CE-13001-23-31-000-2003-01821-01(0235-09)-2012

PRESCRIPCION DE CESANTIAS – No opera frente a la solicitud de pagos cuando el derecho ha sido previamente conocido por la administración. Indexación Es evidente que nos encontramos ante la reclamación del pago de un derecho prestacional previamente reconocido mediante Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985; entonces, ello implica que el demandante no estaba en la obligación de acudir ante la administración con miras a que se hiciera efectivo el pago, pues una vez reconocido el derecho, se constituyó en una obligación a cargo de la administración efectuar el pago oficiosamente y sin necesidad de requerimiento previo. Considerar que el hecho de que el demandante no radicó una petición antes del vencimiento de tres años posteriores al reconocimiento de la obligación dio lugar a la prescripción de su derecho, sería tanto como permitir que la administración se amparara en el transcurso del tiempo para eximirse del cumplimiento de las obligaciones derivadas de un derecho imprescriptible, que por ley le están atribuidas y que debe reconocer y pagar de oficio, sin que medie petición para que se cumpla tal obligación. Como quiera que las pruebas que obran en el expediente permiten concluir que aún no se ha verificado el pago de las cesantías reconocidas al actor mediante Resolución No. 000151 de 27 de diciembre de 1985, debe ordenarse que se efectúe el mismo, siempre y cuando a la fecha del cumplimiento de la sentencia no se haya realizado, disponiendo la indexación de los valores adeudados por ese concepto.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3135 DE 1968 – ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUB SECCION “A”

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 13001-23-31-000-2003-01821-01(0235-09)

Actor: EDUARDO SUAREZ LLANOS

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL

APELACIÓN SENTENCIA AUTORIDADES NACIONALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

ANTECEDENTES: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, EDUARDO SUÁREZ LLANOS solicita al Tribunal declarar la nulidad del acto administrativo ficto producto del silencio de la administración ante la solicitud relacionada con el pago de las cesantías correspondientes al servicio prestado a la Nación durante 7 años y 2 meses comprendidos entre el 2 de septiembre de 1977 y el 2 de octubre de 1984 y el acto ficto negativo producto del silencio en relación con el recurso de apelación.

Como consecuencia de tal declaración pide que se paguen las cesantías correspondientes al periodo anotado, de conformidad con lo ordenado en el artículo 8º del Decreto 162 de 1969, artículos 31 y 33 del Decreto 3118 de 1968 y el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Relata el demandante que dirigió solicitudes reclamando el pago de

sus cesantías al Subdirector de Prestaciones Económicas, al Gerente, al Jefe de Recursos Humanos y al Grupo de Prestaciones Varias de Cajanal y finalmente, al Director de Cajanal Seccional Bolívar, esta última en octubre 3 de 2001, sin que en ningún caso se haya expedido acto administrativo explícito que resuelva su petición. Comenta que con las solicitudes anteriores ha allegado los documentos necesarios para el reconocimiento solicitado. Aduce que la cesantía reclamada se causó en octubre 2 de 1984, es decir, empezó a generar intereses a partir del 2 de octubre de 1985, en un 9% anual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 3118 de 1968; además, se ha generado una sanción por mora a razón de un día de salario por cada día de mora en el pago, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995. Considera que como en su caso no han transcurrido 20 años entre la causación del derecho a la cesantía, es decir, el 2 de octubre de 1984 y la presentación de la demanda, entonces, se debe reconocer su derecho, máxime cuando ha dirigido peticiones reiteradas con miras al reconocimiento de tal prestación. Informa que mediante oficio G.T.P. 983 de julio 11 de 2001 la Coordinadora de Tesorería y Pagaduría y el Subdirector General Administrativo y Financiero de Cajanal, reconocieron que la Seccional Bolívar de dicha Caja debe efectuar el mencionado pago. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda.

Aclaró que la competencia para conocer la controversia planteada es de la jurisdicción contenciosa administrativa, pues el demandante es un empleado público y las controversias originadas entre éstos y la administración, en virtud de su vínculo laboral, deben ser dirimidas por esta jurisdicción. En cuanto al fondo del asunto consideró que las cesantías de los trabajadores deben pagarse al momento de su retiro o dentro del término razonable que la ley conceda para tal efecto, pues se trata de un derecho económico de creación legal que tiene como finalidad cubrir el infortunio al que se puede ver enfrentado el trabajador a causa de la desocupación, por perder su empleo. Adujo que el demandante solicita el reconocimiento de las cesantías correspondientes al tiempo laborado entre el 2 de septiembre de 1977 y el 2 de octubre de 1984, que fueron liquidadas mediante Resolución No. 00151 de 1985, pero que no han sido canceladas; sin embargo, como la reclamación para su pago se radicó ante la administración hasta el año 2002, se produjo la prescripción del derecho, pues transcurrieron más de 3 años desde la ruptura de la relación laboral y desde la liquidación de las prestaciones reclamadas. Finalmente sostuvo que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías, toda vez que la Ley 244 de 1995 no estaba vigente al momento en que se generó su derecho a las cesantías. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, el apoderado del demandante la apeló en la oportunidad procesal. Afirmó que las cesantías

prescriben en el término de 20 años después de causado o reconocido el derecho a ellas. Adujo que de conformidad con un concepto del Ministerio de Trabajo del 20 de agosto de 1958, las cesantías de los servidores del Estado prescriben en el término de 20 años, pues se asimilan al seguro de vida y por ello debe aplicarse el término prescriptivo consagrado en el artículo 2536 del Código Civil; además, para los trabajadores oficiales la interrupción de la prescripción opera indefinidamente. Sostuvo que a pesar de que la norma que consagra la sanción moratoria de las cesantías entró en vigencia después de causado el derecho y cuando la administración ya estaba en mora en cuanto al pago de las mismas, como el pago no fue oportuno y presuntamente ha de realizarse con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma que consagra dicha sanción, sí es aplicable a la cesantía reclamada. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Estando en la oportunidad procesal correspondiente, el Agente del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Dijo, en síntesis, lo siguiente: La prescripción es una figura jurídica que tiene dos objetivos, a saber: uno que se convierte en sanción por inactividad del interesado y otro que constituye o crea derechos. En el caso de las obligaciones derivadas de una relación laboral, de conformidad con lo previsto en los artículos 488 del C.S.T., 41 del Decreto 3138 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1968, los derechos prescriben en el término de 3 años desde cuando la obligación se hizo exigible y

cuyo término se puede interrumpir por otro lapso igual, a causa de la petición o reclamación que haga el trabajador. En el caso analizado no se aplica el término prescriptivo de 20 años que solicita el demandante, pues se deben aplicar las normas especiales en materia laboral. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES Se trata de establecer la legalidad de los actos administrativos fictos producto del silencio de la administración ante las solicitudes relacionadas con el pago de las cesantías correspondientes al servicio prestado por el demandante durante 7 años y 2 meses comprendidos entre el 2 de septiembre de 1977 y el 2 de octubre de 1984, reconocidas mediante Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985 y el acto ficto negativo producto del silencio en relación con el recurso de apelación. Debido a la omisión de la entidad en realizar el pago del valor por concepto de las cesantías previamente reconocidas, el demandante elevó reclamación ante Cajanal el 29 de septiembre de 2000 (fl. 289 del Cuaderno 2). Sin embargo, la entidad demandada guardó silencio ante la solicitud anterior, lo que lleva a concluir que se configuró un acto administrativo ficto negativo, que resolvió en forma desfavorable la solicitud del demandante y así habrá de declararse. Ante tal silencio de la administración, el demandante interpuso recurso de apelación mediante escrito de junio 28 de 2002 (fls. 22 a 25), que tampoco fue resuelto por la Caja Nacional de Previsión Social, configurándose un

acto ficto negativo que confirmó la decisión inicial de no efectuar el pago de las cesantías reclamadas. El demandante prestó sus servicios al Estado durante el lapso comprendido entre el 2 de septiembre de 1977 y el 2 de octubre de 1984 razón por la cual solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías causadas por ese periodo por retiro definitivo del servicio1. La Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985 (fl. 11), mediante la cual reconoció la suma de $668.886.15 por concepto de cesantías definitivas a favor del actor; no obstante, el pago de tal valor nunca fue realizado. En efecto, en el expediente se probó que la Caja Nacional de Previsión Social ha omitido el pago de las sumas adeudadas, pues en la certificación emitida por la Liquidadora de Cajanal – Seccional Bolívar el 23 de enero de 1995 (fl. 12), se afirma que la cesantía reconocida a favor del actor 1 Como consta en la solicitud que obra a folio 8 del expediente, radicada el 19 de noviembre de 1984. mediante el acto administrativo en cita, aún no ha sido pagada por esa entidad. Lo mismo se puede establecer con el Oficio SAF 2217 de julio 11 de 2001, en el que el Subdirector General Administrativo y Financiero de la entidad le informa al actor que le corrió traslado de su solicitud al Director Seccional Bolívar con el fin de que dé cumplimiento al pago de la prestación reconocida mediante la resolución ya citada. La Sala debe decir que las cesantías son un derecho de orden público, irrenunciable e imprescriptible y deben ser reconocidas y pagadas por el

empleador en las oportunidades consagradas en la ley, sin necesidad de requerimiento o solicitud del beneficiario, pues se constituyen como un ahorro a favor del empleado cuyo pago definitivo2 se produce al terminar la relación laboral, con miras a que pueda subvencionar las contingencias que puedan surgir por haber quedado cesante. El derecho a percibir cesantías fue consagrado en el literal f) del artículo 12 de la Ley 6ª de 1945 como un derecho de carácter prestacional a favor de los trabajadores oficiales, que debía ser reconocido por el patrono a razón de un mes de salario por cada año de trabajo y proporcionalmente por las fracciones de año. Dicho derecho prestacional fue extendido a todos los asalariados de carácter permanente al servicio de la Nación en cualquiera de las ramas del poder público, departamentos, intendencias, comisarias, municipios y particulares, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1º de la Ley 65 de 1946 y se constituyó en una obligación a cargo del Estado en beneficio de sus empleados. 2 Salvo los reconocimientos parciales, que se hagan en los casos permitidos por la ley. El Decreto 3118 de 1968 “por el cual se crea el Fondo Nacional de Ahorro, se establecen normas sobre auxilio de cesantías de empleados públicos y de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones”, consagró como uno de los principales objetivos del Fondo Nacional de Ahorro, el pago oportuno de las cesantías3 a los empleados públicos y trabajadores oficiales y, en su artículo 22 consagró: “Artículo 22º.- Liquidación en 31 de diciembre de 1968. La Caja Nacional de Previsión Social liquidará el auxilio de

cesantía causado hasta el 31 de diciembre de 1968 en favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella. Los demás organismos nacionales de previsión social, los establecimientos públicos y la empresas industriales y comerciales del Estado cuyos empleados o trabajadores no estén afiliados a la Caja Nacional de Previsión social harán para éstos la liquidación prevista en el inciso anterior, siempre que el pago de los respectivos auxilios de cesantía corresponda a dichas entidades. Las liquidaciones practicadas en desarrollo del presente artículo tendrán carácter definitivo y no podrán revisarse aunque el salario del funcionario y trabajador varíe posteriormente.” Es decir, a partir de la vigencia del precitado Decreto, la administración de las cesantías dejó de ser obligación de la Caja Nacional de Previsión Social y se trasladó al Fondo Nacional de Ahorro; no obstante, la administración de ellas surgía una vez se efectuara la liquidación respectiva, en virtud del reconocimiento, al tenor de lo dispuesto en los artículos 27 y 28 ídem, que establecen las liquidaciones anuales y definitivas por retiro; respecto de éstas últimas se consagró: “Artículo 28º.- Liquidación año de retiro. En caso de retiro del empleado o trabajador, el respectivo Ministerio, departamento 3 Ver artículo 2º. administrativo, superintendencia, establecimientos públicos o empresa industrial y comercial del Estado, liquidará la cesantía que corresponda al empleado o trabajador por el tiempo servido en el año de retiro.” Ahora bien, en cuanto al pago de tal prestación, el artículo 31 ídem

consagró que una vez se encontraran en firme las liquidaciones, serían comunicadas al Fondo del Ahorro para que se acrediten en la cuenta a favor del empleado4 y, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 ídem, las entidades debían realizar la consignación anual de las cesantías causadas a favor de sus empleados5. Es decir, en el caso analizado, la Caja Nacional de Previsión Social cumplió la obligación de reconocer las cesantías definitivas a favor del señor Eduardo Suárez Llanos, mediante Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985 (fls. 11) pero no se probó haber efectuado el pago de las mismas, bien sea realizando la consignación en el Fondo Nacional de Ahorro o en forma directa al demandante; además, la misma entidad reconoce deber el valor correspondiente a ese concepto. En la sentencia recurrida, el a quo consideró que la inactividad del demandante en la reclamación del pago de las cesantías causadas a su favor y previamente reconocidas por la entidad, daba lugar a declarar, de oficio, la prescripción del derecho; sin embargo, la Sala disiente de dicha interpretación, por las razones que pasa a explicarse: 4 Es decir, una vez reconocidas, no es necesario el requerimiento previo del empleado para que se proceda a su pago. 5 Ello indica que esta norma tampoco indica que sea necesario un requerimiento del empleado, sino que se trata de una obligación en cabeza de la administración que debe realizar oficiosamente. Es evidente que nos encontramos ante la reclamación del pago de un derecho prestacional previamente reconocido mediante Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985; entonces, ello implica que el demandante no

estaba en la obligación de acudir ante la administración con miras a que se hiciera efectivo el pago, pues una vez reconocido el derecho, se constituyó en una obligación a cargo de la administración efectuar el pago oficiosamente y sin necesidad de requerimiento previo. Considerar que el hecho de que el demandante no radicó una petición antes del vencimiento de tres años posteriores al reconocimiento de la obligación dio lugar a la prescripción de su derecho, sería tanto como permitir que la administración se amparara en el transcurso del tiempo para eximirse del cumplimiento de las obligaciones derivadas de un derecho imprescriptible, que por ley le están atribuidas y que debe reconocer y pagar de oficio, sin que medie petición para que se cumpla tal obligación. Además, como ya se señaló, el derecho al pago de las cesantías es de orden público, irrenunciable e imprescriptible, pues las normas que lo consagran no establecen un término en que se extinga la obligación para hacerlo efectivo y, al ser la prescripción un fenómeno de orden público que extingue derechos, su consagración debe ser taxativa. Para declarar la prescripción de la obligación del pago aquí reclamado, el a quo se fundamentó en el término prescriptivo de 3 años; sin embargo, revisada la normatividad que consagra la extinción de las obligaciones derivadas de derechos prestacionales, en virtud de tal fenómeno, la Sala no encuentra normatividad alguna que se refiera a la pérdida de ese derecho en razón de éste. En materia de prescripción de derechos prestacionales, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispuso:

“Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.” Así mismo, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del decreto anterior, consagró: “Artículo 102.- Prescripción de acciones.

1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.” No obstante, el derecho a las cesantías no está consagrado en una ni en otra de las normas citadas, lo que lleva a concluir que el término prescriptivo allí consagrado no las cobija y ni la Ley 6ª de 1945, ni la Ley 65 de 1946, ni el Decreto 3118 de 1968 establecen un término prescriptivo para que se haga efectivo el pago de las cesantías.

La Sala debe precisar que el presente caso no se trata de una controversia derivada de la inconformidad con la liquidación de las cesantías definitivas ya reconocidas y pagadas y la reclamación inoportuna de su reajuste, sino que se contrae a que se materialice el pago de un derecho que es de carácter imprescriptible y respecto del cual la entidad ha sido negligente en cancelar lo adeudado. Además, debe precisarse que si bien la reclamación más antigua que aparece en el expediente, respecto del pago de los valores adeudados por concepto de las cesantías causadas a favor del accionante por su vinculación laboral ocurrida en los años 1977 a 1984, es del 28 de septiembre de 2000 (fl. 289

del cuaderno 2), también lo es que la certificación obrante a folio 12, expedida en el año 1995 y el oficio visible a folio 17, expedido en el año 2001, permiten establecer que el demandante siempre estuvo atento a reclamar el pago de su prestación. En las anteriores condiciones, y como quiera que las pruebas que obran en el expediente6 permiten concluir que aún no se ha verificado el pago de las cesantías reconocidas al actor mediante Resolución No. 000151 de 27 de diciembre de 1985, debe ordenarse que se efectúe el mismo, siempre y cuando a la fecha del cumplimiento de la sentencia no se haya realizado, disponiendo la indexación de los valores adeudados por ese concepto. No habrá lugar al reconocimiento de sanción moratoria por el reconocimiento tardío de las cesantías, consagrado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, toda vez que la adquisición del derecho a las mismas se causó con anterioridad a la vigencia de dicha normatividad, no pudiendo aplicarse la retroactividad de la ley; además, la depreciación que pudo haberse ocasionado por su pago inoportuno, se verá saneada con el reconocimiento de la indexación ordenada en esta providencia. 6 Folios 12, 17 y 18 Lo anterior da lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declarar configurado el actor ficto negativo respecto de lo peticionado por el demandante, en cuanto al pago de las cesantías reclamadas, y disponer el pago indexado de éstas. Ahora bien, como quiera que en el expediente se demostró que la

Caja Nacional de Previsión Social, a pesar de reconocer el derecho a las cesantías que le asistía al demandante7, y a pesar de tener conocimiento de que esa obligación aún no había sido pagada8 no realizó las actuaciones tendientes al pago del valor adeudado, deberán compulsarse copias de las presentes diligencias a la Procuraduría General de la Nación, para que se adelanten las investigaciones del caso, tendientes a determinar si por dicha omisión los funcionarios encargados de realizar el pago pudieron incurrir en falta disciplinaria. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de dieciséis (16) de octubre de dos mil ocho (2008), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso promovido por EDUARDO SUÁREZ LLANOS contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL de conformidad con las consideraciones de esta providencia. 7 Mediante Resolución 00151 de diciembre 27 de 1985 (fl. 11) 8 Según se afirmó en certificación expedida el 23 de enero de 1995 por la Liquidadora de Cajanal Seccional Bolívar, visible a folio 12 y según oficio SAF 2217 de julio 11 de 2001. En su lugar se dispone, 1).- Declárase la ocurrencia del silencio administrativo negativo respecto de las peticiones formuladas el 3 de octubre de 2001 y el 28 de junio de 2002 por el señor Eduardo Rafael Suárez Llanos.

2).- Ordénase a la Caja Nacional de Previsión Social pagar a favor del demandante Eduardo Suárez Llanos el valor de las cesantías adeudadas y reconocidas mediante Resolución No. 000151 de diciembre 27 de 1985, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia, bajo el entendido de que este aún no se ha efectuado, conforme a las pruebas. Sobre el valor adeudado, deberá aplicarse la indexación año por año, al tenor de lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. 3).- Compúlsense copias de las presentes diligencias a la Procuraduría General de la Nación, para que se investigue si la conducta omisiva de quienes estaban encargados de pagar oportunamente las cesantías al demandante, pudo configurar falta disciplinaria. 4).- Deniéganse las demás pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO