CE-13001-23-31-000-2006-01402-01(AC)-2007

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL - Es de carácter legal, pero adquiere la categoría de fundamental por conexidad / MESADAS PENSIONALESProcede su amparo cuando son la única fuente de ingresos para la subsistencia / PENSION DE SUSTITUCION - Se tutela como mecanismo transitorio al tratarse de persona de tercera edad y ser su única fuente de ingresos / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Se presenta cuando se suspende la mesada pensional a quien constituía su única fuente de ingresos Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente y con el fallo de primer grado, como lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de segunda instancia, la Sala considera que debe confirmar el fallo impugnado por las siguientes razones: Según la jurisprudencia, el derecho a la seguridad social es de carácter legal, pero adquiere la categoría de derecho fundamental, por conexidad, cuando su vulneración afecta derechos constitucionales fundamentales como la vida, el mínimo vital y móvil, la salud y la subsistencia digna, situación que hace posible su protección a través de la acción de tutela. La Corte Constitucional ha sido clara en señalar que procede el amparo del derecho de los pensionados a recibir el pago puntual y el reajuste periódico de sus mesadas cuando éstas constituyen la única fuente de recursos con la que cuentan para subvenir sus necesidades básicas y las de su familia, o cuando la falta de pago de aquéllas afecta su mínimo vital, pues tal situación desconoce los postulados básicos del Estado Social de Derecho, fundado en el respeto a la dignidad humana. En el caso sub exámine, la tutela procede como

mecanismo transitorio de protección, pues aunque la accionante reconoce que cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir el acto administrativo que considera lesivo de sus derechos fundamentales, demostró que es una persona de la tercera edad (70 años) y afirmó encontrarse enferma y que la pensión de sustitución es su única fuente de ingreso, circunstancias que la Sala considera constitutivas de un perjuicio irremediable.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C, primero (1) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01402-01(AC)

Actor: MARIA TRANQUILINA DIAZ FUENTES

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL FALLO Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la entidad demandada contra la sentencia de 11 de octubre de 2006 del Tribunal Administrativo de Bolívar que concedió la tutela como mecanismo transitorio de protección. 1.- ANTECEDENTES María Tranquilina Díaz Fuentes promovió acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, para que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social, al pago oportuno y al reajuste periódico de su pensión de sobrevivientes y a la subsistencia; así como

los principios de justicia, legalidad, seguridad jurídica, buena fe y la presunción de inocencia, a su juicio, vulnerados por dicha entidad al suspender el pago de las mesadas de la pensión de sustitución a que considera tiene derecho. 2.- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La accionante solicitó el amparo de las citadas garantías y principios fundamentales, para lo cual pidió suspender provisionalmente la Resolución 00482 de 15 de julio de 2002, que ordenó interrumpir el pago de sus mesadas pensionales y, en su lugar, aplicar la Resolución 00422 de 23 de mayo de 2005, que le restituyó el derecho y ordenó acrecentar la prestación en el 50% que antes correspondía a su hija. Además, pidió que se ordenara a la demandada cancelarle las mesadas desde julio de 2005, fecha desde la cual dejó de percibir la pensión. Las anteriores peticiones se fundaron en los hechos que se compendian, así (fls. 2 a 6): 1.- Su esposo Augusto Torres Cabarcas, laboró en el Terminal Marítimo de Cartagena de la extinta empresa Puertos de Colombia y por Resolución 814 de 8 de julio de 1971, confirmada por Resolución 13442 del mismo año, se le reconoció pensión de jubilación (fls. 54 y 57). 2.- Mediante Resolución 0136 de 12 de febrero de 1997 del Director General de Foncolpuertos, se reconoció a la accionante y a su hija Yessenia del Carmen Torres Díaz como sustitutas pensionales del señor Torres Cabarcas, cada una en un cincuenta por ciento (50%), y se les pagaron las mesadas atrasadas

(fls. 58 a 60). 3.- En cumplimiento de fallo de tutela de 21 de abril de 2005 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Laboral, el Área de Pensiones del Grupo demandado, por Resolución 000422 de 23 de mayo de 2005, acreció el derecho de la accionante en el 50% que correspondía a su hija, por haber ésta cumplido la mayoría de edad; además, reconoció a Yessenia del Carmen Torres Díaz las mesadas adeudadas entre enero de 1999 y diciembre de 2002 y a la accionante, el 50% que se le dejó de pagar a su hija entre enero de 2003 y abril de 2005 (fls. 66 a 69). 4.- A pesar de lo anterior, desde julio de 2005 la entidad accionada suspendió el pago del 50% de la mesada que recibía la accionante1 y no ha cumplido la Resolución 000422 de 2005, omisión que le ocasiona un perjuicio irremediable porque actualmente tiene 70 años de edad, está enferma y la mesada pensional es su único medio de subsistencia. 5.- Según la accionada, la suspensión se debió a que la actora es una de las personas relacionadas en la Resolución 00482 de 15 de julio de 2002, respecto de las cuales en los archivos de la entidad no se encuentran los actos administrativos que reconocieron la pensión, por lo que en dicha Resolución se les concedió un plazo de dos (2) meses para acreditar el justo título en que se funda su derecho, so pena de extinguirlo.

6.- La demandada desconoce que la accionante recibe la pensión desde hace 10 años; que adquirió el derecho conforme a la ley; que así lo acreditó al momento de solicitar la sustitución pensional y, además, que los documentos relacionados con el reconocimiento de la pensión del esposo de aquélla se encuentran en poder del Grupo accionado, pues, éste entregó copia de ellos a la actora con Oficio GPSPC-AA-1146 de 19 de abril de 2005 (fls. 51 y 52)2 1 Según se lee en el texto de la Resolución 00422 de 2005, para mayo de ese año la mesada de la accionante (50%) era $368.097.77. 2 Para responder las solicitudes que le formuló la accionante mediante radicados 02376 de 20 de diciembre de 2001, 011311 y 011312, ambos de 4 de septiembre de 2003, el Coordinador del Área Administrativa del Grupo demandado le remitió fotocopias de los documentos que reposan en la hoja de vida del señor Augusto Torres, entre los que se encuentran las siguientes resoluciones: 814 de 8 de julio de 1971, que reconoció la pensión vitalicia de jubilación a su esposo; 13442 de 15 de septiembre de 1971, que confirmó la anterior; 0136 de 12 de febrero de 1997, por la cual se sustituyó la pensión de jubilación de Augusto Torres Cabarcas a la accionante y a su hija Yessenia del Carmen Torres Díaz, en un 50% para cada una, y se les reconocieron unas mesadas atrasadas. 7.- Con posterioridad a la expedición de la Resolución 00422 de 2005, se le

comunicó la iniciación de un proceso administrativo y, para su defensa, se le pidió aportar los originales o copias auténticas recientes de los actos administrativos relativos al reconocimiento de la pensión de su esposo y de otros que aportó cuando solicitó la sustitución pensional, con el argumento arbitrario de determinar si las copias que aparecen en los archivos del Grupo son o no legítimas. 8.- Se violó el debido proceso administrativo con la Resolución 00482 de 2002 porque la accionada, encargada de llevar y conservar el archivo de los extrabajadores de Colpuertos, no se puede excusar en su propia incuria para suspender el pago de los beneficios pensionales de la actora. El derecho a la igualdad también se vulneró porque a otras sustitutas que se encontraban en idénticas condiciones sí se les reanudó el pago. 9.- No se le puede someter al tortuoso trámite de un proceso judicial, pues, además de no ser un medio eficaz e inmediato para proteger los derechos que invoca, en la sentencia T-214/04 la Corte Constitucional dijo que la guarda de las finanzas del Estado supone un interés que se debe armonizar con el derecho al debido proceso, la buena fe y la presunción de inocencia de los administrados, por lo que los actos particulares sólo se pueden revocar unilateralmente cuando se ha probado su ilegalidad en el curso de una actuación administrativa o un proceso judicial previo.

3. OPOSICIÓN La entidad accionada no contestó la demanda de tutela.

4. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Bolívar en fallo de 11 de octubre de 2006,

concedió la tutela del mínimo vital de la accionante, como mecanismo transitorio, y ordenó al Grupo demandado pagarle las mesadas desde julio de 2005 y reanudar el pago de la pensión de sustitución hasta que se defina la legalidad del acto administrativo que ordenó su suspensión. Indicó que, en virtud de solicitud que el mencionado Grupo hizo a la accionante para que, dentro del proceso administrativo que adelantaba el Ministerio de la Protección Social, acreditara su calidad de beneficiaria de la pensión de sobrevivientes, la reclamante aportó copia de todas las resoluciones, desde la que le concedió la prestación a su esposo en 1971, a pesar de lo cual se le suspendió el pago de la misma, lo que le ocasiona graves perjuicios, pues, es de la tercera edad y su único sustento es la pensión. Concluyó que, conforme al artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, debía tener por ciertos los hechos de la demanda, dada la falta de respuesta al informe que solicitó a la accionada.

5. IMPUGNACIÓN El Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia impugna el fallo anterior por las siguientes razones: Manifiesta que la Resolución 00482 de 15 de julio de 2002,“Por la cual se excluye de la nomina de pensionados y se abstiene de pagar las mesadas correspondientes a los extrabajadores que carecen de título de derecho pensional”, concedió dos (2) meses a la actora para que demostrara la existencia del justo título que respaldara o legitimara el pago de la mesada, con el fin de

respetarle el derecho al debido proceso. Indica que en septiembre de 2002 se impuso código de control a la mesada de la actora; que en noviembre de 2003 se levantó el código, se le pagaron las mesadas adeudadas y se regularizó el pago de la prestación hasta junio de 2005; que en el mes de julio del mismo año, al revisar la nómina de pensionados, el Grupo encontró que la reclamante figura con número y fecha de resolución de reconocimiento de pensión en ceros y que en la hoja de vida de su esposo tampoco se encontró dicho acto ni aparece evidencia sobre su envío o aporte por la interesada. Considera que el hecho de que la actora no haga parte del proceso que se adelanta contra la citada Resolución 00482 de 2002, no implica que se le deba dar un trato preferencial. Expresa que el Área de Sistema Nacional de Pagos no ha desconocido derechos reconocidos con justo título y que para preservar el erario estudiará en el orden de asignación de los turnos que, en este caso, corresponde al setenta y siete (77), si la accionante tiene o no derecho a seguir recibiendo la pensión de sustitución, para luego adoptar las medidas a que haya lugar. Señala que la tutela es improcedente porque se dirige contra actos administrativos frente a los cuales procede la acción de nulidad, pues dicho mecanismo constitucional no es la vía para discutir derechos de rango legal. En consecuencia, solicita que se revoque en fallo impugnado y, en su lugar, se le conceda un plazo prudencial para dictar el acto administrativo que, previa

constatación de todos los elementos y dentro de los términos de ley, conceda o niegue la petición de la accionante.

6. AUTO PARA MEJOR PROVEER En cumplimiento del auto de 25 de enero de 2007, el Coordinador de Prestaciones Económicas del Grupo demandado, mediante Oficio GPSPC-APE-T0183 de 9 de febrero de 2007, remitió copia de 366 folios que conforman la historia laboral del señor Augusto Torres Cabarcas e indicó que en ésta no aparece la solicitud de sustitución pensional efectuada por la actora ni documento alguno que sirviera de soporte para reconocerla a ella y a su hija Yessenia del Carmen Torres Díaz, como sustitutas pensionales del mencionado señor Torres Cabarcas. Dijo, que esta fue la razón por la que el Área de Pensiones, en Resolución 00482 de 15 de julio de 2002, suspendió el pago de las mesadas pensionales de la demandante.

Manifestó que dicha Resolución recobró efectos porque el Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena que anuló la actuación dentro de la cual se habían suspendido provisionalmente sus efectos, por lo que desde julio de 2005 se suspendió el aludido pago. Agregó que en la Resolución 0136 de 12 de febrero de 1997, que está microfilmada en el Área Administrativa y por la cual se reconoció la sustitución pensional, no se menciona que la actora haya aportado documento alguno para obtener tal prestación. Concluyó que, ante la falta en los archivos físicos del original o de copia auténtica o al carbón del acto administrativo que reconoció a la accionante como

beneficiaria de la sustitución pensional, es preciso determinar si tiene o no derecho a la misma, labor que dice estar efectuando respecto de las 336 personas que resultaron afectadas con la Resolución 00482 de 2002.

7. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia.

Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba

resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar. De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. Descendiendo al asunto objeto de estudio, la accionante solicitó que se le protegieran los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, a la igualdad, a la salud, a la seguridad social, al pago oportuno y al reajuste periódico de su pensión de sobrevivientes y a la subsistencia; así como los principios de justicia, legalidad, seguridad jurídica, buena fe y la presunción de inocencia, los que consideró vulnerados por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, como consecuencia de la suspensión, a partir del mes de julio de 2005, del pago de las mesadas de la pensión de sustitución que devengaba.

Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente y con el fallo de primer grado, como lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de segunda instancia, la Sala considera que debe confirmar el fallo impugnado por las siguientes razones: Según la jurisprudencia, el derecho a la seguridad social es de carácter legal, pero adquiere la categoría de derecho fundamental, por conexidad, cuando su vulneración afecta derechos constitucionales fundamentales como la vida, el mínimo vital y móvil, la salud y la subsistencia digna, situación que hace posible su protección a través de la acción de tutela. La Corte Constitucional ha sido clara en señalar que procede el amparo del derecho de los pensionados a recibir el pago puntual y el reajuste periódico de sus mesadas cuando éstas constituyen la única fuente de recursos con la que cuentan para subvenir sus necesidades básicas y las de su familia, o cuando la falta de pago de aquéllas afecta su mínimo vital, pues tal situación desconoce los postulados básicos del Estado Social de Derecho, fundado en el respeto a la dignidad humana3. 3 Entre otras, ver sentencias T-126 de 2000, T-471 de 2003 y T-1329 de 15 de diciembre de 2005. En el caso sub exámine, la tutela procede como mecanismo transitorio de protección, pues aunque la accionante reconoce que cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir el acto administrativo que considera lesivo de sus derechos fundamentales, demostró que es una persona de la tercera edad (70 años) y afirmó encontrarse enferma y que la pensión de sustitución es su única

fuente de ingreso, circunstancias que la Sala considera constitutivas de un perjuicio irremediable. Además, está probado que el Grupo demandado sí posee en sus archivos los documentos relacionados con el derecho que reclama la accionante. En efecto, como se indicó en los antecedentes de esta decisión, es evidente que entregó copia de ellos a la actora con Oficio GPSPC-AA-1146 de 19 de abril de 2005 (fls. 51 y 52)4, para responder varias solicitudes que la misma le formuló. Y, no es cierto, como lo afirma el impugnante en el Oficio GPSPC-APE-T0183 de 9 de febrero de 2007, que en la historia laboral del señor Augusto Torres Cabarcas no aparece la solicitud de sustitución pensional efectuada por la accionante ni documento alguno que sirviera de soporte para reconocerla a ella y a su hija Yessenia del Carmen Torres Díaz, como sustitutas del mencionado señor, pues, tales documentos se encuentran en los folios 295, 296 y 298 a 303 de la copia de la historia laboral que el mismo Grupo demandado remitió a esta Corporación en cumplimiento del auto para mejor proveer de 25 de enero de 20075. También se encuentra allí copia del Oficio de 25 de septiembre de 1996 (Ofc. Jurídica Rad. No. 134), mediante el cual el Coordinador de Foncolpuertos en Cartagena remitió a la Coordinadora del Fondo en Bogotá la documentación diligenciada por la accionante para solicitar la pensión de sustitución, con el fin de que ella y su hija Yessenia Torres fueran incluidas en nómina (fls. 283 y 304);

además, repetida en varios folios, aparece copia de la Resolución 0136 de 12 de febrero de 1997, que reconoció la sustitución pensional (309 a 314 y 362 a 364). Es más, está acreditado que en cumplimiento de fallo de tutela de 21 de 4 Ver nota de pie de página número 2. 5 Con la solicitud de sustitución pensional (fl. 303) la accionante acompañó: el registro civil de nacimiento de su hija (fl. 296), el certificado de estudios de la misma (fl. 295), el registro de defunción de Augusto Torres Cabarcas (fl. 302), fotocopia de su cédula de ciudadanía (fl. 301) y tres (3) declaraciones rendidas ante notario (fls. 298 a 300). abril de 2005 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Laboral6, el Coordinador del Área de Pensiones del Grupo demandado, expidió la Resolución 000422 de 23 de mayo de 2005, por la cual acreció el derecho de la reclamante en el 50% que correspondía a su hija, Yessenia del Carmen Torres Díaz, por haber ésta cumplido la mayoría de edad y les reconoció a las dos las mesadas que les adeudaba7. A pesar de lo anterior, consta en el expediente que desde julio de 2005 la accionada suspendió el pago de la mesada pensional de la actora quien, además, aduce que la entidad tampoco dio cumplimiento a la mencionada Resolución 00422 de 2005. En consecuencia, como de lo expuesto se observa que carece de veracidad la afirmación de la impugnante, según la cual se vio obligada a interrumpir el pago

de las mesadas de la actora ante la falta en los archivos de la entidad de los documentos que soportan el derecho pensional que ella reclama y, dado el perjuicio irremediable a que está expuesta la demandante, se debe confirmar el fallo impugnado que le concedió a tutela como mecanismo transitorio de protección mientras se define la legalidad de la Resolución 00482 de 2002. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la acción de tutela de María Tranquilina Díaz Fuentes contra el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. 6 Por solicitud telefónica efectuada por el Ponente, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena remitió, vía fax, copia de este fallo que protegió el derecho de petición de la accionante y ordenó al Coordinador General del GIT resolver de fondo las solicitudes que, desde el año de 1999, le formuló la accionante sobre el reconocimiento y pago de las mesadas que se le dejaron de pagar a su hija en ese año. 7 Ver numeral 3 de los antecedentes de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

LIGIA LOPEZ DIAZ MARIA INES ORTIZ BARBOSA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

HECTOR J. ROMERO DIAZ JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE