CE-13001-23-31-000-2004-90157-01(18888)-2014

ACCION DE NULIDAD / LEGITIMACION POR ACTIVA Y POR PASIVA EN LA

ACCION DE SIMPLE NULIDAD / LEGITIMACION PARA DEMANDAR EN

SIMPLE NULIDAD / NULIDAD POR INDEBIDA REPRESENTACION DE LAS

PARTES / LITISCONSORCIO NECESARIO EN JUICIOS ABSTRACTOS DE

LEGALIDAD / COSA JUZGADA POR VIA RESIDUAL / USUARIO NO

RESIDENCIAL DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO / BASE

GRAVABLE DEL IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO / PRINCIPIO DE

EQUIDAD TRIBUTARIA / FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS / INCENTIVOS

TRIBUATRIOS / PRINCIPIO DE IGUALDAD TRIBUTARIA A NIVEL

TERRITORIAL / SENTENCIA DE NULIDAD CONDICIONADA FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 146 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 140 NUMERAL 7 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 287 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 311 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 363 / LEY 136 DE 1994 - ARTICULO 3

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 12 DE 2002 (12 de agosto) DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS – ARTICULO 2 LITERAL B.2 (No anulado – Condicionado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 13001-23-31-000-2004-90157-01 (18888)

Actor: ISAGEN S.A. E.S.P.

Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE

INDIAS FALLO Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, contra la sentencia del 31 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que concedió las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Demanda La sociedad ISAGEN S.A. E.S.P., obrando a través de apoderada judicial, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones: “1º Que se declare la nulidad del Literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo Nro. 12 de Agosto 12 de 2002, “Por medio el cual se reglamenta el Servicio de Alumbrado Público con el fin de fijar la tarifa aplicable y extender este servicio a todos los habitantes de la ciudad de Cartagena (persona jurídica, naturales y autogeneradores)”, emanado por el Concejo Distrital de Cartagena de Indias,

cuyo texto se transcribe a continuación: “ARTÍCULO SEGUNDO: NUEVAS TARIFAS PARA USUARIOS RESIDENCIALES Y NO RESIDENCIALES. Modifíquese el artículo 121 del Acuerdo 30 de 2001, literal a y b, y sustitúyase por la siguiente regulación:

b. 1) USUARIOS NO RESIDENCIALES ATENDIDOS POR LA EMPRESA

PRESTADORA DEL SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA LOCAL: A los usuarios no residenciales atendidos por esta empresa se les liquidará mensualmente el tributo de alumbrado público de acuerdo con un porcentaje del valor total de la factura de energía, excluyendo de ella cualquier otro servicio. El porcentaje a aplicar para el cálculo del tributo, así como los valores mínimos a cobrar, se determinarán de conformidad con la siguiente tabla:

SEGMENTO PORCENTAJE DEL VALOR MÍNIMO

VALOR FACTURADO IMPUESTO DE

ALUMBRADO PÚBLICO COMERCIAL REGULADO 3.38% 5.000,00

COMERCIAL NO 5.0% 5.000,00

REGULADO HOTELERO 3.61% 10.000,00

INDUSTRIAL 5.0% 15.000,00

OFICIAL 5.0% 15.000,00

El valor mínimo del tributo de alumbrado público para estos segmentos de la tabla se indexará mensualmente de acuerdo con el crecimiento del IPP del mes inmediatamente anterior, publicado por autoridad competente.

b.2) USUARIOS NO RESIDENCIALES ATENDIDOS POR OTROS

COMERCIALIZADORES DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

A todos aquellos usuarios NO RESIDENCIALES atendidos por otros comercializadores de energía, distintos a la empresa de energía eléctrica prestadora actual del servicio en toda la ciudad, se les aplicará la tarifa regulada aprobada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas CREG para el segmento al que pertenecen, para efectos de calcular el consumo de energía y proceder a liquidar el tributo correspondiente de conformidad con la tabla anterior”

2. Normas violadas y concepto de la violación La demandante cuestiona la legalidad del artículo 2º literal b.2) del Acuerdo 012 de 2002, “por el cual se modifica el Título VI del Acuerdo No. 30 de 2001, Estatuto Tributario Distrital, sobre el servicio de alumbrado público, se crean nuevos sujetos pasivos del tributo, se aumentan algunas tarifas, se otorgan unas facultades a la administración y se dictan otras disposiciones”, proferido por el Concejo de Cartagena, bajo los argumentos que pasan a resumirse: 2.1.- Violación de los principios de igualdad y equidad tributaria.

La norma demandada da un trato distinto a sujetos que están en situaciones fácticas y jurídicas iguales, pues establece procedimientos diferentes para determinar la base gravable del impuesto de alumbrado público a cargo de usuarios no residenciales que obtienen el servicio de energía de la electrificadora local, en relación con aquellos que la compran a electrificadoras externas. Estos últimos-explica-, liquidan el gravamen con base en el consumo facturado, al cual se le aplican las tarifas reguladas aprobadas por la Comisión de Regulación de Energía y GasCREG, en tanto que los primeros no deben incorporar dicha tarifa para definir la base gravable, por lo que el impuesto a pagar, evidentemente, es menor. De esta manera, se desconocen los principios constitucionales de igualdad y equidad tributaria, consagrados en los artículos 13, 95, 338 y 363 de la Carta. El efecto de las condiciones inequitativas que crea la norma, se concreta en un desequilibrio económico entre las distintas empresas prestadoras del servicio

público de energía eléctrica presentes en el Distrito, que propicia la competencia desleal entre agentes en un mismo mercado.

3. Oposición El Distrito de Cartagena, a través de apoderado judicial, compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando en su defensa: “Me opongo a la afirmación de la demandante, en el sentido de que no ha existido ninguna norma legal o constitucional violada como ella asevera. Por lo tanto, todas las disquisiciones efectuadas como fundamento jurídico de las presuntas violaciones, no pasar (sic) de ser puras especulaciones, sin sustento en la realidad jurídica, ya que por ninguna parte se observa el tratamiento desigual de que se queja la demandante.1” SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la nulidad de la disposición demandada, pues consideró que transgredía el principio de igualdad en materia tributaria. Precisó el a quo: El principio de igualdad ante la ley se desconoce cuando se da un trato distinto a personas o grupos que se encuentran en idénticas circunstancias, sin una razón suficiente para ello. En este caso, los usuarios no residenciales obligados al pago del impuesto de alumbrado público en el Distrito de Cartagena, están en la misma situación fáctica, por lo tanto, no pueden coexistir dos procedimientos de determinación de la base gravable, de manera que se imponga una mayor carga a los contribuyentes que sean atendidos por comercializadoras de energía distintas a la electrificadora local.

RECURSO DE APELACIÓN El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena interpuso recurso de apelación contra

la decisión de primera instancia, manifestando como motivos de su disenso: 1.-El Concejo Distrital está facultado para “legislar localmente sobre los tributos de naturaleza local como es el caso del alumbrado público”. En ejercicio de esa prerrogativa estableció las medidas diferenciales entre usuarios no residenciales atendidos por Electrocosta S.A. E.SP. y otras empresas de suministro de energía eléctrica, con el fin de estimular la comercialización con la empresa local. Además, la imposición de cargas tributarias diferenciales se justifica a nivel territorial, habida cuenta de que el principio de igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución, se aplica solo a nivel nacional, respecto de impuestos como 1 Fl. 77. el IVA y la retención en la fuente, etc, “sin invadir la autonomía de las corporaciones municipales o distritales”. 2.- La parte actora estuvo indebidamente representada, ya que la demanda no fue acompañada del respectivo poder que habilitara a la señora María Patricia Ríos Restrepo para obrar en nombre de Isagen S.A. E.S.P., máxime porque en el proceso se discuten, en realidad, intereses particulares de esta última y, en esa medida, su intervención no podía admitirse bajo la figura de la coadyuvancia. 3.- La disposición anulada no podía ser objeto de juicio de legalidad, habida cuenta de que sobre ella recaía un pronunciamiento judicial previo: el Tribunal de Bolívar, al decidir sobre las observaciones formuladas por el Gobernador del Departamento frente a los numerales 3 a 6 del artículo 5 y el artículo 6 del entonces proyecto de Acuerdo No. 012 de 2002, declaró la inconstitucionalidad e

ilegalidad de los mismos, con lo que, de contera, se concluyó que las demás disposiciones eran ajustadas a derecho. 4.- Era necesario que el Concesionario del Alumbrado Público de Cartagena compareciera al proceso, a fin de que ejerciera su derecho a la defensa. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Las partes no presentaron alegatos de conclusión en esta instancia. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público rindió concepto en el trámite de segunda instancia y solicitó se confirme la sentencia impugnada. Señaló, que pese a reconocer la facultad impositiva que le asiste al Concejo Distrital, en este caso se brinda un trato discriminatorio al usuario no residente atendido por electrificadoras externas, en relación con aquellos que obtienen la energía de la empresa local, pues la base gravable del impuesto para estos últimos será siempre menor a la del tributo para los primeros. Frente a los cargos de indebida representación y “cosa juzgada”, indicó que no deben prosperar, habida cuenta de que “…no es el momento procesal para plantearlos y (…) porque de la lectura de la copia de la sentencia allegada al expediente, no se pudo establecer ni demostrar que sobre el cargo aquí despachado exista pronunciamiento judicial anterior, o se cumplan los presupuestos para la cosa juzgada2”

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si el literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo 012 de 2002, expedido por el Concejo

Distrital de Cartagena, desconoce en forma injustificada el principio de equidad, como manifestación del derecho a la igualdad, al establecer cargas tributarias diferenciales entre usuarios no residenciales del servicio de alumbrado público. Igualmente analizará i) la presunta indebida representación que plantea la demandada, ii) si era necesario vincular al proceso al Concesionario del Alumbrado Público de Cartagena y iii) la existencia de un pronunciamiento judicial previo que imposibilite estudiar la legalidad de la disposición demandada.

2. Acción de nulidad: control abstracto de legalidad. 2.1.- La Sala analizará los cargos de indebida representación y falta de conformación del litisconsorcio necesario por pasiva, bajo las siguientes premisas: 2.1.1.- La acción de simple nulidad supone la realización de un control abstracto de legalidad, que recae sobre los actos administrativos de carácter general y particular, cuando con ella no se persigue la satisfacción de un interés individual.

Por lo tanto, la legitimación para demandar en ejercicio de la misma, la tiene cualquier persona. Por su parte, la legitimación material para ser parte pasiva en estos procesos, en principio, la tiene la autoridad que haya expedido el acto acusado. 2 Fl. 161. 2.1.2.- Se trata de una acción pública en la que los extremos de la litis, en estricto sentido, no lo constituyen las “partes”, comoquiera que no son dos intereses particulares contrapuestos los que generan el conflicto. En realidad, se confronta la disposición demandada con una o más normas a las que, de acuerdo con el

sistema jerárquico del ordenamiento jurídico colombiano, ésta debe someterse. 2.1.3.- Por su naturaleza; i) se reconoce el derecho a cualquier persona de intervenir en el proceso, ora para atacar la legalidad del acto enjuiciado, ora para defenderla y ii) es improcedente el desistimiento (tácito o expreso). En este último evento, el Juez tiene la obligación de continuar el proceso, aun sin la intervención de las “partes”3. Todo, porque la protección del interés general, que se concreta en la legalidad del ordenamiento jurídico es suficiente para prescindir de sujetos procesales. Por eso, tampoco se requiere la determinación exhaustiva de la calidad en que se obra cuando se demanda en ejercicio de esta acción. 2.2.- Indebida representación de Isagen S.A. E.S.P. 2.2.1.- Para el Distrito de Cartagena, la demanda debió ser rechazada, pues fue presentada sin el respectivo poder mediante el cual se demostrara que la Doctora María Patricia Ríos Restrepo actuaba en calidad de representante de Isagen S.A. E.S.P. Así, la electrificadora no podía ser tenida como simple coadyuvante, ya que el interés que subyace al debate, es particular y le afecta directamente. 2.2.2.- Al respecto, la Sala reitera que por la naturaleza del juicio de legalidad que debe hacerse en este caso (acción de simple nulidad), la determinación de la calidad en que obraba quien instauró la demanda, no resulta relevante. En efecto, la inexistencia de un interés particular permite que la legitimación en este tipo de acciones recaiga sobre cualquier persona, tal como lo dispone el artículo

84 del C.C.A. y que, por lo tanto, en este caso, no se requiera acreditar una condición específica para solicitar la nulidad de los actos administrativos. Es claro, además, que los efectos de la eventual anulación del literal b.2) artículo 2º del Acuerdo 012, no se traducirían en el restablecimiento automático de 3 Al respecto ver auto de veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013), Consejo de Estado, Sección Cuarta. Radicado No. 25000-23-27-000-2011-00124-01(20031). C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. derechos para la demandante y en esa medida no puede sostenerse la existencia de un interés particular directo que desvirtúe la finalidad del control abstracto de legalidad en el caso concreto. En efecto, la desaparición de la disposición demandada no modificaría, per se, la situación fáctica y/o jurídica de la actora, comoquiera que no se refiere de manera directa a ésta, pues no crea, modifica o extingue un derecho en cabeza de ella. Todo, porque los supuestos a que alude la norma, que valga decir, es de carácter general, bien pudieran verificarse respecto de cualquier electrificadora diferente a la local. 2.2.3.- En todo caso, aunque en principio la falta de poder de la abogada Ríos Restrepo para representar judicialmente a la Electrificadora, pudiera ser causal de nulidad al tenor de lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 140 del C. de P. C4, ésta se entiende saneada5 por la posterior intervención de la eventual afectada

(Isagen S.A. E.S.P.) en el proceso (al presentar sus alegatos de conclusión, para lo cual confirió poder al abogado Ignacio Uribe Ruiz6). Incluso, si se considerara que la supuesta irregularidad se reprodujo nuevamente en la sentencia y los actos posteriores a éstas, lo cierto es que la demandada no está legitimada para proponer tal circunstancia como causal de nulidad, pues esa facultad sólo la tiene el sujeto indebidamente representado, es decir Isagen S.A. E.S.P.7 En ese orden de ideas, el cargo no prospera. 2.3.- Vinculación del Concesionario de Alumbrado Público. 4 “ARTÍCULO 140. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…)

7. Cuando es indebida la representación de las partes. Tratándose de apoderados judiciales esta causal sólo se configurará por carencia total de poder para el respectivo proceso.” 5 ARTÍCULO 144. SANEAMIENTO DE LA NULIDAD. La nulidad se considerará saneada, en los

siguientes casos: (…)

3. Cuando la persona indebidamente representada, citada o emplazada, actúa en el proceso sin alegar la nulidad correspondiente.” (Subrayas fuera del texto). 6 Fl. 101.

7 “ARTÍCULO 143. REQUISITOS PARA ALEGAR LA NULIDAD. (…) La nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento en legal forma, sólo podrá alegarse por la persona afectada.” (Subrayas fuera del texto). De acuerdo con el recurso de apelación, al proceso debió vincularse al

concesionario del alumbrado público de Cartagena y sus corregimientos, “bien como parte directa o como litisconsorte necesario” para que ejerciera su derecho a la defensa. Dicho cargo tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente: 2.3.1.- De conformidad con las premisas fijadas anteriormente, se tiene, que en la acción de nulidad, salvo expresa disposición que así lo exija, no es necesario vincular al “extremo pasivo de la litis”, a un sujeto distinto al que profirió el acto administrativo demandado. Lo anterior, sin perjuicio del derecho que le asiste a toda persona a pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnadora dentro del proceso, como lo dispone el artículo 146 del C.C.A. La figura del litisconsorte necesario, en principio, no tiene cabida en los juicios abstractos de legalidad, si se parte de la premisa de que la norma no afecta de manera directa los intereses de un particular. Por eso, contrario a lo afirmado en el recurso, no puede considerarse que la falta de vinculación al proceso, de un tercero, ajeno al acto demandado, como es, para el caso que se estudia, el concesionario del servicio de alumbrado público, impidiera que la “litis se hubiera trabado en debida forma8”. 2.3.2.- Adicionalmente, debido a que la figura del litisconsorcio necesario se presenta cuando “varios sujetos de derecho deben obligatoriamente, so pena de invalidez de la actuación surtida a partir del fallo de primera instancia, estar vinculados al proceso9”, para que fuese imperativa la vinculación del concesionario, debió acreditarse que su comparecencia era imprescindible a

efectos de determinar la legalidad del acto demandado. Situación que, claramente, no se configura en este caso, pues el concesionario no determina aspecto alguno del gravamen, comoquiera que tal facultad, por virtud del mandato de representación, a nivel territorial, está reservada a las Asambleas y Concejos. En ese orden de ideas, no le asiste interés alguno a éste en el juicio 8 Fl. 162. 9 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Tomo I. Novena Edición. Dupre Editores. Bogotá, 2007. Página 305. de legalidad de la norma que regula la base gravable del impuesto de alumbrado público. 3.-Cosa Juzgada: No se configura por vía residual. 3.1.- Se dice en el recurso de apelación, que la sentencia de primera instancia desconoce la existencia de un pronunciamiento judicial previo, en el que se analizó la legalidad de los numerales 3 a 6 del artículo 5 y el artículo 6 del Acuerdo 012 de 2002, lo que, en sentir del recurrente, excluye la posibilidad de que se cuestione la legalidad del resto del articulado del Acuerdo, pues de la declaratoria de “inconstitucionalidad e ilegalidad” de las disposiciones demandadas, debe entenderse que las demás fueron encontradas ajustadas a derecho. 3.2.- La cosa juzgada, “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro,

ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto.10” Tal prohibición no puede recaer sino sobre las normas que han sido objeto de un pronunciamiento judicial anterior y respecto de los cargos que se les hayan endilgado. Ello se explica porque el juicio de legalidad y constitucionalidad que hace el juez contencioso, se circunscribe a las disposiciones demandadas y frente a los argumentos expuestos en curso del proceso11. Por eso, la cosa juzgada no puede aplicarse de forma residual, de manera que la decisión que afecte a algunas disposiciones dentro de una norma se extienda a aquellas que no hicieron parte del juicio, máxime cuando el ataque verse sobre motivos distintos a los que se plantearon en el proceso anterior. 10 Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 11 Salvo aquellos eventos en que se evidencie la vulneración de un derecho fundamental que requiera un análisis oficioso de otros cargos. 3.3.- En la sentencia a la que se refiere el Distrito de Cartagena12, se analizó únicamente la validez de los numerales 3 a 6 del artículo 5 y el artículo 6 del entonces proyecto de Acuerdo Distrital, en virtud de las objeciones presentadas por el Gobernador del Departamento de Bolívar. Se cuestionó en ese momento, la facultad del Concejo para modificar el contrato de concesión de alumbrado público, sin la participación del contratista. La legalidad del literal b.2) del artículo 2º del Acuerdo 012 no fue discutida en ese proceso, por lo que la decisión tomada en curso del mismo no surte efecto alguno

sobre éste, máxime porque en esa oportunidad se trató un asunto diametralmente distinto al que se discute en este proceso. Recuérdese que la decisión del Tribunal produce efectos de cosa juzgada, pero sólo frente a las precisas disposiciones sobre las cuales versó el pronunciamiento, y en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, al tenor de lo dispuesto en el artículo 122 del Decreto 1333 de 1986. En vista de esto, es claro que no se configuró el fenómeno de la cosa juzgada y, por lo tanto, el cargo no prospera. 4.- Caso concreto: La disposición demandada desconoce en forma injustificada el principio de equidad como expresión del derecho a la igualdad. 4.1.- Es claro que la disposición demandada establece un trato diferencial para los usuarios no residenciales del servicio de alumbrado público, obligados al pago del impuesto. Todo, porque mientras la base gravable para aquellos que adquieran la energía de la electrificadora local (a esa fecha, Electrocosta), se compone únicamente del valor de consumo de energía facturado, para quienes la compren a empresas distintas, la base se calcula a partir de dicho consumo, al cual, además, se le aplica un factor exponencial: la tarifa regulada aprobada por la Comisión de Regulación de Energía y GasCREG, para el segmento al que pertenezcan. En consecuencia, el impuesto a cargo varía dependiendo de la empresa electrificadora con la cual se comercialice el servicio de energía eléctrica. En 12 Fls. 163 a 169. efecto, la base gravable, para quienes tengan igual consumo, por la inclusión de

un elemento adicional (la tarifa regulada por la CREG), será siempre mayor cuando la energía provenga de una empresa distinta a la local. Dicha circunstancia es reconocida por el ente demandado, quien justifica la medida como mecanismo para “estimular la comercialización con estructura empresarial en Cartagena”. 4.2.- Ahora bien, la diferencia entre el tratamiento que reciben los contribuyentes que suscriben la prestación del servicio con una y otra empresa, no comporta, en principio, una vulneración del principio de equidad, que en materia tributaria materializa el derecho constitucional a la igualdad13. Para llegar a una conclusión de esa naturaleza, resulta necesario establecer que la medida es injustificada: 4.2.1.- La Sala considera que tanto el Legislador, como las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, pueden establecer ciertas medidas tributarias tales como estímulos o incentivos fiscales, como medio para el cumplimiento de otros cometidos relevantes a nivel constitucional. Así, “el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de las que se beneficiarían los agentes económicos que sigan sus pautas14”. Tal facultad se explica en razón del poder de intervención que le asiste al Estado como director de la economía (por expresa orden constitucional15), y la importancia que tiene el sistema tributario en ese sentido. Sobre este último aspecto, debe recordarse que: “Los tributos cumplen funciones numerosas, y no solo la de aportar financiamiento para sufragar los gastos del Estado. Desde una perspectiva constitucional es un hecho también que el Estado Colombiano tiene, desde 1936, explícitas facultades

13 Al respecto ver sentencia C-426 de veintiséis (26) de abril de dos mil cinco 2005. M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Corte Constitucional. Sentencia C-992 de veintinueve (29) de noviembre de dos mil seis (2006). 15 Artículo 334 (antes de la modificación introducida por el Acto Legislativo 003 de 201: “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.” para “racionalizar” la economía (artículo 334). Le pertenece también, la “dirección general de la economía”. Los tributos son, sin duda alguna, un instrumento técnico de tal dirección. ¿cómo negar entonces que el Legislador puede utilizarlos, no solo para arbitrar recursos sino además, para intervenir y dirigir la vida económica nacional?”16. 4.2.2.- La doctrina justifica la intervención del Estado en sus diferentes niveles, de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales, como mecanismo para

la realización de diferentes fines: evitar la quiebra de las grandes empresas, motivos de política económica, seguridad nacional17, reducir o regular la competencia, incrementar el rendimiento industrial, dirigir las capitalizaciones, estimular y proteger la producción nacional18, fomentar el empleo, la creación de empresas, las organizaciones solidarias y cooperativas, etc., como instrumento de acción afirmativa. 4.2.3.- La adopción de políticas que respondan a dichos fines, a nivel territorial, encuentra sustento en la autonomía de la que gozan los entes territoriales para dirigir y gestionar sus intereses, bajo principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, de manera, que atiendan a las precisas necesidades de cada ente. Dicha potestad, como expresión de la capacidad de autogestión territorial, puede ser ejercida por las Asambleas y Concejos, siempre que no desborden “su campo legítimo de acción…19”, ajustándose a las facultades que al respecto les conceden la Constitución y la ley. Así pues, se les garantizan herramientas para el cumplimiento de sus fines y la gestión de sus intereses, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución: “ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan. 16 Palacios Mejía, Hugo. La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano. Derecho Vigente

S.A. Bogotá, 1999. Página 118. 17 Franchini, Flaminio. Citado por Mariano Baena del Alcazar en Régimen jurídico de la intervención administrativa en la economía. Biblioteca Tecnos de Estudios Jurídicos. Madrid, 1996. Página 35. 18 Borrel y Macía, José. El intervencionismo del Estado en las actividades económicas; su extensión y límites. Casa Editorial Bosch, Barcelona, 1946. Página 45. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-147 de 1996. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.” 4.2.4.- En el caso del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, por remisión expresa de la Ley 768 de 200220 (Por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo y Fiscal de los Distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta), debe atenderse a lo dispuesto por la Constitución y la ley para los Municipios. En lo pertinente, el artículo 311 constitucional señala: “ARTICULO 311. Al municipio como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.” (Subrayas fuera del texto).

Por su parte21, la Ley 136 de 199422, precisaba (a la fecha de expedición del acto

demandado): “ARTÍCULO 3. FUNCIONES. Corresponde al municipio. (…)

4. Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

(…)

7. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio.” (Subrayas fuera del texto).

Atribución que fue modificada por el artículo 6º de la Ley 1551 de 2012, en los siguientes términos: ARTÍCULO 3o. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde al municipio: (…)

11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en 20 “Artículo 2º: Régimen aplicable. (…) …en aquellos eventos no regulados por las normas especiales o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriale