CE-13001-23-31-000-2002-0027-01(ACU)-2003

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar que se adelante trámite de expropiación de terreno de utilidad pública / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Aplicación de manera oficiosa en trámite de acción de cumplimiento / ISLA DE TIERRA BOMBA - Cesión al municipio de Cartagena. Declaratoria de utilidad pública de terrenos de particulares / EXPROPIACIÓN - Improcedencia de la acción de cumplimiento. Opera con la intervención de las tres ramas del poder público: legislador, administración y juez De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 el juez de cumplimiento puede, de manera oficiosa, aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Ahora, como en el presente asunto dicha excepción ha sido planteada respecto del acto administrativo que se estima incumplido, tanto por el demandado en la contestación de la demanda, como por los demandantes en la impugnación, la Sala procederá al análisis de dicha excepción, previo al estudio de fondo del presente asunto si a él hubiere lugar. Tal como consta en el Diario Oficial 29306 de 1957, el Decreto Legislativo 031 de 1957 “por el cual se cede la isla de Tierra Bomba al Municipio de Cartagena”, cuyo artículo 4° se señala incumplido, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 121 de la Constitución Política de 1886. A partir de la disposición que se señala incumplida, los demandantes pretenden que se ordene al Ministerio de Defensa adelantar los procesos de expropiación correspondientes, previa indemnización, sobre los terrenos de propiedad de

particulares en la isla de Tierra Bomba. Sin embargo para la Sala, la decisión legal de declarar de utilidad pública una parte del territorio nacional que pertenezca a particulares, independientemente de establecer la vigencia actual de la norma, de ninguna manera contiene para el Estado el deber legal, imperativo e inobjetable, de adelantar tales procesos de expropiación, máxime si se tiene en cuenta que en los mismos deben intervenir las tres ramas del poder público y no solo el ejecutivo. A su vez, el artículo el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil establece los requisitos que deberá cumplir la demanda de expropiación. En el presente asunto, sólo se aporta al expediente el decreto legislativo por medio del cual se declaró que los terrenos de propiedad de particulares en la isla de Tierra Bomba eran de utilidad pública, disposición que, como se anotó, no contiene el mandato imperativo e inobjetable de adelantar el proceso de expropiación correspondiente ni la determinación concreta de los predios que deban ser objeto del mismo. Finalmente, se precisa que si los demandantes estiman que la omisión del Ministerio de Defensa, consistente en no proceder a la expropiación de terrenos cuya propiedad afirman tener les está ocasionando perjuicios, pueden acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la acción de reparación directa para demandar el reconocimiento y pago de perjuicios que hayan podido sufrir. En tales circunstancias, las pretensiones de cumplimiento del artículo 4° del Decreto Legislativo 031 de 1957 no tienen vocación de prosperidad y, por lo tanto, la sentencia impugnada se confirmará.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia C-153 de 1994 Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ.

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil tres (2003) Radicación número: 13001-23-31-000-2002-0027-01(ACU)

Actor: FRANCISCO FORTICH VILLA Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA Se decide la impugnación formulada por los demandantes contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 15 de julio de 2003, por medio de la cual rechazó la acción de cumplimiento incoada.

ANTECEDENTES La demanda Los señores Francisco Fortich Villa y Moisés Medrano Casanova, éste último representante legal de la Asociación Junta de Administración y Defensa de los Derechos de la Comunidad Negra sobre las Tierras de Carex y Bocachica, actuando por intermedio de apoderado, interpusieron demanda en ejercicio de acción de cumplimiento contra el Ministerio de Defensa a fin de que cumpla lo dispuesto en el Decreto Legislativo 0031 del 22 de febrero de 1957, por medio del cual se cede al entonces municipio de Cartagena la Isla de Tierrabomba. Afirman que en el artículo 4° del referido decreto se declararon de utilidad pública las tierras de propiedad de particulares en dicha isla; que han transcurrido 45 años desde la fecha de expedición del decreto que se estima incumplido sin que

se haya adelantado el proceso de expropiación correspondiente, previa indemnización de los particulares que tienen derecho de dominio sobre terrenos de la Isla Tierrabomba; que el día 20 de febrero de 2003 presentaron ante la Ministra de Defensa solicitud de cumplimiento del citado acto administrativo, la cual fue resuelta mediante Oficio N°0799 del 3 de abril siguiente, manifestando que “el propietario en calidad de condueño tampoco ha hecho presencia o ejercido derechos posesorios en los terrenos como se desprende de la demanda ordinaria de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio que promovió el señor Rafael González Gómez, circunstancia que impidió que el Ministerio de DefensaArmada Nacional pudiese intentar dar cumplimiento a la norma, no obstante que el predio estuviese dentro del globo mayor extensión adjudicado a la entidad en 1957” y que, de esta manera, cumplieron con el requisito de procedibilidad de la renuencia. Actuación procesal Por auto del 24 de junio de 2003, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda, ordenó la notificación al demandado a quien le concedió el término de 3 días para hacerse parte en el proceso y allegar pruebas o solicitar su practica (fl. 34). La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Defensa, actuando por intermedio de apoderado, afirma que lo pretendido por los demandantes es que se adelante la expropiación de los terrenos de particulares en la Isla Tierrabomba y se proceda a la indemnización correspondiente y se opuso a dichas pretensiones argumentando que la acción de cumplimiento en este caso es

improcedente porque existen otros mecanismos de defensa judicial para la obtención del reconocimiento y pago de una indemnización; que el artículo 4° del Decreto Legislativo 031 de 1957 no contiene un mandato imperativo que le ordene al Ministerio de Defensa proceder a la expropiación de terrenos e indemnización por tal motivo pues dicho artículo sólo establece: “Decláranse de utilidad pública las tierras de propiedad de particulares existentes en la mencionada Isla”; que respecto del acto administrativo que se estima incumplido, se presenta una “inconstitucionalidad sobreviniente” porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 58 de la Constitución Política de 1991, sólo el legislador es competente para definir los motivos de utilidad pública y por lo tanto el artículo 4° del citado decreto perdió su fuerza ejecutoria; que además, la declaración de utilidad pública a la que el mismo se refiere está dirigida a los terrenos de particulares existentes en la Isla Tierrabomba cuya propiedad, a su juicio, corresponde en parte a la Nación y al Distrito de Cartagena “en la porción restante de la misma, en virtud de los títulos de propiedad que se encuentran debidamente inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena” y que no existe certeza sobre la ubicación de los terrenos cuya propiedad dicen tener los demandantes. Manifiesta que en el evento de haberse encontrado particulares propietarios de tierras de la citada isla, tanto la Nación como el Distrito habrían adelantado los procesos previstos en la ley para la adquisición de tierras declaradas de utilidad

pública, pero “no ha existido decisión judicial alguna que obligue a la entidad que represento a reconocer propietario alguno, distinto del municipio de Cartagena...” y relaciona 8 escrituras públicas otorgadas ante notario, por medio de las cuales la Andian National Corporation traspasó a la Nación varios terrenos de la Isla Tierrabomba, que constituyen títulos que acreditan la propiedad de los mismos en cabeza del Ministerio de Defensa - Armada Nacional. Solicita que en el presente proceso se integre un Litisconsorcio necesario, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 51 y 83 del Código de Procedimiento Civil, vinculando al Distrito de Cartagena quien también es propietario de una porción de la referida isla y, en consecuencia, puede tener interés directo en el proceso. Propone la excepción de inconstitucionalidad (sobreviniente) del artículo 4° del Decreto Legislativo 031 de 1957 y solicita denegar las pretensiones de la demanda (fls. 38 a 43). Sentencia impugnada Mediante sentencia del 15 de julio de 2003, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la acción de cumplimiento incoada por considerar que el artículo 1° del Decreto 031 de 1957 establece en forma clara e imperativa “...Cédese a título gratuito, al municipio de Cartagena, la isla de tierra bomba, ubicada en la bahía de Cartagena” y en el artículo 4° ibídem, ordena “... Decláranse de utilidad pública las tierras de propiedad de particulares existentes en la mencionada isla”; que no obstante, los demandantes exceden el sentido de la norma en cuanto solicitan

que se ordene adelantar los procedimientos de expropiación e indemnización correspondientes, los cuales, a juicio de aquellos, forman parte de los mandatos legales transcritos lo cual no es cierto. Sobre el punto, es decir, en relación con la imposibilidad de ordenar el cumplimiento de “situaciones que no están contempladas en la norma con fuerza de Ley”, transcribió apartes de la sentencia del 20 de enero de 2000, dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente ACU-1092. Concluyó que de la declaración de utilidad pública de terrenos de propiedad de particulares no deviene la obligación de iniciar un proceso de expropiación y, menos aún, que le sea exigible a la autoridad demandada (fls. 51 a 54). Impugnación Inconformes con la anterior decisión, los demandantes la impugnaron argumentando que el a quo incurrió en error porque no tuvo en cuenta que el ejecutivo realizó expropiaciones directas o indirectas “mediante la ejecución de simples vías de hecho contra los ciudadanos, sin que se hayan invocado ante juez motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador”. Afirmó que sí existen terrenos de propiedad de particulares en la población de Bocachica - Isla de Tierrabomba, muchos de los cuales fueron adquiridos en remate público; al respecto señaló algunas escrituras públicas que dan cuenta de ello; que en los folios de matrícula inmobiliaria de algunos de los predios mencionados en la contestación de la demanda, consta que la Nación-Ministerio de Defensa se trasladó de la columna de Dominio a la de falsa tradición, razón

por la cual las Resoluciones números 284 de 22 de mayo de 1998 y 481 del 19 de agosto del mismo año fueron demandadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y actualmente se encuentran en estudio en el Consejo de Estado; que el señor Francisco Fortich Villa promovió un proceso ordinario de reivindicación contra la Armada y el Distrito de Cartagena por usurpación del predio denominado Carex-Bocachica en la citada isla; que sobre otros terrenos del lugar se adelantan procesos de deslinde y amojonamiento; que se le debe dar valor probatorio de confesión a la afirmación del demandado, según la cual “no reconocen a ningún particular como dueño de porción alguna de tierra en la isla de Tierrabomba y que cedieron al Municipio exceptuando las tierras de la Armada Nacional” y que las 1052 hectáreas cedidas por el Ministerio de Defensa al entonces municipio de Cartagena corresponden a 5 caballerías de la Hacienda Carex-Bocachica, es decir, pertenece a particulares. Finalmente proponen “solidariamente” la excepción de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo 031 de 1957 a fin de que se declare que la cesión hecha por el Ministerio de Defensa al Municipio de Cartagena, la cual consta en la escritura pública N°010 del 5 de enero de 1961 es inconstitucional porque “LOS

DECRETOS LEGISLATIVOS DICTADOS EN VIRTUD DEL ART 121 DE LA

CONSTITUCION NACIONAL DE 1.886 Y QUE NO FUERON CONVERTIDOS EN

LEGISLACION PERMANENTE AL LEVANTARSE EL ESTADO DE SITIO, Y

HABER DEJADO DE EXISTIR LA CONSTITUCION DE 1.886 POR LA NUEVA CONSTITUCION DE 1991”; que ello significa que no está vigente la declaración de utilidad pública, de manera que la referida cesión recayó sobre inmuebles de particulares y, por lo tanto, la misma adolece de objeto o causa ilícitos (fls. 56 a 60). CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento instituida en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada en la Ley 393 de 1997 tiene por objeto dotar a cualquier persona de un medio jurídico procesal para acudir ante los jueces en procura de obtener el cumplimiento real y efectivo de los actos administrativos y normas con fuerza material de ley. Procede contra las autoridades y los particulares, en los casos previstos en la ley, que incumplan o que realicen actos o hechos que permiten deducir inminente incumplimiento de actos administrativos y normas con fuerza material de ley. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 el juez de cumplimiento puede, de manera oficiosa, aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Ahora, como en el presente asunto dicha excepción ha sido planteada respecto del acto administrativo que se estima incumplido, tanto por el demandado en la contestación de la demanda, como por los demandantes en la impugnación, la Sala procederá al análisis de dicha excepción, previo al estudio de fondo del presente asunto si a él hubiere lugar. Tal como consta en el Diario Oficial N°29306 del 8 de marzo de 1957, el Decreto Legislativo 031 de 1957 “por el cual se cede la isla de Tierra Bomba al Municipio

de Cartagena”, cuyo artículo 4° se señala incumplido, fue dictado por el Presidente de la República en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 121 de la Constitución Política de 1886 el cual establecía que por razones de guerra exterior o conmoción interior el gobierno declarara el estado de sitio, en cuya virtud podrá dictar decretos que tendrán carácter obligatorio y pueden suspender las leyes incompatibles con el estado de sitio. En efecto, tal como lo ha precisado la doctrina, los estados de sitio obedecen a “transtornos serios a la marcha de la comunidad provocados por guerra exterior o conmoción interna, factores extraños que traen como consecuencia, para combatirlos medidas también de excepción....”, además implican “el aumento de capacidad jurídica de las autoridades nacionales porque el gobierno puede suspender aunque no derogar las leyes que sean contrarias a éste. Desde este ángulo, el ejecutivo alcanza casi el mismo nivel del legislador; en todo caso sus actos, en la medida en que suspenden sus leyes tienen igual valor que estas” 1 (las subrayas no pertenecen al texto original). En su parte resolutiva, el referido decreto legislativo dispuso: “Artículo 1°. Cédese, a título gratuito, al Municipio de Cartagena la isla de Tierra Bomba, ubicada en la bahía de Cartagena, Departamento de Bolívar, con excepción de las zonas que se reserve la Armada Nacional. Parágrafo. Una comisión formada por el Ministro de Obras Públicas, el Comandante de la Armada Nacional, el Gobernado de Bolívar y el Alcalde de Cartagena, asesorados por un técnico del

Instituto “Agustín Codazzi”, hará la correspondiente delimitación de la isla. Artículo 2°. Autorízase al Ministerio de Obras Públicas para hacer la escritura correspondiente al municipio de Cartagena, una vez cumplido el parágrafo anterior. Artículo 3°, Las obras necesarias para la urbanización y embellecimiento de la isla serán realizadas por el Departamento de Bolívar, de conformidad con la Ordenanza número 1° de 3 de octubre de 1956, del Consejo Administrativo de dicho Departamento. Artículo 4°. Decláranse de utilidad pública las tierras de propiedad de particulares existentes en la mencionada isla. (las negrillas y subrayas no pertenecen al texto original; corresponden al aparte que se estima incumplido). Artículo 5°. Este Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende las disposiciones que le sean contrarias”. A partir de la disposición que se subraya y resalta con negrillas, los demandantes pretenden que se ordene al Ministerio de Defensa adelantar los procesos de expropiación correspondientes, previa indemnización, sobre los terrenos de propiedad de particulares en la isla de Tierra Bomba. Sin embargo para la Sala, la decisión legal de declarar de utilidad pública una parte del territorio nacional que pertenezca a particulares, independientemente de establecer la vigencia actual de la norma, de ninguna manera contiene para el Estado el deber legal, imperativo e inobjetable, de adelantar tales procesos de expropiación, máxime si se tiene en cuenta que en los mismos deben intervenir las tres ramas del poder público y no solo el ejecutivo. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, quien en sentencia C-153 del 14 de

marzo de 1994, dijo: La expropiación puede ser entonces definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa. De la lectura del texto transcrito de la Carta se concluye que para que opere la expropiación es necesaria la intervención de las tres ramas del poder público, así: 1Vidal Perdomo Jaime. Derecho Administrativo General. Ed. Temis, pág 187, 1966. - El legislador fija los motivos de utilidad pública o interés común. - La administración declara para un caso concreto los motivos de interés público y gestiona la expropiación. - El juez controla el cumplimiento de las formalidades y fija la indemnización, mediante el procedimiento de expropiación. Sin embargo, en la expropiación por vía administrativa, la intervención del juez es sólo eventual, para los casos de demanda por vía contenciosa. Además, el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil establece: ARTICULO 451. DEMANDA. La demanda de expropiación deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. A la demanda se acompañará copia de la resolución que decreta la expropiación, los documentos que para el caso exija ley especial, y si se trata de bienes sujetos a registro, un certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre ellos, por un período de veinte años, si fuere posible.

2. La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y si éstos se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo proceso.

Igualmente se dirigirá contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de registro. En el presente asunto, sólo se aporta al expediente el decreto legislativo por medio del cual se declaró que los terrenos de propiedad de particulares en la isla de Tierra Bomba eran de utilidad pública, disposición que, como se anotó, no contiene el mandato imperativo e inobjetable de adelantar el proceso de expropiación correspondiente ni la determinación concreta de los predios que deban ser objeto del mismo. Finalmente, se precisa que si los demandantes estiman que la omisión del Ministerio de Defensa, consistente en no proceder a la expropiación de terrenos cuya propiedad afirman tener les está ocasionando perjuicios, pueden acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la acción de reparación directa para demandar el reconocimiento y pago de perjuicios que hayan podido sufrir. En tales circunstancias, las pretensiones de cumplimiento del artículo 4° del Decreto Legislativo N°031 de 1957 no tienen vocación de prosperidad y, por lo tanto, la sentencia impugnada se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidente

FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA