CE-13001-23-31-000-2005-01348-01(AC)-2005

ACCION DE TUTELA - Improcedencia para obtener pago de pensión de invalidez. Protección del derecho de petición / PENSION DE INVALIDEZImprocedencia de la tutela para obtener su reconocimiento / DERECHO DE PETICION - Protección oficiosa por el juez de tutela. Orden para que se resuelva recurso de reposición y apelación / VIA GUBERNATIVA - Término para resolver recursos. Actuación oficiosa del juez de tutela para proteger derecho de petición La demanda de tutela instaurada por el suboficial ® Dagoberto Mendoza Luna se dirige al amparo del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho fundamental a la vida, que estima vulnerado por el Ministerio de Defensa Nacional por la falta de pago de la pensión de invalidez que le fuera reconocida mediante Resolución 879 de 15 de abril de 2005. Como lo ha señalado la jurisprudencia, por principio general, la acción de tutela no puede utilizarse como medio para formular las reclamaciones que apuntan al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales, porque las mismas deben plantearse ante las autoridades administrativas o judiciales competentes. Las pretensiones de la demanda deben ser denegadas en cuanto apuntan al pago de una pensión de invalidez, porque la entidad demandada todavía no se ha manifestado a través de un acto administrativo definitivo del que se desprenda el derecho del actor a reclamar el pago de aquélla prestación en la suma que él considera pertinente, ni acreditó el perjuicio irremediable que permitiera al juez de tutela determinar la viabilidad de la orden de pago provisional de las mesadas, mientras el Ministerio de Defensa define su situación como pensionado de la entidad. No obstante, la Sala advierte

en el proceso una situación que no puede quedar desprovista de amparo, a pesar de que el demandante no solicitó expresamente en la demanda. Se trata de la vulneración del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, que resulta desconocido por la administración no solo cuando los particulares acuden para formular solicitudes de diverso contenido, sino también cuando no resuelve los recursos en vía gubernativa, en la medida en que su interposición también precisa la adopción de una decisión oportuna y de fondo a las inquietudes planteadas respecto de los actos administrativos que profiere. Dentro de este orden de ideas, la entidad demandada ha desconocido el derecho fundamental de petición al demandante por la evidente mora en que ha incurrido para resolver el recurso de reposición que interpuso el demandante contra la Resolución 879 de 15 de abril de 2005. En efecto, el Ministerio de Defensa Nacional ha superado notablemente el término de dos meses que se infiere del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, como plazo máximo para resolver los recursos de reposición y de apelación en vía gubernativa, teniendo en cuenta que el escrito, fue fechado 25 de abril de 2005 y que hasta la época presente no existe prueba en el expediente de que la entidad demandada hubiere expedido la resolución que debe definir en forma definitiva la situación pensional del demandante, no obstante el Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio manifestó en la contestación de la demanda allegada el 6 de julio de 2005, que el trámite administrativo se encontraba con anteproyecto de resolución elaborado para numeración y firmas. Siendo así, la intervención del

juez de tutela se torna necesaria para hacer cesar tal irregularidad, protegiendo en forma oficiosa el derecho fundamental de petición.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia 3995 de 9 de agosto de 1999. Sección

Primera.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 13001-23-31-000-2005-01348-01(AC)

Actor: DAGOBERTO MENDOZA LUNA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Decide la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 15 de julio de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES 1) La petición de amparo Mediante escrito presentado el 27 de junio de 2005 a la Oficina Judicial de Cartagena con destino al Tribunal Administrativo de Bolívar (fls. 1 a 4), el señor Dagoberto Mendoza Luna, obrando en su propio nombre, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Defensa Nacional en procura del amparo del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho fundamental a la vida, que considera vulnerado por la entidad demandada por la falta de pago de la pensión de invalidez reconocida mediante Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005.

En respaldo de la solicitud de tutela, el actor narró los hechos que se resumen a

continuación: a) El 16 de octubre de 2003 elevó una petición ante el Ministerio de Defensa Nacional para que cambiara la asignación de retiro que venía pagándole la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares desde 1998, por la pensión de invalidez a la que consideraba tener derecho debido a las lesiones sufridas mientras estuvo vinculado como suboficial jefe de la Armada Nacional. b) La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares suspendió la asignación de retiro y mediante Resolución No. 013 de enero de 2005, extinguió totalmente la prestación a favor del actor, en razón al trámite de la pensión de invalidez que éste había iniciado. c) Ante la demora en el reconocimiento de la pensión reclamada, instauró una acción de tutela que culminó con el fallo favorable proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de abril de 2005, en virtud del cual la Secretaría General del Ministerio de Defensa expidió la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del suboficial ® Mendoza Luna. d) Como quiera que la mentada resolución no indicó el monto de la pensión ni señaló la fecha a partir de la cual se haría efectivo el pago, interpuso recurso de reposición en su contra, que hasta el momento de presentación de la demanda de tutela no había sido resuelto. e) Finalmente, el demandante resaltó que la finalidad de la presente acción era obtener el pago de la pensión de invalidez, pretensión que formuló en los siguientes términos:

“PETICION: Por lo anterior, se le solicita, al Honorable Ponente, se sirva tutelar mis derechos, y en base a ello, ordenarle a la Secretaría General del Ministerio de Defensa, cancelarme mi pensión de invalidez y en cuanto a las pensiones vencidas le sean consignadas a mi apoderado quien tiene facultades para ello y dentro del término de 48 horas, a la notificación del fallo dentro de esta acción de tutela.” (fl. 4). 2) Intervención del demandado El Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda (fl. 23), explicando que la respuesta al recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005, se encontraba en trámite de numeración y firmas. De otra parte, sostuvo que el demandante actuaba con temeridad, puesto que interpuso una acción de tutela anteriormente con la misma pretensión actual. Indicó finalmente que la acción de tutela instaurada debía rechazarse por improcedente, dado que al actor no le asistía razón fáctica ni jurídica para proponer un asunto que había sido definido y resuelto de fondo a través de la resolución que reconoció y ordenó el pago a su favor de la pensión de invalidez. 3) La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia de 15 de julio de 2005 (fls. 24 a 27), rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada, por considerar que el demandante contaba con “otras herramientas jurídicas”, en la medida en que “la vía judicial establecida por la normatividad para el logro de las

peticiones de quien acciona es una acción de nulidad y restablecimiento del derecho” (fl. 26), aunque no explicó contra cuál acto procedía. También argumentó que no se presentaba la excepción del numeral primero del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, porque el actor simplemente alegó encontrarse sufriendo un perjuicio irremediable. 4) La impugnación El actor, mediante apoderado, impugnó el fallo de instancia (fls. 30 a 32), señalando para el efecto, de una parte, que había transcurrido mucho tiempo sin que la entidad demandada pagara la pensión de invalidez y, de otra, que el proceso contencioso administrativo sugerido por el tribunal no eliminaba el perjuicio económico que estaba sufriendo su familia, porque tenía una duración muy larga.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Competencia La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado. 2) Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un

mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por ciertos particulares, caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad. También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio por cuanto el actor se encuentra sufriendo un perjuicio irremediable. Por ello, cuando se ejerza esta acción, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si existe un medio alternativo idóneo y eficaz de defensa judicial y, en caso de no haberlo, deberá entrar a establecer si existió o no la alegada violación de derechos fundamentales y si hay lugar a su amparo. 3) El caso concreto El demandante solicita que se revoque la sentencia de 15 de julio de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó por improcedente la acción de tutela, pues consideró que aquél podía obtener el pago de la pensión de invalidez promoviendo un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La demanda de tutela instaurada por el suboficial ® Dagoberto Mendoza Luna se dirige al amparo del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho

fundamental a la vida, que estima vulnerado por el Ministerio de Defensa Nacional por la falta de pago de la pensión de invalidez que le fuera reconocida mediante Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005. Pues bien, como lo ha señalado la jurisprudencia1, por principio general, la acción de tutela no puede utilizarse como medio para formular las reclamaciones que apuntan al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales, porque las 1 Ver, entre muchas otras: Corte Constitucional. Sentencias T-164 de 2004, T-923 de 2003, T-1164 de 2004. mismas deben plantearse ante las autoridades administrativas o judiciales competentes. Así, cuando aquélla sea la pretensión en una demanda de tutela, la acción ha de ser improcedente, porque la persona que pretenda obtener el reconocimiento y pago de una prestación social, tiene primero que agotar el trámite administrativo correspondiente ante la entidad que deba resolver la solicitud y, en caso de recibir una respuesta desfavorable, interponer los recursos procedentes en vía gubernativa y, si la administración mantiene su decisión, ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para que sea el juez de lo contencioso administrativo quien determine si el solicitante es o no beneficiario de la prestación que reclama, de conformidad con las normas aplicables al caso concreto. No obstante, excepcionalmente es posible la intervención del juez de tutela para tales efectos, cuando se compruebe la conexidad entre la falta de cancelación de la prestación y la vulneración de las condiciones mínimas de supervivencia del solicitante. Ahora, en el caso concreto no se presentan los supuestos que ha destacado la

jurisprudencia para que a través de la acción de tutela pueda ser viable ordenar a la administración el reconocimiento y pago de una pensión. En primer lugar, porque ya existe un acto administrativo a través del cual el Ministerio de Defensa Nacional reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del demandante; solo que la cancelación de las mesadas no se ha hecho efectiva porque contra la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005 el beneficiario interpuso recurso de reposición en cuanto al monto por el cual fue reconocida la prestación, que según informó el Coordinador de Prestaciones Sociales de aquélla entidad, se encuentra en trámite de numeración y firmas del proyecto de resolución que resuelve la impugnación. Es así como en la actualidad se adelanta un procedimiento administrativo dentro del cual está en discusión el monto al que asciende la pensión de invalidez que fue reconocida al suboficial ® Mendoza Luna, indefinición que claramente impide al juez estudiar la posibilidad de ordenar el pago de las mesadas pensionales correspondientes, porque la actuación bien podría culminar acogiendo la solicitud del demandante, o bien confirmando la decisión recurrida, evento éste último en el cual lo correspondiente sería ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que frente a ésta hipótesis constituiría el mecanismo judicial de defensa idóneo para controvertir la decisión de la administración. En segundo lugar, porque si bien el actor alegó encontrarse con su familia sufriendo un perjuicio irremediable, no aportó ninguna prueba tendiente a demostrar en el proceso que la falta de pago de la pensión de invalidez hubiere

conducido a tal circunstancia. Por consiguiente, las pretensiones de la demanda deben ser denegadas en cuanto apuntan al pago de una pensión de invalidez, porque la entidad demandada todavía no se ha manifestado a través de un acto administrativo definitivo del que se desprenda el derecho del actor a reclamar el pago de aquélla prestación en la suma que él considera pertinente, ni acreditó el perjuicio irremediable que permitiera al juez de tutela determinar la viabilidad de la orden de pago provisional de las mesadas, mientras el Ministerio de Defensa define su situación como pensionado de la entidad. No obstante, la Sala advierte en el proceso una situación que no puede quedar desprovista de amparo, a pesar de que el demandante no solicitó expresamente en la demanda que la sentencia se pronunciara al respecto. Se trata de la vulneración del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, que resulta desconocido por la administración no solo cuando los particulares acuden para formular solicitudes de diverso contenido, sino también cuando no resuelve los recursos en vía gubernativa, en la medida en que su interposición también precisa la adopción de una decisión oportuna y de fondo a las inquietudes planteadas respecto de los actos administrativos que profiere. 2 De ahí que para las actuaciones en vía gubernativa se prediquen los mismos presupuestos que deben observarse cuando se trata de peticiones propiamente dichas, esto es, a) la posibilidad cierta y efectiva de elevar solicitudes ante las autoridades, quienes están obligadas a recibirlas y tramitarlas; b) la respuesta oportuna dentro de los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, la cual,

2 Así lo precisó la Sala en sentencia de 30 de junio de 2005, expediente AC-0267. además, debe ser de fondo3; y, c) la comunicación pronta de lo decidido al peticionario, independientemente de que se hubiere resuelto en sentido positivo o negativo a la solicitud. 4 Dentro de este orden de ideas, la entidad demandada ha desconocido el derecho fundamental de petición al demandante por la evidente mora en que ha incurrido para resolver el recurso de reposición que interpuso el demandante contra la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005. En efecto, el Ministerio de Defensa Nacional ha superado notablemente el término de dos meses que se infiere del artículo 60 del C.C.A. como plazo máximo para resolver los recursos de reposición y de apelación en vía gubernativa5, teniendo en cuenta que el escrito -aunque no se conoce la fecha exacta de presentación ante la administraciónfue fechado 25 de abril de 2005 (fls. 14 a 16) y que hasta la época presente no existe prueba en el expediente de que la entidad demandada hubiere expedido la resolución que debe definir en forma definitiva la situación pensional del demandante, no obstante el Coordinador del Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio manifestó en la contestación de la demanda allegada el 6 de julio de 2005, que el trámite administrativo se encontraba con anteproyecto de resolución elaborado para numeración y firmas (fl. 23). Siendo así, la intervención del juez de tutela se torna necesaria para hacer cesar tal irregularidad, protegiendo en forma oficiosa el derecho fundamental de petición

y ordenando al Ministerio demandado que dentro de las 48 horas siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, resuelva el recurso de reposición interpuesto por el señor Dagoberto Mendoza Luna contra la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005 y notifique en debida forma el correspondiente acto administrativo. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia impugnada para amparar el derecho fundamental de petición, impartir la orden explicada y precisar que se 3 “[lo] que supone que la autoridad entre en la materia propia de la solicitud, sobre la base de su competencia, refiriéndose de manera completa a todos los asuntos planteados… excluyendo fórmulas evasivas o elusivas.” Corte Constitucional, sentencia T-944 del 26 de noviembre de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 4 “[la] respuesta sólo goza de ese carácter si está garantizada la comunicación entre la entidad estatal y la persona interesada, en tal forma que ésta se entere a plenitud sobre lo resuelto”: Corte Constitucional, sentencia T-553 de 1994, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. También pueden consultarse sobre el mismo punto: Corte Constitucional, sentencia T-944 del 26 de noviembre de 1999, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 2004, expediente AC0006; sentencia del 3 de junio de 2004, expediente AC-0146. 5 Así lo indicó la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 9 de agosto de 1999, dentro del expediente 3995.

deniega el amparo del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho fundamental a la vida. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia proferida el 15 de julio de 2005 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar: 1° Ampárase el derecho fundamental de petición a favor del señor Dagoberto Mendoza Luna. 2° Como consecuencia del amparo, ordénase al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ejecutoria de esta providencia, proferida el acto administrativo por medio del cual resuelva el recurso de reposición interpuesto por el señor Dagoberto Mendoza Luna contra la Resolución No. 879 de 15 de abril de 2005 y lo notifique en debida forma. 3° Deniégase el amparo del derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida. Ejecutoriada esta providencia, envíese al día siguiente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese a los interesados según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

FILEMON JIMENEZ OCHOA

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA