CE-13001-23-31-000-2005-01221-01(2084-09)-2012

PRIMA TECNICA PARA EMPLEADOS A NIVEL TERRITORIAL – No reconocimiento. Decaimiento del acto administrativo. Sentencia de nulidad La disposición en comento fue anulada por el Consejo de Estado mediante providencia de 19 de marzo de 1998, en razón del exceso en la potestad reglamentaria en que incurrió el Presidente de la República respecto del Decreto 1661 de 1991, al habilitar el otorgamiento de la prima técnica para los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados, cuando dentro del marco del Decreto Ley en mención, su competencia se contraía a regular su asignación únicamente frente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. La sentencia de nulidad transcrita, sin duda alguna entonces, propició la desaparición de cualquier posibilidad que habilitara la aplicación de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 a los empleados territoriales; situación que implica a su vez, el decaimiento del acto de reconocimiento de la prima técnica en discusión.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2164 DE 1991 – ARTICULO 13

NOTA DE RELATORIA: Sobre la legalidad del artículo 13 del Decreto 2164 de

1991, Consejo de Estado, Sección PRIMA TECNICA PARA EMPLEADOS DEL ORDEN TERRITORIAL - Derechos adquiridos. Decaimiento del acto administrativo. Opera de pleno derecho Los derechos adquiridos o los derechos que sin tal categoría son reconocidos por la Administración mediante acto administrativo, en virtud de la estabilidad que el ordenamiento les otorga y del principio de seguridad jurídica que milita a su favor,

gozan de una protección o garantía jurídica, que sólo se quebranta respecto de los mismos bajo condiciones sustantivas y procesales determinadas expresamente en la Ley; situaciones que se concretan en el contenido de los artículos 66 y 73 del C.C.A., que respectivamente consagran los eventos en los que el acto administrativo pierde fuerza de ejecutoria y los casos en que se habilita la revocatoria directa de los mismos sin el consentimiento del afectado. De conformidad con lo expuesto, el fenómeno de decaimiento que acontece en este asunto respecto del acto generador del derecho en discusión, que no es otra cosa que la desaparición de su fundamento de derecho o de las razones de orden jurídico que motivaron su expedición con posterioridad a su nacimiento, implica a la luz del referido artículo 66, la pérdida de su fuerza ejecutoria y la extinción de sus efectos jurídicos, lo que a su turno le resta obligatoriedad a su contenido y por ende lo sustrae como título jurídico válido para alegar el amparo o protección judicial del derecho en el reconocido. Los efectos jurídicos del decaimiento del acto, en este caso del reconocimiento de la prima técnica, operan de pleno derecho y no dependen ni se encuentran sujetos a la declaración judicial, como tampoco se enmarca dentro del concepto de invalidez que impone al Juez la anulación del acto administrativo respectivo; con lo que no le asiste razón al accionante, cuando argumenta que no se podía suspender el pago de la prima, sin que mediara declaración judicial por vía de acción de lesividad que ordenara la revocatoria del acto de reconocimiento.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

64 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 60

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 13001-23-31-000-2005-01221-01(2084-09)

Actor: SANTIAGO ANTONIO PUERTA BULA

Demandado: E.S.E CLINICA DE MATERNIDAD RAFAEL CALVO DE CARTAGENA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES - F A L L ODecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 27 de agosto de 2009, en la que se negaron las súplicas de la demanda interpuesta por el señor SANTIAGO ANTONIO PUERTA BULA contra la E.S.E Clínica de Maternidad Rafael Calvo de Cartagena, en procura de la nulidad de los actos administrativos que le negaron el pago de una prima técnica en porcentaje del 50%.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor SANTIAGO ANTONIO PUERTA BULA, instauró demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, a fin de obtener la nulidad de la Comunicación de 1º de febrero de 2005, mediante la cual se le informó sobre la suspensión del pago de la prima técnica que percibía, y de la Comunicación de 18

de abril de 2005, en la que se le indicó que en respuesta a su petición se atenía a lo ya actuado en término y oportunidad; ambos actos emitidos por la Gerencia de la E.S.E Clínica de Maternidad Rafael Calvo de Cartagena. A título de restablecimiento del derecho solicitó, que se declare que en su condición de empleado público le asiste el derecho a percibir la prima técnica sobre su asignación básica como factor salarial desde el mes de agosto de 2004; que se le condene a la demandada al pago de la prima en mención a partir de dicho mes y año, debidamente indexada; que se adopten las medidas presupuestales necesarias para garantizar el pago de la aludida prima; que se cumpla la sentencia en el término de ley; y, que se condene en costas y agencias en derecho. Relató el actor en el acápite de hechos, que se vinculó a la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo de Cartagena, en el cargo de Médico Especialista. Que desde 1995 hasta 2004 percibió por parte de dicho centro asistencial, una prima técnica equivalente al 50% de la asignación básica, que era considerada factor salarial. Señaló, que la eliminación de la referida prima se comunicó en forma verbal, sin proferir acto administrativo alguno que sustentara tal decisión. Solo hasta el 1º de febrero de 2005, previa decisión de Tutela del Tribunal Superior del Distrito Judicial - Sala Civil -, que ordenó expedir el acto en el que se explicaran los motivos para dejar de cancelar la prima en mención, la gerencia de la clínica emitió respuesta relacionada con la suspensión de su pago.

Manifestó, que en el mes de marzo de 2005 presentó petición ante la pre mentada gerencia, en la que solicitó que se le reconociera el pago de la prima técnica por considerar que era un derecho adquirido. El 18 de abril de 2005 se le dio respuesta en la que se le informó, que la administración se atenía a lo ya actuado en término y oportunidad, es decir, a lo comunicado el 1º de febrero de 2005. Invocó como normas violadas los artículos 1º, 6º, 25, 53 y 209 de la Constitución Política y el numeral 1º de los artículos 33 y 35 de la Ley 734 de 2002. Con fundamento en las normas invocadas indicó, que se le vulneró su derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, porque pese a que la prima técnica le había sido reconocida desde 1995, arbitrariamente se le negó ese ingreso laboral al cual tiene derecho. Especificó, que antes de 1991 las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos se referían al nivel nacional, sin mencionar a los empleados públicos territoriales; con lo que se entendió, que el régimen prestacional de estos últimos lo regulaban las entidades territoriales - concejos y alcaldes -, hasta el punto que sucesivas leyes lo convalidaron o legitimaron, mediante su incorporación dentro del régimen prestacional legal a fin de que se continuaran reconociendo y pagando. Luego, la Carta Política de 1991, dejó en manos del Legislador la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y regular las prestaciones mínimas de los trabajadores oficiales dentro de los lineamientos y políticas generales; sin que se pueda dejar

de lado, que cuando se varía la normativa laboral se afectan las relaciones laborales y por consiguiente es menester garantizar las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos. Sostuvo, que la actuación acusada se emitió con extralimitación en el ejercicio de las funciones, porque vulneró el derecho al trabajo e incurrió en desviación de poder y en falsa motivación. De igual manera, se violó el derecho a percibir la remuneración fijada. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Admitida la demanda mediante auto de 17 de febrero de 2006 (Folios 28) y surtida la notificación de rigor (Folio 30), el Ente demandado se abstuvo de contestarla, razón por la que no existen fundamentos de oposición frente a las pretensiones del libelo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, en sentencia de 27 de agosto de 2009, negó las súplicas de la demanda. Manifestó, que el acuerdo mediante el cual al actor le fue reconocida y otorgada la prima técnica, se sustentó en el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, preceptiva que fue declarada nula por esta Corporación, mediante sentencia de 19 de marzo de 1998; por manera que, al devenir la norma en inexistente, el acto de reconocimiento que se sustenta en la misma, no puede seguir siendo ejecutado. Advirtió, que con fundamento en lo considerado en dicha providencia, los empleados que tenían asignada prima técnica otorgada con base en norma del nivel territorial no pueden seguir percibiéndola, pues solo está prevista para empleados del orden nacional. Y, en este caso los empleados de la E.S.E. Clínica

de Maternidad Rafael Calvo, tenían establecida la prima en mención con fundamento en norma de orden territorial; por lo que no pueden argumentar la existencia de un derecho adquirido, pues se trata de una expectativa que depende de una legislación de derecho público a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho. LA APELACIÓN La parte demandante expresa, que el a quo no tuvo en cuenta que durante 9 años percibió la prima técnica equivalente al 50% de su asignación básica, factor salarial que ingresó efectivamente a su patrimonio, producto de una determinación administrativa -Acuerdo de 6 de abril de 1995-, revestida de presunción de legalidad, expedida por funcionario competente en virtud del Decreto 1661 de 1991; condiciones que hacen de dicha prima un real derecho adquirido susceptible de protección constitucional. Estima, que el Gobierno Nacional al proferir el Decreto Reglamentario 2164 de 1991, incluyó la prima técnica para la administración descentralizada territorialmente, lo que sirvió de fundamento a las entidades territoriales para expedir la referida prima de la cual se benefició. Y, aunque el artículo 66 del C.C.A., consagra la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, no autorizó el desconocimiento y vulneración de los derechos adquiridos radicados en cabeza del particular, que como en su caso han ingresado a su patrimonio. Señala, que la prima técnica fue concedida mediante acto administrativo cuyo desconocimiento por parte de la administración, a efecto de no ser arbitrario e ilegal, requiere necesariamente de un pronunciamiento judicial derivado de una acción de lesividad que declare que el mismo es contrario a la ley y a la

Constitución. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reitera íntegros los argumentos expuestos en el recurso de alzada. La parte demandada señala, que el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, que facultó a los alcaldes y gobernadores para que adoptaran los mecanismos necesarios para la aplicabilidad de la prima técnica, fue declarado nulo mediante la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación de 19 de marzo de 1998. Entonces, al perder fuerza ejecutoria la disposición que dio origen a la celebración del acuerdo entre Asmedas y el gobierno territorial y distrital, desaparecieron sus fundamentos de derecho; motivo por el cual, decidió suspender el pago de dicha prima al actor. El Ministerio Público, guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA CUESTIONES PRELIMINARES A fin de establecer el asunto materia de debate a la luz de lo específicamente planteado en la demanda, en primer lugar la Sala advierte, que en el texto del libelo se solicita la declaratoria de nulidad “… de la comunicación escrita de fecha 1 de febrero de 2005 por medio de la cual se resuelve petición respecto de la suspensión del pago de la prima técnica” y “… de la comunicación escrita de fecha 18 de abril de 2005 con asunto “derecho de petición reclamación administrativa” en la cual “la administración se atiene a lo ya actuado en término y oportunidad”. De igual manera se aprecia, que la primera comunicación demandada, surge como consecuencia de sentencia de tutela de segunda instancia de 25 de enero de 2005, en la que la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior de Distrito Judicial,

ordenó a la clínica demandada, a fin de proteger el derecho al debido proceso del accionante, que expidiera “… el acto administrativo o el acto correspondiente en el que explique los motivos o las razones por los cuales esa entidad dejó de cancelarle… la prima técnica que se le venía cancelando desde hace varios años”. (Folios 19 a 26). Es así como la Comunicación de 1º de febrero de 2005, le informa de manera particular al actor sobre “… la suspensión del pago de la prima técnica que se cancelaba a ud. y a los médicos que la venían disfrutando en esta Institución”. A su turno la Comunicación de 18 de abril de 2005 “Derecho de petición reclamación administrativa” señala, que la clínica se atiene a lo ya actuado en término y oportunidad, es decir, a lo expuesto en la comunicación anterior. Se tiene entonces, que las comunicaciones acusadas se constituyen en actos jurídicos pasibles de control judicial por parte de esta Jurisdicción, en la medida en que los mismos, son contentivos de la voluntad de la Administración, que produjo efectos jurídicos respecto a la situación particular del accionante en su calidad de empleado del centro hospitalario demandado. En segundo lugar se determina, que en atención a que el debate propuesto gira concretamente en torno a la suspensión de la prima técnica a favor del actor y no respecto al cumplimiento de requisitos o supuestos de hecho que habilitaban el otorgamiento de la prestación en discusión; es por lo que en este caso, para la Sala solo se impone establecer, la aptitud jurídica de la actuación administrativa acusada para suspender la prima en discusión.

En tercer lugar, en la misma comprensión encuentra la Sala, que el problema que en esta oportunidad se plantea, es ajeno al análisis de la idoneidad jurídica del acto - “Acta de Acuerdo” de 6 de abril de 1995en virtud del cual la autoridad territorial creó la prima técnica en debate, por lo que el estudio de legalidad en esta oportunidad, se apartará de su análisis. ASUNTO OBJETO DE DEBATE En atención a las anteriores precisiones, es que la Sala desatará la controversia, que se contrae a establecer, si podía válidamente la Gerencia de la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo de Cartagena, suspender el pago de la prima técnica que se le venía reconociendo al demandante desde 1995, en su calidad de Médico Especialista. Al efecto, la Sala hará relación a las probanzas arrimadas al proceso para con ello determinar, si en el caso concreto, era posible suspender el reconocimiento de la prima técnica en cuestión. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Sobre la vinculación laboral del actor. Según lo informa el Decreto Departamental No. 553 de 27 de junio de 1994, se tiene que fue nombrado en propiedad en la Clínica de Maternidad Rafael Calvo para el cargo de Médico Anestesiólogo, 4 horas diarias. Tomó posesión el 11 de julio de 1994. (Folios 112 y 113). Como indica la Resolución No. 086 de 20 de febrero de 1997, posteriormente, se nombró en periodo de prueba para proveer cargo de carrera administrativa, como Médico Especialista 4HRS, Código 3225; en atención a que aprobó el concurso

que convocó la E.S.E. Clínica de Maternidad Rafael Calvo. Se posesionó el 11 de marzo de 1997 (Folios 167 y 128). Luego, según Resolución No. 494 de 30 de octubre de 1997, fue nombrado en propiedad en el cargo de Médico Especialista (4hrs), Código 3225 en la unidad de cirugía, por cumplir el periodo de prueba. Tomó posesión el mismo día. (Folio 139 y 137). Antecedentes del reconocimiento de la prima técnica. El 6 de abril de 1995, fue suscrita “Acta de Acuerdo”, entre el Gobernador del Departamento de Bolívar, el Alcalde de Cartagena, el Director de Dasalud, el Director del Dadis y Asmedas, en la que se aprobó entre otros puntos, que “3 - A partir del 1º de Enero de 1995, a los Médicos Especialistas se les reconocerá el 50% del salario básico como Prima Técnica y a los Médicos Generales se les reconocerá el 30% como Prima Técnica del salario obtenido en el numeral 2. Esta Prima se pagará en forma mensual y permanente durante 12 meses y a partir del mes 10 u 11, se hará un estudio de la productividad y facturación de los Hospitales y Centros del Departamento y si esta productividad y facturación no es viable para pagar la Prima Técnica de bonificación, ésta se convertirá en mensual y permanente.- En los Médicos que dependan directamente del Distrito, la Prima será mensual y permanente”. (Folios 376 y 377). A fin de cristalizar el acuerdo en mención, la Clínica de Maternidad Rafael Calvo

expidió la Resolución No. 090 de 3 de mayo de 1995, “Por la cual se adiciona al Presupuesto de Rentas y Gastos… para la vigencia fiscal de 1995”, en la que se considera que por “Acta de acuerdo entre asmedas y el Servicio Seccional de Salud de Bolívar se pactó un Sueldo Básico Mensual de … ($870.000) más una Prima Técnica del 50% del Sueldo Básico mencionado para Médicos Especialistas a partir del 1º de Enero de 1995”, en el que se contempló la Prima Técnica creada, dentro del rubro de Gastos - Servicios Personales, por valor de $60.030.000. (Folios 380 a 382). Como informan las planillas de retroactivo y prima técnica de médicos especialistas correspondiente a los meses de enero y febrero y de marzo a junio de 1995, al demandante se le canceló el valor de la prima técnica tal como fue acordado. Igualmente, obra certificación emitida el 22 de septiembre de 2011 por la Subgerente Administrativa del centro hospitalario que informa que el actor, laboró al servicio del mismo y que “… se le pagó prima técnica desde el 01 de enero de 1995 hasta el 30 de mayo de 2004”. (Folios 383 a 385). Origen de la suspensión del pago de la prima técnica. Aparece copia de concepto emitido el 22 de enero de 2004 por la Jefe de Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública en el que expresamente señala, que la competencia para fijar escalas de remuneración a

empleos públicos, asignada por la Constitución a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales, en los artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6, respectivamente, no incluye la facultad de establecer el régimen salarial ni los factores salariales tales como prima técnica, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, gastos de representación, entre otros, sino únicamente la escala de asignaciones básicas, correspondientes a las distintas categorías de empleos. (Folios 47 a 52). Se observa copia de oficio sin número, de 4 de octubre de 2004, en el que el Departamento Administrativo de la Función Pública, en respuesta a consulta sobre la prima técnica del nivel territorial, que elevó el centro asistencial demandado, informó que “… para el caso objeto de consulta, en criterio de esta oficina a partir de la vigencia de la sentencia de nulidad del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, los empleados que tenían asignada Prima Técnica otorgada con base en dicha norma en el Nivel Territorial como es el caso de los empleados de la Empresa Social del Estado Clínica de Maternidad “Rafael Calvo”, no podrán seguir percibiéndola. (…). En el nivel territorial, teniendo en cuenta los pronunciamientos de las Altas Cortes, la competencia para fijar escalas de remuneración a empleos públicos, asignada por la Constitución a las Asambleas Departamentales y a los Consejos Municipales, en los artículos 300 numeral 7 y 313 numeral 6, respectivamente, no incluye la facultad de establecer el régimen salarial ni los factores salariales tales como: prima técnica, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, gastos de representación,

entre otros, sino únicamente la escala de asignaciones básicas, correspondientes a las distintas categorías de empleos”. (Folios 45 y 46) La gerencia del centro clínico demandado informó al Tribunal que, la normativa vigente para “…. la fecha en la que se expidió tal Acta de Acuerdo” y que le sirvió de fundamento, fue el “Decreto 1661 de 1991, por el cual se regula la Prima Técnica en el orden Nacional” y el “Decreto 2164 de 1991”, que en su artículo 13 dispuso “… que tanto Gobernadores como Alcaldes mediante Decreto podían adoptar los mecanismos para (sic) necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica a los empleados del ordena Departamental y Municipal. Fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 60 de 1990”. Pero, como el último precepto en cita fue declarado nulo por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de marzo de 1998, “… los efectos de la nulidad así declarada, surte efectos erga omnes, lo que equivale a afirmar que todas las disposiciones que se originaron con fundamento en tal marco normativo, pierden fuerza ejecutoria a la luz de lo preceptuado en el Código Contencioso Administrativo, art. 66 (….). Entonces, “… es claro que conocida una vez la nulidad mediante la cual se retira del mundo jurídico una disposición y si la misma carta y la ley prohíbe seguir aplicando una norma inexistente… lo así expresado al demandante en su oportunidad verbalmente tal como se explica en los actos demandados resulta claro para el y

para todos sin excepción. Seguir pagando una prima técnica que ha sido declarada nula - erga omnes- “para todos sin excepción” sin soporte legal alguno, en ausencia de derechos adquiridos porque estos no se constituyeron tal como lo expresó el Consejo de Estado, sería avocar al demandante, a tener que devolver aquellas sumas de dinero, con las cuales cohonestó con la administración, produciendo así un enriquecimiento ilícito para el”. (Folios 42 y 43). Antecedente de la actuación acusada Se observa sentencia de Tutela de 25 de enero de 2005 emitida por la Sala CivilFamilia del Tribunal Superior de Distrito Judicial en la que revoca la decisión de primera instancia de 30 de septiembre de 2004, proferida por el Juzgado 6º Civil del Circuito de Cartagena, que negó el amparo constitucional al debido proceso que alegó el accionante, ante la ausencia de acto administrativo contentivo de la decisión de la Clínica, de suspender el pago de la prima técnica que venía percibiendo en su calidad de médico ginecobstetra de dicho centro asistencial. La segunda instancia en consecuencia, ordenó al centro hospitalario que expidiera el acto administrativo o el acto correspondiente en el que explicara las razones o motivos por los cuales dejó de pagar la prima técnica al actuante. (Folios 19 a 26). Fue así como la Clínica demandada emitió la Comunicación de 1º de febrero de 2005, en la que informó al actor sobre la determinación de suspender el pago de la prima técnica que venía disfrutando, a partir del mes de junio de 2004, cuando

tuvo conocimiento del alcance respecto de las primas técnicas que venía otorgando. (Folios 53 y 54). Y, en la Comunicación de 18 de abril de 2005, el centro hospitalario demandado dio respuesta a reclamación administrativa que presentó el demandante, en el sentido de informarle, que “Con respecto a sus peticiones y reclamaciones principales y subsidiarias la administración se atiene a lo ya actuado en término y oportunidad”. (Folio 55). DEL CASO CONCRETO En el presente asunto establece la Sala, de conformidad con la actuación adelantada por las directivas de la Entidad demandada, que la fuente legal original del reconocimiento efectuado que ahora se discute, deviene sin lugar a dudas, del contenido de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, a la luz de los cuales se concibió el mencionado Acuerdo, tal como se infiere de las probanzas reseñadas. En efecto, la facultad ejercida en su momento por la Gerencia de la E.S.E Clínica de Maternidad Rafael Calvo, se derivó entonces, como lo estableció el Departamento Administrativo de la Función Pública, del contenido del artículo 13 del Decreto Reglamentario 2164 de 1991 1, que determinaba el derecho a la 1 Artículo 13. “Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto Ley 1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes prima técnica a favor de los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados.

No obstante, la disposición en comento fue anulada por el Consejo de Estado mediante providencia de 19 de marzo de 1998 2, en razón del exceso en la potestad reglamentaria en que incurrió el Presidente de la República respecto del Decreto 1661 de 1991, al habilitar el otorgamiento de la prima técnica para los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados, cuando dentro del marco del Decreto Ley en mención, su competencia se contraía a regular su asignación únicamente frente a los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional. A esta conclusión llegó la Corporación luego de la siguiente reflexión en torno a la legalidad del artículo 13 del Decreto Reglamentario 2164 de 1991, fundamento legal del acto de reconocimiento de la prima técnica del demandante: “De acuerdo con abundante y constante doctrina emanada de las altas Cortes, la potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo, para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquélla. “…el decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar y sólo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones. Lo contrario implica extralimitación de

funciones y constituye una invasión en el campo propio del legislador.” (Auto del 14 de junio de 1963. Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo. Consejero Sustanciador, Dr. Alejandro Domínguez Molina, Diccionario Jurídico, Tomo III, páginas 439 y 440). respectivamente, mediante Decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad”. 2 Consejo de Estado. Sección Segunda. C.P. Silvio Escudero Castro. Rad. Interno No. 11955. Sentencia de 19 de marzo de 1998. De suerte, pues que el Presidente de la República al ejercer la atribución conferida en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política actual (ordinal 12 del artículo 76 de la anterior) no puede exceder los lineamientos, ni el alcance de la ley que reglamenta, so pena de incurrir en abuso de atribuciones, circunstancia que hace anulable el precepto reglamentario. La Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los “empleos del sector público del orden nacional”. En concreto, frente a aspectos que interesan dentro del presente proceso, lo habilitó en el numeral 3 del artículo 2° para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su

pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación.” (…) Una interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de los anteriores preceptos, lleva a establecer que cuando el artículo 9° del Decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se reitera, la Ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto. (…) Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y del Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9°, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención de Legislador ordinario, al conferir las potestades extraordinarias, fue únicamente englobar o comprender a los empleos del sector público del orden nacional” 3. 3 Consejo de Estado. Sección Segunda. C.P. Silvio Escudero Castro. Rad. Interno No. 11955. Sentencia del 19 de marzo de

1998. La sentencia de nulidad transcrita, sin duda alguna entonces, propició la desaparición de cualquier posibilidad que habilitara la aplicación de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 a los empleados territoriales; situación que implica a su vez, el decaimiento del acto de reconocimiento de la prima técnica en discusión. Ahora bien, en relación con el derecho adquirido que alega el recurrente a su favor, en procura del amparo y mantenimiento de la prima técnica que le fue otorgada, en sentir de la Sala y tal como lo ha expresado en anteriores opo