y no se requiere liquidación / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Modalidad. Unilateral. Bilateral / LIQUIDACION UNILATERAL DEL CONTRATO - Facultad de la administración. Veinte años antes del decreto ley 01 de 1984. Dos años para conductas ocurridas después de su vigencia La Sala ha precisado, desde antes de la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998 la cual recogió en su texto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que para el inicio del conteo del término para el ejercicio de la acción contractual en materia de terminación del contrato debe distinguirse entre los negocios jurídicos que requieren de liquidación, de otros que no la requieren; señaló que respecto a los contratos que no requieren liquidación el término máximo para demandar, se cuenta a partir del día siguiente a la terminación del contrato, por cualquiera de las causas legales. Y frente a los contratos que requieren de la liquidación, el término para el ejercicio de la acción de controversias contractuales se cuenta, según su caso, a partir: Del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato. Esta liquidación puede ser bilateral o unilateral. La bilateral podrá hacerse dentro del plazo previsto para tal efecto en el contrato, y en su defecto dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realizará cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo; pero en todo caso si la Administración no liquida el contrato dentro de ese término habrá que tener en

cuenta dos aspectos: -Si el contratista no acude al juez a solicitar la liquidación judicial, la Administración podrá liquidar hasta el día anterior a que transcurran, según el caso, veinte años - para conductas ocurridas antes de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - y dos años - para conductas ocurridas después de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - contados a partir del incumplimiento de la obligación de liquidar; y Si el contratista acude al juez, la Administración podrá liquidar unilateralmente hasta el día anterior al que le sea notificado el auto admisorio de la demanda, siempre y cuando no hayan transcurrido antes de la notificación, según el caso - antes o después de la entrada en vigencia del decreto ley 01 de 1984 -, los veinte o los dos años, contados a partir del incumplimiento administrativo de la obligación de liquidar unilateralmente. La jurisprudencia precisó, antes de entrar a regir la ley 446 de 1998, que el término máximo para que la Administración liquide unilateralmente, cuando el contratista no solicitó la liquidación judicial, no podía exceder, como ya se explicó, el término de prescripción o de caducidad de la acción, según el caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número: 13001-23-31-000-2001-0696-01(21999)DM

Actor: SOCIEDAD BOTERO AGUILAR & CIA. S. A.

Demandado: INVIAS

Referencia: APELACION AUTO

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido el día 28 de septiembre de 2001, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. DEMANDA: Fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, el día 30 de abril de 2001, por la firma “Botero Aguilar y Cia S.A.” y la Sociedad denominada “Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A.” (fols. 353 a 382 c.

1 ).

1. PRETENSIONES: Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS anteriormente FONDO VIAL NACIONAL, se enriqueció injustamente en empobrecimiento correlativo de los patrimonios económicos de las firmas BOTERO AGUILAR & CIA. S.A. y CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTASCONIC S.A., en la suma de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA MIL OCHOCIENTOS DIECISÉIS PESOS ($162.990.816,oo) M/cte, sufriendo así un desequilibrio económico por los perjuicios ocasionados durante la ejecución del contrato N° 358 de 1976 y sus contratos adicionales, valor que se determina a origen del contrato”. Y Que como consecuencia de tal declaración se le condene al pago de las sumas en las cuales se enriqueció injustamente el demandado, con su correspondiente actualización hasta la fecha en que se efectúe el pago (fols.

355 a 356 c. 1).

2. HECHOS: 2.1. El antiguo Fondo Vial Nacional, hoy INVIAS, celebró con los demandantes, el día 29 de noviembre de 1976, el contrato No. 358 - 76, cuyo objeto era ejecutartodas las obras necesarias para la construcción y pavimentación del sector Tierrabaja - Arroyo de Piedra de la carretera Cartagena - Barranquilla del K. 7 + 00 al K. 19 + 000 de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por el Fondo Vial y bajo las estipulaciones celebradas en ese contrato. 2.2. Las obras se iniciaron, como consta en el acta, el día el día 4 de agosto de 1978, esto es 20 meses después de firmado el contrato, por cuanto se debió esperar la correspondiente reserva presupuestal; el plazo inicial de ejecución del contrato se acordó en 24 meses, según lo establecido en la licitación pública No. 494 de 1976. 2.3. Posteriormente se suscribieron tres contratos adicionales y en consecuencia el plazo final de terminación del contrato se dio el 31 de julio de 1981 y el valor total del mismo fue por $74.426.400.oo. 2.4. Entre la fecha de iniciación y la fecha de terminación de las obras, el contrato tuvo repetidos atrasos imputables al Fondo Vial Nacional por causas tales como la falta de recursos presupuestales, la demora en el trámite de precios y de decisiones por parte del contratante, la negativa del Fondo a pagar gran parte de las obras que ejecutó el contratista; sin embargo el día 31 de julio de

1981 el contrato fue terminado unilateralmente por el contratante. 2.5. A pesar de múltiples requerimientos por parte del contratista el contrato nunca fue liquidado. 2.6. Existió un enriquecimiento injusto del demandado y un correlativo empobrecimiento de los demandantes, como consecuencia de la mayor permanencia de los equipos en la obra, de personal y recursos de ejecución, errónea clasificación de excavaciones, valores pagados por desperdicio de material para rellenos, pago de regalías en zonas de canteras, falta de fijación de nuevos precios para las obras ejecutadas y falta de pago de intereses de mora en pago de actas de avance de obra. 2.7. Esta demanda está presentada en oportunidad legal porque, de una parte, los hechos fundamento de las pretensiones ocurrieron en desarrollo del contrato de obra pública cuya celebración tuvo lugar antes de la expedición del Código Contencioso Administrativo y por lo cual el plazo legal para interponerla es el de prescripción regulada en el del Código Civil, que es de 20 años; así lo ha indicado la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado (fols. 356 a 378 c. 1).

B. PROVIDENCIA APELADA: Rechazó de plano la demanda por caducidad de la acción; consideró que si bien los mandatos que confirieron los actores al apoderado, fueron para presentar demanda por enriquecimiento sin justa causa, en ejercicio de la acción in rem verso, la demanda se interpuso en ejercicio de la acción de controversias contractuales, para lo cual se invocó el artículo 87 del C. C. A., situación que permite presumir que los actores hacen uso de dos acciones diferentes, en un

mismo proceso; y como las pretensiones estén encaminadas a obtener el resarcimiento de los perjuicios derivados de la ejecución de un contrato, esa pretensión es propia de la acción de reparación directa, que implica que el término de caducidad es el de dos años previstos en artículo 136 del C. C. A. Explicó que la parte demandante en el hecho 13 manifestó que el contrato fue terminado unilateralmente el 31 de julio de 1981 y que si bien afirmó que no puede darse aplicación a los términos de caducidad previstos en la ley sino al término de prescripción de 20 años, lo cierto es que cuando acaecieron los hechos fundamento de la demanda, ya se encontraba vigente el decreto ley 528 de 1964, el cual establecía como término de caducidad de la acción de reparación directa, el de tres años, lo cual excluye la aplicación del término de 20 años y por lo tanto al momento de presentarse la demanda la acción ya había caducado (fols. 385 a 388 c. ppal.).

C. RECURSO DE APELACIÓN: Los actores pretenden que se revoque el auto de rechazo de la demanda, proferido por el A quo, y que en su lugar se admita, aplicando “las normas de la prescripción de la acción vigente antes de entrar a regir el Código Contencioso Administrativo y que le dé a la acción contenciosa ejercida la naturaleza de contractual”.

Sostuvieron que no hubo error al indicar que se trata de un proceso ordinario por enriquecimiento sin justa causa o acción in rem verso con fundamento en el artículo 87 del C. C. A., porque se trata de precisar el origen contractual y la

naturaleza de la acción contenciosa, la cual no cambia por un error en su calificación; manifestó que el Tribunal omitió pronunciarse sobre la prescripción de la acción y no analizó las fechas de celebración del contrato, como tampoco las de ejecución y vencimiento del plazo contractual, las cuales tuvieron lugar antes de la vigencia del C. C. A. Aclararon que se presentó demanda en ejercicio de la acción de enriquecimiento sin justa causa y que de la interpretación de los fundamentos de hecho y de derecho y de las pretensiones de la demanda se deduce que se ejercitó la acción relativa a contrato; que en el mismo texto de la demanda se indicó que se formulaba acción IN REM VERSO de origen contractual y por lo cual el Tribunal, de conformidad con los principios IURA NOVIT CURIA y de PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL debió entender que se trataba de una acción de naturaleza contractual, por cuanto la jurisprudencia ha dicho que la acción utilizada no es la que afirme el demandante sino la que el juez deduce del análisis, en forma concurrente, de los hechos y de las pretensiones indicados en la demanda. Afirmaron que el contrato de obra pública 358 se celebró en 1976, fecha para la cual no podía hablarse de caducidad de la acción por cuanto no estaba vigente el nuevo C. C. A., decreto ley 01 de 1984, lo cual permite concluir que los contratos administrativos suscritos en vigencia del decreto ley 150 de 1976 eran demandables dentro del término de prescripción regulado en el C. C.. Adujo que el artículo 266 del C. C. A. establece que los procesos iniciados antes de su

vigencia, los recursos interpuestos o los términos que hubieren empezado a correr, se regirán por la ley vigente para cuando se interpuso el recurso o empezó a correr el término, por lo cual y como el contrato de obra pública se celebró en 1976 antes de la vigencia del C. C. A., no pueden aplicarse los términos de caducidad establecidos en este código, sino los previstos en el Código Civil respecto de la prescripción extraordinaria de 20 años. Concluyó que ninguna de las normas del C. C. A. o del C. P. C. relativas a requisitos de la demanda y contenido del poder determinan que un error en la indicación de la acción que se ejerce produzca como efecto jurídico el rechazo de plano de la demanda (fols. 400 a 416 c. ppal.).

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda, por caducidad de la acción.

Antes de entrar en materia se advierte que la Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto por tratarse de la apelación del auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción (arts. 129 y 181 del C. C. A.). Como en el recurso se cuestiona que el A quo no interpretó adecuadamente la demanda y la indebida interpretación de la misma dio lugar a concluir que la acción promovida caducó, se analizarán los siguientes temas:  Si la interpretación de la demanda debe hacerse por la forma o por el contenido.  Los Aspectos formales textuales de la demanda.

 La deducción judicial respecto de la demanda. Y  El plazo legal para promover demandas contractuales: Evolución legislativa y cómputo del término.

A. DEMANDA: INTERPRETACIÓN ¿POR LA FORMA O POR EL CONTENIDO?.

Como cualquier otro acto de hombre o de persona, la demanda es objeto de valoración; ésta implica no dejarse llevar por su mera apariencia formal. Por eso el Código de Procedimiento Civil enseña que “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley substancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes” (art. 4º). Por consiguiente la doctrina indica que para el estudio de la ley procesal “no puede el juzgador aferrarse a las palabras ni al sentido literal, sino que debe perseguir el conocimiento del contenido jurídico que ella encierra, y si el objeto de los procedimientos es la tutela de los derechos reconocidos en la ley substancial, con mayor razón es imperativo adoptar un criterio de interpretación conjunta, razonada y científica de la demanda” 1. Así entonces conociendo que la demanda es un todo, si en su apreciación no se encuentra armonía absoluta habrá, si se puede, que acudir a los hechos históricos que la informan como a los fundamentos de derecho que alude para hacer visible su verdadero sentido; así ocurre jurídicamente en otras materias sustantivas

como en los convenios y contratos cuando no son claros, y para tal efecto la ley substancial indica cuáles son los métodos de interpretación. La Constitución, fundamento de las instituciones, señala las bases en las cuales se realiza como Estado Social de Derecho y la ruta de su acción. En lo que respecta con la Administración de Justicia resalta que prevalecerá el derecho substancial (art. 228). Otra Codificación, de rango legal, le enseña al juez que:  Le corresponde decidir aunque no haya ley exactamente aplicable, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará leyes que regulen situaciones o 1 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436. materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la costumbre, las reglas generales de derecho substancial y procesal (num 8 art. 37 C. P. C).  Admitirá la demanda que “reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada” (art. 86 ibídem; subrayado por fuera del texto original). En consecuencia, el juez tendrá en cuenta para comprender la demanda, los hechos históricos que la fundamentan y las conductas que son causa de la formulación de las pretensiones.

B. ASPECTOS FORMALES “TEXTUALES” DE LA DEMANDA PROMOVIDA.

Se dice en ella que se promovió en ejercicio de la acción de “enriquecimiento sin justa causa o acción de (sic) in rem verso” (fol. 353 c 1); y se expresa en el

acápite de hechos u omisiones, que los hechos que condujeron a los actores a demandar son los siguientes:

1. La celebración del contrato No. 358-76 con el Fondo Vial Nacional, el día 29 de noviembre de 1976, el cual tuvo por objeto la ejecución, a precios unitarios fijos y en los términos señalados en el mismo, de las obras necesarias para la construcción y pavimentación de un tramo de la carretera Cartagena-Barranquilla (fols. 356 y 357).

2. La iniciación de las obras sólo se produjo 20 meses después de haberse firmado el contrato; de ello quedó constancia en el “acta de iniciación de obras” suscrita el 4 de agosto de 1978.

3. Se celebraron además tres adiciones de contratos ( 551 de 1978, 612 de 1978 y 073 de 1980) y el plazo final del último de aquellos fue el 31 de julio de 1981.

4. Entre la iniciación de las obras, 4 de agosto de 1978, y el 31 de julio de 1981 el contrato presentó repetidos atrasos “totalmente imputables” a la entidad demandada, tales como falta de recursos presupuestales, demoras en el trámite de precios y de decisiones por parte de INVIAS y, por haberse negado el contratante a pagar gran parte de las obras que ejecutó el contratista (fol. 358).

En la misma demanda se invoca, en el acápite de fundamentos de derecho, los artículos 1, 2, 3, 29, 58 y 228 de la Constitución Política; el 1602 del Código Civil; el 7 de la ley 19 de 1982; el 86 del decreto ley 222 de 1983, así como los

principios previstos en el Código Civil y que fueron incorporados en la ley 80 de 1993, “los cuales también se predican para los contratos que se rigieron bajo el decreto ley 222 de 1983 (...) uno de tales principios se refiere al equilibrio económico del contrato“ (fol. 374 c. 1). Y se solicita, en las pretensiones, la declaratoria de enriquecimiento “sin causa” en $162’990.816.oo con el correlativo empobrecimiento de la parte demandante, que sufrió “así un desequilibrio económico por los perjuicios ocasionados durante la ejecución del contrato No. 358 de 1976 y sus contratos adicionales (fol. 354). Partiendo de esas indicaciones de la demanda pasa la Sala a concluir el verdadero alcance de la misma.

C. DEDUCCIÓN JUDICIAL RESPECTO DE LA DEMANDA PRESENTADA.

Se encuentra. primeramente, que los hechos históricos y los fundamentos de derechos mencionados en el memorial de demanda son indicadores visibles de que el asunto sí es de naturaleza contractual. Además los demandantes solicitan que “se apliquen las normas de la prescripción de la acción vigente antes de entrar a regir el Código Contencioso Administrativo y que le dé a la acción contenciosa ejercida la naturaleza de contractual”. La referencia a la acción hecha por los actores, atinente a la expresión textual de la utilización de la “actio in rem verso” es calificación que, por su mera forma, no obliga al juzgador porque, como ya se explicó, es el contenido de los hechos y el derecho los que demarcan la verdadera intención del demandante. La acción utilizada no es la que afirma el demandante, por su denominación, sino la que se

deduce de los hechos y de las pretensiones, en forma concurrente. Por consiguiente, unos hechos de eminente contenido contractual y unas invocaciones de derecho, dadas por el propio demandante, conducen a la Sala a interpretar la demanda, para efecto de determinar cuál es el término legal para demandar. Si el actor alude a que no ha recibido pago de unas prestaciones contractuales satisfechas por él, emanadas de unos contratos, uno principal y tres adiciones al mismo, y que tal conducta, omisiva de pago, da lugar a la acción prevista en el artículo 1602 del Código Civil, no existe espacio para dudar, por esas características que él destaca, que la acción que promovió sí fue la contractual. Por ello habrá que entender que cuando el demandante solicita declarar el enriquecimiento “sin causa” habrá que entender que “ es con causa ” y contractual, pues así la calificó en el capítulo de antecedentes fácticos. Lo mismo ocurre con la pretensión consecuencial en la cual pidió se le indemnicen los perjuicios materiales ocasionados con ese enriquecimiento. Dicho de otro modo, las súplicas procesales, según los antecedentes fácticos, son las concernientes a la declaratoria de desequilibrio económico en la ejecución de los contratos, y la indemnizatoria por los perjuicios materiales sufridos por la demandante con ocasión de la terminación unilateral de los contratos por parte de la entidad demandada. Sobre la interpretación de la demanda, la Sala se ha pronunciado, en varias providencias, dictadas los días:  17 de noviembre de 1992: “Es verdad que el petitum es confuso y un poco arrevesado, pero también

lo es que la fundamentación jurídica de la demanda arroja claridad sobre lo que realmente pretende la parte actora. Este esfuerzo interpretativo está plenamente autorizado por la ley procesal, art. 4 C.P.C. y tiene hoy un respaldo claro en la Carta Constitucional, la que quiere, ante todo la primacía del derecho sustancial sobre el meramente formal. En acciones de reparación directa y aún en las contractuales, se aprecia con toda su intensidad el principio iura novit curia que, en suma, sólo le exige a la parte demandante dar los hechos porque al juez le incumbe otorgar el derecho que se desprende de los mismos” (2)  22 de noviembre de 1991, expediente 6223: “La interpretación y concreción del petitum que se hizo en la sentencia recurrida obedeció a la facultad y, desde luego, al deber que tiene el juzgador de interpretar la demanda con miras a no entorpecer el accionar del reclamante, con mayor razón cuando del contexto mismo de dicho libelo resulta clara la vía procesal a seguir y la orientación que lleva a las distintas peticiones relacionadas, así lo hayan sido en forma desordenada e informal. Cabe recordar que corresponde al fallador, por mandato legal contenido en el artículo 4° del C. de P. C., tener en cuenta ‘que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial…’ Con acierto sostuvo la Corte que ‘una demanda debe interpretarse siempre en conjunto, porque la intención del actor está muchas veces contenida no solo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho’ (XLIV Pág. 627). No se puede

entonces desestimar la demanda, más hoy, cuando el artículo 228 de la Carta prescribe que en las actuaciones judiciales ‘prevalecerá el derecho sustancial’” (3). A continuación la Sala se detendrá en examinar cual es el plazo legal para efecto de concluir si la demanda promovida por la Sociedad Botero Aguilar y Cía. S. A. y la Sociedad “Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A”. se presentó o no a tiempo.

D. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL: Este tema se estudiará en tres puntos: generalidades sobre la evolución legislativa; cómputo del término máximo para ejercitar la acción; y el caso concreto.

1. Evolución legislativa hasta el decreto ley 222 de 1983, sobre el término de caducidad en las acciones contractuales. 2 Expediente 7272. Actor: Sociedad Víctor Julio Gómez y Cía. Ltda. 3 Reiterada en la sentencia dictada el día 28 de agosto de 1997. Expediente 10.315. Actor:

Fondo Nacional de Bienestar Social. El decreto ley 528 de 1964 asignó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias relativas a contratos administrativos celebrados por la Nación o por un establecimiento público descentralizado, por un departamento, un municipio, una intendencia o una comisaría (literal a art. 30 y literal b art.32) y dispuso: “ARTÍCULO 20. La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran

con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2o. y 3o. del art. 73 de la Ley 167 de 1941” 4. En vigencia de esa normatividad el ejercicio de la acción contractual estaba regido por el sistema de prescripción extintiva de veinte años. Luego, el decreto ley 222 de 1983, Estatuto Contractual de la Administración, que rigió en algunas materias hasta el 28 de octubre de 1993 y en otras hasta el día 1 de enero de 19945, por regla general, atribuyó a la jurisdicción administrativa la competencia para conocer de las controversias sobre los contratos administrativos y sobre los contratos de derecho privado que celebrara la Administración, cuando estos últimos contuvieran cláusula de caducidad administrativa. En vigencia de este decreto, correspondía a la justicia ordinaria el conocimiento de las controversias surgidas de los contratos privados de Administración en los que no se pactó la cláusula de caducidad. Posteriormente el decreto ley 01 de 1984 que entró en vigencia el día 1º de marzo del mismo año, reguló la acción relativa a contratos (art. 87) por medio de la cual las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos, podían demandar un pronunciamiento sobre la existencia o validez del contrato, sobre su revisión económica, sobre el incumplimiento y responsabilidad derivada del mismo y otras declaraciones y condenaciones. 4 Ley 167 de 1941, art. 73 “...2o) Las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de

naturaleza penal o civil, y las sentencias proferidas en los juicios seguidos por fraude a las rentas nacionales, departamentales o municipales; “3o) Las correcciones disciplinarias impuestas a los funcionarios públicos, excepto las que impliquen suspensión o separación del cargo de empleados inamovibles según las leyes;...”. 5 Ver la ley 80 de 1993 en el artículo 81 concerniente a “De la derogatoria y de la vigencia. Esa misma norma contempló la posibilidad para el Ministerio público y para quien demostrara interés directo en el contrato, de solicitar la nulidad absoluta de éste. La mencionada codificación estableció como término para acudir ante el juez el término de caducidad de la acción contractual y por dos años, contados a partir “de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella” (art. 136). Después, con la entrada en vigencia del decreto ley 2304 de 1989, que reformó el decreto ley 01 de 1984 (C. C. A), se dispuso lo siguiente en relación con las acciones contractuales: “ARTÍCULO 17. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones. Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales. El Ministerio público o el tercero que acredite un interés directo en el

contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.” Respecto del término de caducidad de tales acciones, el mencionado decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el decreto ley 01 de 1984, luego “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (art. 23 que modificó art. 136 C. C. A.).

2. Generalidades sobre el cómputo del término de caducidad de la acción contractual, sobre los contratos En consideración a que también se debe establecer la fecha desde la cual se debe contar el término de caducidad de la acción, se reflexionará sobre el punto: La Sala ha precisado, desde antes de la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998 la cual recogió en su texto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que para el inicio del conteo del término para el ejercicio de la acción contractual en materia de terminación del contrato debe distinguirse entre los negocios jurídicos que requieren de liquidación, de otros que no la requieren; señaló que respecto a los contratos que no requieren liquidación el término máximo para demandar, se cuenta a partir del día siguiente a la terminación del contrato, por cualquiera de las causas legales. Y frente a los contratos que requieren de la liquidación, el término para el ejercicio de la acción de controversias contractuales se cuenta, según su caso, a partir: . Del día siguiente a la fecha en que se liquide el contrato. Esta liquidación puede ser bilateral o unilateral. La bilateral podrá hacerse dentro del plazo

previsto para tal efecto en el contrato, y en su defecto dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación. La unilateral se realizará cuando el acuerdo de liquidación se frustre y/o dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del plazo que tienen las partes para liquidarlo; pero en todo caso si la Administración no liquida el contrato dentro de ese término habrá que tener en cuenta dos aspectos:  Si el contratista no acude al juez a solicitar la liquidación judicial, la Administración podrá liquidar hasta el día anterior a que transcurran, según el caso, veinte años - para conductas ocurridas antes de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - y dos años - para conductas ocurridas después de entrar a regir el decreto ley 01 de 1984 - contados a partir del incumplimiento de la obligación de liquidar; y  Si el contratista acude al juez, la Administración podrá liquidar unilateralmente hasta el día anterior al que le sea notificado el auto admisorio de la demanda, siempre y cuando no hayan transcurrido antes de la notificación, según el caso - antes o después de la entrada en vigencia del decreto ley 01 de 1984 -, los veinte o los dos años, contados a partir del incumplimiento administrativo de la obligación de liquidar unilateralmente. La jurisprudencia precisó, antes de entrar a regir la ley 446 de 1998, que el término máximo para que la Administración liquide unilateralmente, cuando el contratista no solicitó la liquidación judicial, no podía exceder, como ya se explicó, el término de prescripción o de caducidad de la acción, según el caso.

3. Caso concreto: Para determinar sí se demandó o no a tiempo debe

tenerse en cuenta que el contrato principal se suscribió el día 29 de noviembre de 1976 y f