CE-13001-23-31-000-2003-00239-01(AP)-2006

ACCION POPULAR - Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa Señala el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, que es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la que conoce de “los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”. Las disposiciones vigentes sobre la materia, ley 489 de 1998, integran a la rama ejecutiva del poder público a las empresas de esta naturaleza, sin perjuicio de que en el desarrollo de sus actividades se sujeten al derecho privado, situación que no tiene ninguna incidencia cuando se trata del conocimiento de las acciones populares que se interponen en su contra, toda vez que la competencia para el efecto fue atribuida a esta jurisdicción por su condición de entidad pública (artículos 38, 39 y 84 de la ley citada), puesto que fue el factor subjetivo y no el criterio material el utilizado como determinante por la ley 472 de 1998, para atribuir competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa en el tema de las acciones populares. ACCION POPULAR - Oportunidad para ampliar las pretensiones / AMPLIACION DE PRETENSIONES - Acción popular Durante el transcurso del proceso iniciado en ejercicio de una acción popular no existe oportunidad para ampliar las pretensiones en un momento diferente al que el procedimiento tiene establecido para adicionar la demanda, lo que no se opone a que el juez popular abarque en el campo de sus decisiones, otras situaciones diferentes a las planteadas en la demanda porque ocurrieron después de su

presentación siempre que las conductas estén inescindiblemente vinculadas a aquellas que dieron lugar al ejercicio de la acción. La decisión del juez en una acción popular está determinada por la efectiva protección del derecho o interés colectivo cuya vulneración o amenaza se acusa, no solo con ocasión de aquellas conductas señaladas en la demanda como vulnerantes, sino por cuenta de todas aquellas que suceden en el curso mismo del proceso, o cuya existencia se verifique en el mismo, con la sola condición de que se encuentren estrechamente relacionadas con la causa petendi invocada, la que solo podrá modificarse en el término para modificar la demanda. Igualmente cabe precisar que para proteger el derecho o interés colectivo el juez, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, expedirá orden de hacer o no hacer, destinada a ser cumplida por la autoridad pública que incurre en la trasgresión, orden que no está circunscrita a la conducta pedida en la demanda, porque el juez actúa con total amplitud y discrecionalidad al momento de disponer lo que corresponda para lograr el amparo del derecho o interés colectivo vulnerado o amenazado, ello en consideración a que la congruencia se predica frente a la petición de protección del derecho o interés colectivo que se afirma vulnerado, y no frente a las conductas que en criterio del actor son suficientes e idóneas para lograr el amparo solicitado. Ahora bien, cuando durante el transcurso del proceso el trasgresor continúa con la realización de las conductas que desde un comienzo el actor indicó como vulnerantes del derecho colectivo cuya protección ha demandado, la

sentencia debe pronunciarse no sólo en relación con los hechos de la demanda y los argumentos de la defensa, sino que además deberá referirse al curso que vayan tomando los hechos, a efectos de que la decisión tenga la virtualidad de abarcar con efectividad la protección de los derechos colectivos que encuentre vulnerados, con la condición de que la conducta que se continúa sea aquella acusada como transgresora desde la demanda, en aras de garantizar el debido proceso en una de sus manifestaciones más importantes, el derecho de defensa. Es decir, no puede el juez juzgar hechos cuya existencia no le ha sido puesta de presente en las oportunidades de que disponen las partes dentro del proceso. JUEZ POPULAR - Poderes. Vinculacion de terceros / ACCION POPULARPoderes del juez. Vinculación de terceros Cabe recordar por otra parte que dado el fin supremo que persigue la acción popular - protección de derechos e intereses colectivos -, se ha dotado de amplios poderes al juez popular, tales como que oficiosamente está en el deber de vincular al proceso a cualquiera otra persona que en el curso del mismo surja como posible responsable de la infracción al derecho o interés colectivo, ello siempre que no se haya dictado sentencia de primera instancia, para que tenga oportunidad de asumir su defensa de manera adecuada (artículo 18 ley 472 de 1998). Esa vinculación también supera los límites tradicionales del principio de congruencia concebido para las acciones subjetivas y con efecto inter partes, como quiera que en virtud de tal vinculación, la sentencia de condena bien puede cobijar también a ese tercero contra quien no se dirigió la demanda. ACCION POPULAR - Inoperancia para controvertir decisiones judiciales

La acción popular no es el instrumento procesal idóneo para controvertir decisiones judiciales. Estas mismas consideraciones impiden que el juez popular se convierta, como se pretende con lo alegado en este proceso, en una instancia nueva de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales, so pretexto que el incumplimiento de lo ordenado por otros jueces entrañaría vulneración o amenaza de derechos colectivos (vgr. moralidad administrativa). Admitir semejante postura jurídica implicaría encumbrar al juez popular en una suerte de posición superior respecto del resto de los jueces de la República como árbitro supremo de sus determinaciones, con grave dislocamiento de la estructura de la rama judicial, vulnerando la autonomía e independencia en el ejercicio de su función de administrar justicia (art. 230 Superior y art. 5 LEADJ) sin asidero constitucional o legal alguno. Además no se olvide que toda decisión judicial goza de fuerza vinculante y su inobservancia acarrea sanciones en el campo penal y disciplinario y por ello todo el sistema jurídico se edifica sobre la premisa conforme a la cual la sentencia ejecutoriada en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada (art. 332 C. de P. C.). ACCION POPULAR - Finalidad. El juez está en el deber de proferir decisión de fondo / ACCION POPULAR - Diferencia con la acción de tutela El fin de la acción popular está constituido por la protección de los derechos e intereses colectivos y está diseñada para que a través de ellas se pueda evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio

sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. A través de la acción popular se puede lograr, entre otros propósitos, la cesación de la conducta trangresora, pero su finalidad supera ese logro para abarcar además fines restitutorios cuando ello fuere posible, sin perjuicio de que con la sentencia se cumpla también el fin de prevenir para que no se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. La desaparición de la conducta vulnerante en el trámite de la acción, situación que se presenta con alguna frecuencia, no da al traste con el proceso; iniciado éste el juez está en el deber de proferir decisión de fondo en la cual determine si existió o no vulneración al derecho colectivo conforme se acusó en la demanda, y proceda a adoptar las disposiciones consecuenciales que a cada caso corresponda. No resulta admisible el argumento del A Quo en el sentido de que al haberse adoptado una medida en relación con el proceso licitatorio sub judice por parte del juez de tutela, habría lugar a inhibirse por carencia de objeto. Esta postura implica confundir el objeto de estos dos instrumentos procesales para la defensa de los derechos. En efecto, mientras la acción de tutela (art. 86 C.P. en consonancia con los artículos 1, 2, 5, 29 del decreto 2591 de 1991 y con los artículos 2 y 6 del decreto reglamentario 302 de 1992) se concibió como un mecanismo para la protección de los “derechos constitucionales fundamentales” cuando tales derechos resulten vulnerados o amenazados y por ello el debate que

se ha presentado desde cuando comenzó a aplicarse esta figura ha sido la determinación de los criterios para definir cuáles son los derechos fundamentales, la acción popular (art. 88 eiusdem en armonía con los artículos 1, 2, 4, 9, 18 b) y 34 de la ley 472 de 1998) fue concebida con el objeto de garantizar la defensa y protección de los “derechos e intereses colectivos”. En tal virtud, se trata de institutos diversos que tienen objeto disímil y por lo mismo mal puede hablarse de “carencia de objeto” por pronunciamiento de uno de los dos jueces sobre asuntos que si bien pueden tener la misma causa petendi, buscan la protección de derechos diferentes, los unos fundamentales, los otros colectivos. MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Concepto / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Vulneración En un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta. Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio

y la desviación de poder. La jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona. En efecto, la moralidad administrativa, se refiere al ejercicio de la función administrativa (y no al ejercicio de las otras facetas del poder público como sería la función legislativa o la función jurisdiccional) conforme al ordenamiento jurídico y a las finalidades propias del cumplimiento de las funciones públicas, determinadas por la satisfacción del interés general y no por intereses privados y particulares, sin que cualquier vulneración al ordenamiento jurídico, en el ejercicio de tal función, lleve consigo de manera automática, vulneración a la moralidad administrativa, por cuanto, no toda violación al principio de legalidad, implica automáticamente violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa. Con este propósito es importante precisar que en veces la violación al principio de legalidad, que se traduce en el no acatamiento de la normatividad en el ejercicio de la función administrativa, puede conducir a concluir también la vulneración a la moralidad administrativa, porque a la ilegalidad de la actuación se une la conducta antijurídica de quien la ejerce, en tanto actúa no con el ánimo de satisfacer el interés general, sino con el claro propósito de atender intereses personales y particulares, esto es, se vale de la función que ejerce como servidor del Estado, en provecho propio. Pero no siempre la ilegalidad conduce a la vulneración a la moralidad administrativa y corresponde al demandante en la acción popular la carga procesal de precisar el aspecto en el cual radica la trasgresión a este principio, endilgando acusaciones propias de su vulneración y

no solo de ilegalidad. Igualmente al juez de la acción popular le corresponde superar los límites de la revisión de ilegalidad de la actuación con la que según la demanda se vulnera la moralidad administrativa, para extender su análisis a las motivaciones que llevaron al funcionario a ejecutar la actuación. Nota de Relatoría: Ver Sentencia 31 de marzo del 2005, Expediente 02753, Actor: Municipio de Rionegro, C.P. Ramiro Saavedra Becerra ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO - Moralidad administrativa como derecho colectivo En el campo de la actividad contractual del Estado, la moralidad administrativa como derecho colectivo, ha sido considerado por la Corporación como un concepto que si bien es cierto puede encontrarse involucrado en cualquier contrato celebrado por la administración, “ello no puede servir de base para que, en el supuesto de haberse cometido irregularidades en su celebración y ejecución, sea la acción popular la adecuada para que se declare la ilegalidad o la caducidad del negocio, en reemplazo de las vías pertinentes señaladas por el ordenamiento jurídico”. Conclusión sustentada bajo la óptica de que no toda irregularidad en la actividad contractual del Estado, lleva consigo infracción a la moralidad administrativa. Nota de Relatoría: Ver, Sentencia de 5 de julio de 2001, Exp. AP 068, subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 13001-23-31-000-2003-00239-01(AP)

Actora: LUZ YOLANDA MORALES PEÑA

Demandado: LOTERIA DE BOLIVAR Referencia: ACCION POPULAR -APELACION DE SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 20 de mayo de 2004, en la cual fueron negadas las pretensiones de la demanda.

La sentencia apelada será confirmada, pero previo análisis de fondo del asunto propuesto.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda A través de escrito dirigido al Tribunal Administrativo de Bolívar y presentado el 11 de agosto de 2.003 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la señora Luz Yolanda Morales Peña, actuando en su propio nombre, interpuso acción popular en contra de la Lotería de Bolívar -Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, “a efecto de que se protejan los derechos e intereses colectivos de la moralidad pública, la seguridad jurídica y el patrimonio público, en conexidad con el libre acceso a una adecuada infraestructura de los servicios de salud que garantice la salubridad pública”. Por lo anterior solicitó que se accediera a las siguientes pretensiones: “1.- Se proteja los derechos e intereses colectivos al goce de la moralidad pública, el patrimonio público, estabilidad y seguridad jurídica, así como el libre acceso a una adecuada infraestructura de los servicios de salud que garantice la salubridad pública, amenazados por la conducta desplegada por los funcionarios de la Lotería de Bolívar con la presentación del estudio de mercado y la elaboración del pliego de condiciones para la Celebración del Contrato de Concesión para la

operación del juego de Apuestas Permanentes durante el próximo quinquenio. “2.- Se ordene a la Lotería de Bolívar la inmediata cesación de las acciones que han logrado colocar en inminente peligro la estabilidad financiera del sector salud y que en el término que fije la Honorable Corporación Judicial, se adopten las medidas tendientes a restablecer el goce los (sic) precitados derechos e intereses colectivos en cuanto a que la entidad pública se abstenga de suscribir contrato de concesión para la operación del juego de “chance”, hasta tanto se elabore un preciso, real y adecuado estudio de mercado acorde con los requerimientos previstos en el ordenamiento jurídico vigente y se subsanen los reparos efectuados por la entidad nacional de inspección, vigilancia y control. “3.- Se ordene a la Lotería de Bolívar la inmediata modificación, mediante la correspondiente adenda, del contenido del Pliego de Condiciones que regula la Licitación del asunto, con el propósito de permitir el ajuste a los principios contractuales de las entidades estatales, esencialmente los de: transparencia, economía, responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa, bajo unas bases de libre participación sin desmedro del respeto al principio constitucional de la igualdad de los oferentes, se produzca una selección objetiva del Concesionario o Concesionarios que operen en aquella Jurisdicción el juego de “chance”, a efecto de garantizar con dicha explotación, la rentabilidad y productividad necesarias para el cabal cumplimiento de la finalidad pública y social del monopolio de los juegos de suerte y azar.

“4.- Se ordene a la Lotería de Bolívar la publicación de las correspondientes adendas del Pliego de Condiciones y del Respectivo Estudio de Mercado en la dirección electrónica de la entidad que pretende otorgar la Concesión. “5.- Se ordene a la Lotería de Bolívar determinar con precisión el objeto de la Licitación conforme con el estudio de mercado, es decir que éste se realice en concordancia con la distribución que se efectúe o la totalización de la jurisdicción. “6.- Se ordene a la Lotería de Bolívar efectuar inmediata elaboración de criterios técnicos de evaluación objetiva en el sentido de modificar los o (sic) factores de ponderación otorgando a cada uno de ellos un puntaje adecuado a su importancia, y en directa proporción a su incidencia y fin que se busca satisfacer, en donde la experiencia y la infraestructura tecnológica de los proponentes jueguen un papel preponderante, para de esta manera garantizar el principio - deber. “7.- Se ordene a la Lotería de Bolívar realizar a través de una selección objetiva la evaluación de las propuestas, observando los principios constitucionales y contractuales, por lo tanto, la entidad Pública deberá garantizar el derecho a la igualdad de condiciones de ponderación de experiencia, estimaciones financieras y no a través de “promedios ponderados” de recientes personas jurídicas operadoras del juego de chance. “8.- Se ordene a la Lotería de Bolívar, la modificación del criterio “sistema de calidad”, conforme con lo expuesto en los hechos de la presente demanda. “9.- Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e

Intereses colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. “10.- Que se reconozca y pague el incentivo de que tratan los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. “11.- Que se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho, de conformidad con lo previsto por los artículos 392 y 393 del Código de Procedimiento Civil.”

2. Hechos.

Se afirma en la demanda que el 4 de agosto de 2003 la Lotería de Bolívar inició proceso licitatorio para la adjudicación del contrato de concesión de apuestas permanentes o “chance” en la jurisdicción del Departamento de Bolívar, para los siguientes cinco años. Que en el pliego de condiciones publicado en la página electrónica de la entidad demandada, se estableció como valor mínimo del contrato a suscribir, la suma de $39.063’039.974, teniendo en cuenta que los derechos de explotación del 12% se liquidarían con base en los ingresos brutos. Que ese valor mínimo del contrato, al cual se le asignaban 50 puntos a la oferta económica que se obligara a transferir esa suma durante la ejecución del contrato, tenía como fuente el estudio de mercado contratado con el consorcio Controltech. Que los referidos pliegos de condiciones violaban de forma clara los principios legales y constitucionales que deben regir los procesos de contratación de las entidades públicas, por cuanto los estudios previos a la apertura del proceso licitatorio, no concordaban con la realidad social y de mercado que presenta el Departamento de Bolívar, ya que los estudios de mercado contratados con el

consorcio Controltech en el año 2002, carecían de información actualizada, no fueron puestos en conocimiento del público, no fueron elaborados y presentados en forma clara y completa como ordena el estatuto de contratación estatal, y la entidad demandada no atendió los reparos y observaciones que sobre ellos le hizo la Superintendencia Nacional de Salud, en aspectos tales como el valor de la propuesta promedio, a efecto de establecer el valor real de ventas en cada zona propuesta para la explotación del juego, no hacía referencia a encuestas que determinaran variables en aspectos como la cantidad de jugadores de chance en cada zona, la población económicamente activa en edad de jugar, la discriminación de la muestra de la población que juega en cada una de las zonas, etc. Que los pliegos de condiciones no se ajustaban a la ley 80 de 1993 (num. 12 del art. 25, num. 3º art. 26 y 30), la cual exige que la licitación esté precedida de un estudio realizado por la entidad respectiva, en el cual se analice la conveniencia, oportunidad, evaluaciones de prefactibilidad y factibilidad del proyecto, que le permitiera a los funcionarios públicos la adopción de parámetros y procedimientos de selección objetiva, previa la certeza matemática de las proyecciones de ingresos brutos (ventas) estimados por zonas, por grupos poblacionales y por preferencias de los jugadores, a efecto de que en la posteridad la Administración no se viera obligada a reconsiderar las condiciones económicas del contrato y a evitar el desequilibrio financiero del mismo, lo cual se podía prever con un estudio inicial previo al contrato de concesión, que permitiera examinar objetivamente las

condiciones de mercado que existen en el Departamento de Bolívar. Que, por otra parte, los pliegos de condiciones reñían con lo dispuesto por los cuatro primeros apartes del numeral 5º del art. 24 de la ley 80 de 1993 y por el inciso 2º del art. 29, al obstaculizar la selección objetiva, por cuanto permitían presentar propuesta a quienes demostraran “haber celebrado un contrato de promesa de constitución de persona jurídica, condicionado a la adjudicación del respectivo contrato de concesión”, contrariando las leyes 80 de 1993 y 643 de 2001 y el decreto 1350 de 2003, al permitir que las personas jurídicas proponentes con una existencia inferior a 24 meses, demostraran su experiencia “con el promedio ponderado del tiempo en que hayan ejercido como concesionarios del juego de apuestas permanente “Chance”, sus socios y/o propietarios”, y su capacidad operacional financiera, “con los balances de apertura o con los estados financieros de sus socios y/o propietarios a 31 de diciembre de 2002”. Y quienes presentaran propuesta demostrando la celebración de contrato de promesa de constitución de persona jurídica, condicionado a la adjudicación del contrato de concesión, podían demostrar su experiencia “con el promedio ponderado del tiempo en que hayan ejercido como concesionarios del juego de apuestas permanentes “chance”, quienes hayan prometido, en virtud del indicado contrato de promesa, constituirse como socios y/o propietarios de la futura persona jurídica”, y su capacidad operacional financiera “con el balance de apertura determinado en el contrato de promesa, o con los estados financieros de quienes

hayan prometido, en virtud del indicado contrato de promesa, constituirse como socios y/o propietarios de la futura persona jurídica”. Que en el anterior caso, la administración hizo una inadmisible discriminación al diferenciar “en primer lugar, entre personas jurídicas de hecho y de derecho realmente conocidas y reconocidas en el ámbito comercial y legal y la mera expectativa de constitución de asociaciones de personas naturales”, que no se ajustan a lo dispuesto por la Ley 643 de 2001, ni a la sentencias de la Corte Constitucional C-114 de 2001 y C-031 de 2003, en las cuales al examinar la constitucionalidad del art. 7º del régimen propio del monopolio de los juegos de suerte y azar, se determinó que “sólo pueden ser operados por personas jurídicas las loterías, los juegos de apuestas permanentes o chance” y “en segundo lugar, la malintencionada distinción deriva en que la calificación de los proponentes resulta más favorable para quienes (antes personas naturales) tengan menos tiempo de constitución, de experiencia en el mercado y de prueba de cumplimiento en el pago de los premios; la inexplicable condición contenida en los pliegos presentados por la Lotería de Bolívar, no tiene razón de ser y no tiene comparación dentro de los diferentes procesos licitatorios realizados con el propósito de contribuir eficazmente a la financiación del servicio público de salud, hace más de 20 años en el país. Lo que se estila en todo proceso licitatorio es que se califique como el mejor oferente a quien acredite condiciones de experiencia, organización, equipos, precios, respetabilidad y seriedad en el cumplimiento de

anteriores objetos contractuales y coberturas geográficas y tecnológicas. Inaudito pues por decir lo menos, resultan los pretendidos parámetros de selección dispuestos por el Ente público del Departamento de Bolívar en la licitación para la operación del Juego de Apuestas Permanentes”. Que en los pliegos de condiciones también se exigía la “presentación del plan de calidad que contenga un modelo de gestión, certificable”, al cual le asigna en la calificación 10 puntos, sin ser claros de que patente se trataba. Por ello la entidad demandada debe precisar quien debía expedir la referida certificación, en virtud de qué competencia, en que consiste esa exigencia y porqué deben cumplirla los proponentes. Que el acceso a una adecuada infraestructura de los servicios de salud que garantice la salud pública es viable siempre y cuando se garanticen las rentas que así lo dispongan, de conformidad con el art. 336 de la Constitución y que de ser adjudicado así el contrato de concesión de la operación del juego de apuestas permanentes de Bolívar, podría lesionar el patrimonio público del sector salud del departamento, “por cuanto el estudio de mercado no es preciso en cuanto al valor estimado de ventas brutas, en el estudio presupuestado para zonas geográficas departamentales varias, y en el pliego de condiciones, sin diferenciación zonal geográfica ni mucho menos poblacional, adicionalmente, con base en el mismo precario estudio se contempla a manera de precio para subasta o de remate una cifra (39.063 millones) para el pago de los derechos de explotación, circunstancia un tanto confusa si se observa la minuta de contrato de concesión, al establecer

ahí el valor legal previsto por el inciso primero del artículo 23 de la Ley 643 de 2001”.

3. Oposición de la entidad demandada Mediante auto de 27 de agosto de 2003, el a quo admitió la demanda y negó el decreto de las medidas cautelares solicitadas, esto es, la suspensión de la licitación pública 01 de 2003, negativa que fundamentó en la afirmación de que se hacía necesario establecer “si la amenaza o vulneración es imputable a la acción o a la omisión de la parte demandada, o “si la presunta conducta del demandado entraña severo peligro o efectiva vulneración a los derechos colectivos cuya protección se invoca”. Ordenó notificar a la entidad demandada, actuación que se surtió mediante aviso el día 17 de septiembre de 2003. 3.1. La Licorera de Bolívar, contestó oportunamente la demanda el 29 de septiembre de 2003.

Explicó que efectivamente la licitación tenía como base el estudio realizado por el consorcio Controltech, el cual fue verificado por la firma Tejada & Asociados Comunicaciones Ltda., la cual confirmó que dicho estudio cumplía con los requisitos técnicos necesarios. Que el proceso Licitatorio se abrió con el fin de garantizar el recaudo de nuevos recursos para la salud del Departamento de Bolívar, para lo cual se realizaron las publicaciones correspondientes del pliego de condiciones según ordena la ley 80 de 1993 y el decreto 2170 de 2002; posteriormente se dio apertura a la licitación pública, se llevó a cabo la audiencia de aclaración de términos, se escucharon las

inquietudes de los interesados, o sea de aquellos que habían adquirido el pliego de condiciones. Que la exigencia del plan de calidad, estaba acorde con los parámetros legales que contiene el articulo 4o numeral 5 de la ley 80 de 1993, el cual establece la obligación de los entes estatales de exigir que los bienes o servicios cumplan con determinadas normas técnicas de calidad. Que la salud del Departamento de Bolívar se vería beneficiada con la adjudicación del contrato de concesión para el juego de las apuestas permanentes, ya que el mismo le está garantizando como mínimo unos ingresos de $39.063’030.974, que en la actualidad está dejando de percibir como consecuencia de las innumerables acciones instauradas por la sociedad Inverapuestas S.A., directamente, o por personas afines a sus intereses, las cuales tienen como único fin entorpecer la licitación No. 01 de 2003.

4. La audiencia de pacto de cumplimiento A la audiencia especial realizada el 9 marzo de 2004 asistieron la accionante Luz Yolanda Morales Peña y el señor agente del Ministerio Público; en vista de que no asistió la parte demandada, la audiencia se declaró fallida y se ordenó citar a la Superintendencia Nacional de Salud, para que compareciera al proceso por ser la encargada de velar por el interés colectivo comprometido en el proceso.

5. La providencia impugnada En sentencia de 20 de mayo de 2004, el Tribunal Administrativo de Bolívar, negó las pretensiones de la demanda por cuanto si lo pretendido por la demandante era que la Lotería de Bolívar cesara de inmediato las acciones que ponían en peligro

la estabilidad financiera del sector salud, para lo cual debía abstenerse de suscribir el contrato de concesión para la operación del juego de chance, hasta tanto elaborara un correcto estudio de mercado y modificara el pliego de condiciones de dicha licitación, era necesario tener en cuenta que dicha situación ya había ocurrido, toda vez que mediante sentencia de tutela proferida el 28 de octubre de 2003, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena -Sala