CE-13001-23-31-000-2001-0995-01(22113)-2003

INTERPRETACION DE LA LEY PROCESAL - Contenido jurídico. Efectividad de los derechos reconocidos por la ley substancial / INTERPRETACION DE LA DEMANDA - Criterio de interpretación conjunta, razonada y científica. Hechos históricos / HERMENEUTICA - Reglas de interpretación / DEMANDAInterpretación Como cualquier otro acto de hombre o de persona, la demanda es objeto de valoración; ésta implica no dejarse llevar por su mera apariencia formal. Por eso el Código de Procedimiento Civil enseña que “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley substancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes” (art. 4º). Por consiguiente la doctrina indica que para el estudio de la ley procesal “no puede el juzgador aferrarse a las palabras ni al sentido literal, sino que debe perseguir el conocimiento del contenido jurídico que ella encierra, y si el objeto de los procedimientos es la tutela de los derechos reconocidos en la ley substancial, con mayor razón es imperativo adoptar un criterio de interpretación conjunta, razonada y científica de la demanda” Así entonces conociendo que la demanda es un todo, si en su apreciación no se encuentra armonía absoluta habrá, si se puede, que acudir a los hechos históricos que la informan como a los fundamentos de derecho

que alude para hacer visible su verdadero sentido; así ocurre jurídicamente en otras materias sustantivas como en los convenios y contratos cuando no son claros, y para tal efecto la ley substancial indica cuáles son los métodos de interpretación. La Constitución, fundamento de las instituciones, señala las bases en las cuales se realiza como Estado Social de Derecho y la ruta de su acción. En lo que respecta con la Administración de Justicia resalta que prevalecerá el derecho substancial (art. 228). Otra Codificación, de rango legal, le enseña al juez que: -Le corresponde decidir aunque no haya ley exactamente aplicable, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la costumbre, las reglas generales de derecho substancial y procesal (num 8 art. 37 C. P. C). - Admitirá la demanda que “reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada” (art. 86 ibídem). En consecuencia, el juez tendrá en cuenta para comprender la demanda, los hechos históricos que la fundamentan y las conductas que son causa de la formulación de las pretensiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil tres (2003) Radicación número:13001-23-31-000-2001-0995-01(22113)

Actor: SOCIEDAD BOTERO AGUILAR Y CIA. S. A.

Demandado: INVIAS

Referencia: APELACION AUTO

I. Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto proferido el día 11 de septiembre de 2001, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual rechazó la demanda por caducidad de la acción.

II. ANTECEDENTES PROCESALES:

A. Demanda: Fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, el día 19 de junio de 2001, por la firma Botero Aguilar y Cía. S.A. y la Sociedad denominada “Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A.” (fols. 226 a 253 c. 1 ).

1. PRETENSIONES: En primer lugar:  Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS anteriormente FONDO VIAL NACIONAL, se enriqueció injustamente en empobrecimiento correlativo de los patrimonios económicos de las firmas BOTERO AGUILAR & CIA. S.A. y CONSORCIO NACIONAL DE INGENIEROS CONTRATISTAS – CONIC S.A., $136’.012.640,oo M/cte, sufriendo así un desequilibrio económico por los perjuicios ocasionados durante la ejecución del contrato N° 559 de 1976 y sus adicionales, valor que se determina a origen del contrato.

Y en segundo lugar:  Que como consecuencia de tal declaración se le condene al pago de las sumas en las cuales se enriqueció injustamente el demandado, más los intereses por de la suma anterior y los causados por la mora en el pago de Actas de Avance de

Obra, con su correspondiente actualización hasta la fecha en que se efectúe el pago (fols. 227 a 229 c. 1).

3. HECHOS: 3.1. El Fondo Vial Nacional, hoy INVIAS, y los demandantes suscribieron el contrato 559 el día 21 de junio de 1978 casi dos años después de su adjudicación (5 de octubre de 1976), cuyo objeto fue ejecutar todas las obras necesarias para la construcción y pavimentación del sector Arroyo de Piedras – Canoas de la carretera Cartagena – Barranquilla del K. 19 + 000 al K. 31+ 000, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por el Fondo Vial y bajo las estipulaciones celebradas en ese contrato. 3.2. Se dio inicio a las obras mediante acta suscrita el día 30 de abril de 1979, esto es, con 31 meses de atraso con respecto a la fecha prevista en la licitación para la iniciación de las obras. 3.3. Posteriormente se suscribieron dos contratos adicionales, esto es, los Nos. 021-81 y 211-81; el plazo final del último contrato venció el 28 de octubre de 1981 y el valor total del mismo fue por $75’.318.240.oo. 3.4. Entre la fecha de iniciación de las obras y la fecha de terminación de las mismas, el contrato tuvo repetidos atrasos imputables al Fondo Vial Nacional por causas tales como la falta de recursos presupuestales, la demora en el trámite de precios y de decisiones por parte del contratante y la negativa del contratante público en pagar gran parte de las obras que ejecutó el contratista, entre otras; no

obstante que las causas descritas eran imputables únicamente al contratante, el día 28 de octubre de 1981 éste dio por terminado unilateralmente tanto el contrato principal como los adicionales. 3.5. A pesar de múltiples requerimientos por parte del contratista y de que el demandado mediante resolución No. 010095 del 19 de noviembre de 1985 delegó dos ingenieros para que realizaran la valoración y liquidación del contrato principal, el contrato nunca fue liquidado. 3.6. Existió un enriquecimiento injusto del demandado y un correlativo empobrecimiento de los demandantes, como consecuencia de la mayor permanencia de los equipos en la obra, de personal y recursos de ejecución, errónea clasificación de excavaciones, valores pagados por desperdicio de material para rellenos, pago de regalías en zonas de canteras, falta de fijación de nuevos precios para las obras ejecutadas y falta de pago de intereses de mora en pago de actas de avance de obra. 3.7. La demanda está presentada a tiempo porque, de una parte, los hechos fundamento de las pretensiones ocurrieron en desarrollo del contrato de obra pública cuya celebración tuvo lugar antes de la expedición del Código Contencioso Administrativo, por lo cual debe aplicarse el término de prescripción del Código Civil que es de 20 años, conforme jurisprudencia del Consejo de Estado y, de otra parte, porque el demandado no ha proferido el acto administrativo que declarara el incumplimiento grave del contrato o declarara la caducidad del mismo, como tampoco, que impusiera multa al contratista (fols. 229 a 250 c. 1).

B. PROVIDENCIA APELADA:

En primer lugar, indicó que existe incongruencia entre los poderes otorgados para presentar demanda “por enriquecimiento sin justa causa, en ejercicio de la acción in rem verso” y la demanda se instauró como controversia contractual pues se invocó el artículo 87 del C. C. A.. En segundo lugar, analizó el artículo 136 del C. C. A., con la reforma introducida por la ley 446 de 1998, y la cláusula vigésima quinta del contrato en la cual se estableció que la liquidación del mismo se efectuaría de conformidad con las disposiciones vigentes “para la fecha en que se efectúe dicha diligencia”, para deducir que la acción intentada es la de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del C. C. A. y como quiera que se configuró la caducidad, resulta procedente el rechazo de la demanda. En tercer lugar, consideró que como el contrato es de aquellos que requiere liquidación y la misma no se ha producido el interesado está facultado para acudir a la jurisdicción y obtener la liquidación judicial, sin embargo, en este proceso no se pretende la liquidación y ésta ha debido ser una de las pretensiones de conformidad con la acción escogida. Dijo además, que en la demanda se señaló que el demandado designó funcionarios para efectuar la liquidación del contrato en el año de 1985 y, como ese fue el último acto contractual, es procedente contar el término de caducidad a partir de ese momento, pues ello indica con certeza que el contrato puede ser liquidado; que el actor señala que promueve proceso ordinario por enriquecimiento sin justa causa o acción in rem verso con fundamento en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, lo cual es

relevante pues da la impresión que el actor hace uso de dos acciones diferentes en un mismo proceso, la de controversias contractuales y la de reparación directa, pero sea que se trate de la acción de reparación directa o de controversias contractuales, los hechos ocurrieron hace más de diez años y, por tanto, ya caducó la acción. Si bien la demandante afirma que no deben aplicarse los términos de caducidad previstos en la ley, el Tribunal considera que al momento en que las sociedades están ejercitando las acciones está vigente el Código Contencioso Administrativo, norma que es de aplicación obligatoria por tratarse de disposiciones de procedimiento y, por ende, de orden público. Finalmente, afirmó que en la demanda se hace una similitud sobre los conceptos de caducidad y prescripción, y aclaró que la caducidad hace relación al ejercicio de las acciones y, en este caso, las dos posibles acciones tienen un término de caducidad previsto en la ley, el cual ya se cumplió (fols. 255 a 257 c. ppal.).

C. RECURSO DE APELACIÓN: Los demandantes pretenden la revocatoria del auto apelado y que, en su lugar, se admita la demanda; que deben aplicarse al asunto “las normas de la prescripción de la acción vigente antes de entrar a regir el Código Contencioso Administrativo y que le dé a la acción contenciosa ejercida la naturaleza de contractual”.

Sostuvo el apoderado judicial de los actores, de una parte, que sí se ciñó al mandato que le fue otorgado por éstos, pues precisamente sustentó la demanda en la acción in rem verso y no queda invalidado por citar el artículo 87 del C. C. A.

y, de otra parte, que el artículo 70 del C. de P. C. prevé que “El apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime conveniente para beneficio del poderdante, siempre que se relacionen con las que en el poder se determinan” y que , por tanto, sí existe correspondencia entre el poder que le fue otorgado y la demanda que interpuso. Consideró que no hubo error al indicar que se trata de un proceso ordinario por enriquecimiento sin justa causa o acción in rem verso con fundamento en el artículo 87 del C. C. A. porque se trata de precisar el origen contractual y la naturaleza de la acción contenciosa, la cual no cambia por un error en su calificación; manifestó que el Tribunal omitió pronunciarse sobre la prescripción de la acción pues no analizó las fechas de celebración, ejecución y vencimiento del plazo del contrato, las cuales tuvieron lugar antes de la vigencia del C. C. A. Aclaró que si bien dijo que presentó demanda en ejercicio de la acción de enriquecimiento sin justa causa, de la interpretación de los fundamentos de hecho y de derecho aducidos en las pretensiones de la demanda, se deduce que ejercitó la acción relativa a contrato; que en el texto de la demanda señaló que formulaba acción in rem verso de origen contractual y por lo cual el Tribunal, de conformidad con los principios IURA NOVIT CURIA y de PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL, debió entender que se trataba de una acción de naturaleza contractual, por cuanto la jurisprudencia ha dicho que la acción utilizada no es la que afirme el demandante sino la que el juez deduce, del análisis de los hechos y de las pretensiones de la demanda, en forma concurrente.

Concluyó que si el Tribunal hubiese observado que el contrato de obra pública No. 559 se celebró en 1978, se habría dado cuenta que no podía hablarse de caducidad, sino de prescripción, por cuanto en esa época no estaba vigente el C.

C. A. y por tanto habría podido concluir que los contratos administrativos suscritos en vigencia del decreto ley 150 de 1976 para efectos judiciales se rigen por la prescripción, debido a que en ese entonces no existía una acción especial; y que el artículo 266 del C. C. A. establece que los procesos iniciados antes de su vigencia, los recursos interpuestos o los términos que hubieren empezado a correr, se regirán por la ley vigente para cuando se interpuso el recurso o empezó a correr el término, por lo cual y como el contrato de obra pública se celebró antes de la vigencia del decreto ley 01 de 1984, no pueden aplicarse los términos de caducidad establecidos en él, sino los de prescripción extraordinaria, de 20 años, previstos en el Código Civil (fols. 267 a 286 c. ppal.).

Previo a resolver se hacen las siguientes

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por caducidad de la acción.

Antes de entrar en materia se advierte que la Sala tiene competencia funcional para conocer del asunto por tratarse de la apelación del auto interlocutorio proferido en primera instancia por un Tribunal, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad de la acción (arts. 129 y 181 del C. C. A.).

Como en el recurso se cuestiona que el A quo no interpretó adecuadamente la demanda y la indebida interpretación de la misma dio lugar a concluir que la acción promovida caducó, se analizarán los siguientes temas:  Si la interpretación de la demanda debe hacerse por la forma o por el contenido.  Aspectos formales y textuales de la demanda.  Deducción judicial respecto del memorial de demanda.  Caducidad de la acción contractual, evolución legislativa y cómputo del término.

A. DEMANDA: INTERPRETACIÓN ¿POR LA FORMA O POR EL CONTENIDO?.

Como cualquier otro acto de hombre o de persona, la demanda es objeto de valoración; ésta implica no dejarse llevar por su mera apariencia formal. Por eso el Código de Procedimiento Civil enseña que “Al interpretar la ley procesal, el juez deberá tener en cuenta que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley substancial. Las dudas que surjan en la interpretación de las normas del presente Código, deberán aclararse mediante la aplicación de los principios generales del derecho procesal, de manera que se cumpla la garantía constitucional del debido proceso, se respete el derecho de defensa y se mantenga la igualdad de las partes” (art. 4º). Por consiguiente la doctrina indica que para el estudio de la ley procesal “no puede el juzgador aferrarse a las palabras ni al sentido literal, sino que debe perseguir el conocimiento del contenido jurídico que ella encierra, y si el objeto de los procedimientos es la tutela de los derechos reconocidos en la ley substancial, con mayor razón es imperativo adoptar un criterio de interpretación conjunta, razonada y

científica de la demanda” 1. Así entonces conociendo que la demanda es un todo, si en su apreciación no se encuentra armonía absoluta habrá, si se puede, que acudir a los hechos históricos que la informan como a los fundamentos de derecho que alude para hacer visible su verdadero sentido; así ocurre jurídicamente en otras materias sustantivas como en los convenios y contratos cuando no son claros, y para tal efecto la ley substancial indica cuáles son los métodos de interpretación. La Constitución, fundamento de las instituciones, señala las bases en las cuales se realiza como Estado Social de Derecho y la ruta de su acción. En lo que respecta con la Administración de Justicia resalta que prevalecerá el derecho substancial (art. 228). Otra Codificación, de rango legal, le enseña al juez que:  Le corresponde decidir aunque no haya ley exactamente aplicable, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la costumbre, las reglas generales de derecho substancial y procesal (num 8 art. 37 C. P. C).  Admitirá la demanda que “reúna los requisitos legales, y le dará el trámite que legalmente corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada” (art. 86 ibídem; subrayado por fuera del texto original). 1 Compendio de derecho procesal. Teoría General del Proceso. Tomo I. Hernando Devis Echandía. Biblioteca Jurídica Dike. Duodécima edición. Pág. 436.

En consecuencia, el juez tendrá en cuenta para comprender la demanda, los hechos históricos que la fundamentan y las conductas que son causa de la formulación de las pretensiones.

B. ASPECTOS FORMALES “TEXTUALES” DE LA DEMANDA PROMOVIDA.

Particularmente la demanda presentada expresamente dice que se promovió en ejercicio de la acción de “enriquecimiento sin justa causa o acción in rem verso” (fol. 226 c 1); expresa, en el acápite de hechos u omisiones, que los motivos que condujeron a los actores a demandar son los siguientes:  La celebración del contrato No. 559-76 con el Fondo Vial Nacional, que tuvo por objeto la ejecución, a precios unitarios fijos y en los términos señalados en el mismo, de las obras necesarias para la construcción y pavimentación de un tramo de la carretera Cartagena-Barranquilla (fol. 230 c. 1).  La iniciación de las obras se produjo 31 meses después de adjudicada la licitación, con el “acta de iniciación de obras” suscrita el 30 de abril de 1979. Y  La suscripción de dos adiciones al contrato principal, 021-81 y 211-81, y el vencimiento del plazo final del último contrato el 28 de octubre de 1981.  Entre la iniciación de las obras (30 de abril de 1979) y el 28 de octubre de 1981 el contrato presentó repetidos atrasos “totalmente imputables” a la entidad demandada, tales como falta de recursos presupuestales, demoras en el trámite

de precios y de decisiones por parte de INVIAS y, por haberse negado el contratante a pagar gran parte de las obras que ejecutó el contratista (fol. 231). Invoca, en el acápite de fundamentos de derecho, los artículos 1, 2, 3, 29, 58 y 228 de la Constitución Política; 1602 del Código Civil; 7 de la ley 19 de 1982; 86 del decreto ley 222 de 1983, así como los principios previstos en el Código Civil y que fueron incorporados en la ley 80 de 1993, “los cuales también se predican para los contratos que se rigieron bajo el decreto 222 de 1983 (...) uno de tales principios se refiere al equilibrio económico del contrato “, normas referentes a la regulación de contratos (fol. 245 c. 1). Solicita, en las pretensiones, la declaratoria de enriquecimiento “sin justa causa” de la entidad demandada en suma de $136’012.640.oo con el correlativo empobrecimiento de la demandante, quien sufrió “así un desequilibrio económico por los perjuicios ocasionados durante la ejecución del contrato No. 559 de 1976 y sus contratos adicionales” (fol. 227). Teniendo en cuenta el contenido universal de la demanda, pasará la Sala a concluir cuál es el verdadero contenido finalístico de la misma.

C. DEDUCCIÓN JUDICIAL RESPECTO DE LA DEMANDA PRESENTADA.

Encuentra la Sala, primeramente, que los hechos históricos y los fundamentos de derechos mencionados en dicho escrito son indicadores visibles de que el asunto sí es de naturaleza contractual.

Además los demandantes solicitan que “se apliquen las normas de la prescripción de la acción vigente antes de entrar a regir el Código Contencioso Administrativo y que le dé a la acción contenciosa ejercida la naturaleza de contractual” (subrayado por fuera del texto original - fol. 286 c. ppal.). La referencia a la acción hecha por los actores atinente a la utilización de la “ACTIO IN REM VERSO” es calificación que por su mera forma no obliga al juzgador porque, como ya se explicó, es el contenido de los hechos y el derecho los que demarcan la verdadera intención del demandante. La acción utilizada no es la que afirma el demandante, por su denominación, sino la que se deduce de los hechos y de las pretensiones, en forma concurrente.

Por consiguiente: unos hechos de eminente contenido contractual y unas invocaciones de derecho, dadas por el propio demandante, conducen a la Sala a interpretar la demanda, para efecto de determinar cuál es el término legal para demandar.

Si los actores aluden a que no han recibido el pago de unas prestaciones contractuales satisfechas por ellos y que tal conducta omisiva da lugar a la acción prevista en el artículo 1.602 del Código Civil, entre otros, no existe espacio para dudar que la acción que promovieron sí es la contractual. Por ello a pesar de que los demandantes solicitan declarar el enriquecimiento “sin causa” habrá que entender que “es con causa” y contractual, pues así calificó la acción en el capítulo de antecedentes fácticos. Lo mismo ocurre con la pretensión consecuencial en la cual pidieron se les indemnicen los perjuicios materiales

ocasionados con ese, mal llamado, enriquecimiento. Dicho de otro modo, las súplicas procesales, según los antecedentes fácticos, son las concernientes a la declaratoria de desequilibrio económico en la ejecución de los contratos, y la indemnizatoria por los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) sufridos por la demandante con ocasión de la terminación unilateral de los contratos por parte de la entidad demandada, sin el pago total de las obras ejecutadas. Sobre la interpretación de la demanda, la Sala se ha pronunciado, en varias providencias, dictadas los días:  17 de noviembre de 1992: “Es verdad que el petitum es confuso y un poco arrevesado, pero también lo es que la fundamentación jurídica de la demanda arroja claridad sobre lo que realmente pretende la parte actora. Este esfuerzo interpretativo está plenamente autorizado por la ley procesal, art. 4 C. P. C. y tiene hoy un respaldo claro en la Carta Constitucional, la que quiere, ante todo la primacía del derecho sustancial sobre el meramente formal. En acciones de reparación directa y aún en las contractuales, se aprecia con toda su intensidad el principio IURA NOVIT CURIA que, en suma, sólo le exige a la parte demandante dar los hechos porque al juez le incumbe otorgar el derecho que se desprende de los mismos” 2.  22 de noviembre de 1991, expediente 6.223: “La interpretación y concreción del petitum que se hizo en la sentencia recurrida obedeció a la facultad y, desde luego, al deber que tiene el juzgador

de interpretar la demanda con miras a no entorpecer el accionar del reclamante, con mayor razón cuando del contexto mismo de dicho libelo resulta clara la vía procesal a seguir y la orientación que lleva a las distintas peticiones relacionadas, así lo hayan sido en forma desordenada e informal. 2 Expediente 7272. Actor: Sociedad Víctor Julio Gómez y Cía. Ltda. Cabe recordar que corresponde al fallador, por mandato legal contenido en el artículo 4° del C. de P. C., tener en cuenta ‘que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial…’ Con acierto sostuvo la Corte que ‘una demanda debe interpretarse siempre en conjunto, porque la intención del actor está muchas veces contenida no solo en la parte petitoria sino también en los fundamentos de hecho y de derecho’ (XLIV Pág. 627). No se puede entonces desestimar la demanda, más hoy, cuando el artículo 228 de la Carta prescribe que en las actuaciones judiciales ‘prevalecerá el derecho sustancial’” 3. A continuación la Sala se detendrá en examinar cual es el plazo legal para efecto de concluir si la demanda promovida por la Sociedad Botero Aguilar y Cía. S. A. y la Sociedad “Consorcio Nacional de Ingenieros Contratistas CONIC S.A”. se presentó o no a tiempo.

D. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL: Este tema se estudiará en tres puntos: generalidades sobre la evolución legislativa; cómputo del término máximo para ejercitar la acción; y el caso concreto.

1. Evolución legislativa hasta el decreto ley 222 de 1983, sobre el término de caducidad en las acciones contractuales.

El decreto ley 528 de 1964 asignó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias relativas a contratos administrativos celebrados por la Nación o por un establecimiento público descentralizado, por un departamento, un municipio, una intendencia o una comisaría (literal a art. 30 y literal b art.32) y dispuso: “ARTÍCULO 20. La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2o. y 3o. del art. 73 de la Ley 167 de 1941” 4. 3 Reiterada en la sentencia dictada el día 28 de agosto de 1997. Expediente 10.315. Actor: Fondo Nacional de Bienestar Social. 4 Ley 167 de 1941, art. 73 “...2o) Las resoluciones que se dicten en los juicios de policía de naturaleza penal o civil, y las sentencias proferidas en los juicios seguidos por fraude a las rentas nacionales, departamentales o municipales; “3o) Las correcciones disciplinarias impuestas a los En vigencia de esa normatividad el ejercicio de la acción contractual estaba regido por el sistema de prescripción extintiva de veinte años. Luego, el decreto ley 222 de 1983, Estatuto Contractual de la Administración, que rigió en algunas materias hasta el 28 de octubre de 1993 y en otras hasta el día 1 de enero de 19945, por regla general, atribuyó a la jurisdicción administrativa la competencia para conocer de las controversias sobre los contratos administrativos

y sobre los contratos de derecho privado que celebrara la Administración, cuando estos últimos contuvieran cláusula de caducidad administrativa. En vigencia de este decreto, correspondía a la justicia ordinaria el conocimiento de las controversias surgidas de los contratos privados de Administración en los que no se pactó la cláusula de caducidad. Posteriormente el decreto ley 01 de 1984 que entró en vigencia el día 1º de marzo del mismo año, reguló la acción relativa a contratos (art. 87) por medio de la cual las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos, podían demandar un pronunciamiento sobre la existencia o validez del contrato, sobre su revisión económica, sobre el incumplimiento y responsabilidad derivada del mismo y otras declaraciones y condenaciones. Esa misma norma contempló la posibilidad para el Ministerio público y para quien demostrara interés directo en el contrato, de solicitar la nulidad absoluta de éste. La mencionada codificación estableció como término para acudir ante el juez el término de caducidad de la acción contractual y por dos años, contados a partir “de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella” (art. 136). Después, con la entrada en vigencia del decreto ley 2304 de 1989, que reformó el decreto ley 01 de 1984 (C. C. A), se dispuso lo siguiente en relación con las acciones contractuales: funcionarios públicos, excepto las que impliquen suspensión o separación del cargo de empleados inamovibles según las leyes;...”. 5 Ver la ley 80 de 1993 en el artículo 81 concerniente a “De la derogatoria y de la vigencia.

“ARTÍCULO 17. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones. Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales. El Ministerio público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.” Respecto del término de caducidad de tales acciones, el mencionado decreto lo mantuvo en los dos años dispuestos por el decreto ley 01 de 1984, luego “de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento” (art. 23 que modificó art. 136 C. C. A.).

2. Generalidades sobre el cómputo del término de caducidad de la acción contractual, sobre los contratos En consideración a que también se debe establecer la fecha desde la cual se debe contar el término de caducidad de la acción, se reflexionará sobre el punto: La Sala ha precisado, desde antes de la entrada en vigencia de la ley 446 de 1998 la cual recogió en su texto la jurisprudencia del Consejo de Estado, que para el inicio del conteo del término para el ejercicio de la acción contractual en materia

de terminación del contrato debe distinguirse entre los negocios jurídicos que requieren de liquidación, de otros que no la requieren; señaló que respecto a los contratos que no requieren liquidación el término máximo para demandar, se cuenta a partir del día siguiente a la terminación del contrato, por cualquiera de las causas