CE-13001-23-31-000-2006-01440-01(AC)-2007

DESPLAZADOS - Se deben observar gestiones eficientes para su restablecimiento socio económico / AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL - Es la competente para brindar atención directa a la población desplazada / MADRE MENOR DE EDAD Y AFRODESCENDIENTE - Requiere protección especial máxime si es desplazada / DERECHO A LA IGUALDAD - Protección en el caso de desplazados / DERECHO A LA VIDA - Protección en el caso de desplazados Descendiendo al asunto objeto de estudio, se observa que la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación y a la vivienda, pues, durante los seis años que lleva desplazada, la accionada no le ha ofrecido la adecuada atención ni los programas que su condición de mujer, madre menor de edad y afrodescendiente requieren, por lo que vive en situación de precariedad que atenta contra su derecho a la vida digna. En efecto, se observa que la situación planteada por la demandante, quien reviste, junto con sus padres y hermanos, la condición de desplazados por el conflicto armado interno, tiene en sí misma una especial connotación que condujo a que el Congreso de la República, por iniciativa Gubernamental, dada la gravedad y amplitud del fenómeno, se ocupara del asunto y expidiera la Ley 387 de 1997, mediante la cual se adoptan medidas para prevenir el desplazamiento forzado y se consagran disposiciones para atender y proteger, consolidar y estabilizar socioeconómicamente a las víctimas de dicho flagelo, además de que se creó

el Sistema de Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. De lo anterior se deduce que actualmente la mencionada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, es la competente para brindar atención directa a la población desplazada y para adoptar las medidas tendientes a su consolidación y estabilización socioeconómica, mediante acciones que debe desplegar en conjunto con otras entidades que conforman el Sistema Nacional de Información y Atención Integral para esa población. En ese orden de ideas, como se encuentra demostrada la condición de desplazados que ostentan la accionante, sus padres Yadira Muñoz y Agustín Gómez Marimon y sus hermanos Yasmina, Yonar y Yuranis Gómez Muñoz, quienes se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, según lo corrobora Acción Social, es claro que el hecho de que la Unidad Territorial Bolívar les haya entregado el carne de salud y la remisión al programa de vivienda, no es suficiente para solucionar su problemática. En efecto, si bien es cierto la aludida Agencia afirma que ya les suministró la ayuda humanitaria de emergencia que prevé el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, también lo es que no se observan gestiones eficientes de su parte que tiendan al restablecimiento socioeconómico a que tienen derecho como desplazados. Así, carece de asidero el argumento de que la reclamante no ha adelantado trámite alguno para obtener las ayudas a que tiene derecho, pues, dentro de las funciones de la referida entidad se encuentra, como ya se dijo, la de prestar apoyo a la población desplazada en todos los aspectos, beneficios

éstos que no le han sido brindados a la accionante ni a su familia, omisión con la que se les vulneran sus derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007) Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01440-01(AC)

Actor: YURI DEL CARMEN GOMEZ MUÑOZ

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - ACCION SOCIAL FALLO Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 26 de octubre de 2006, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó la tutela solicitada. 1.- ANTECEDENTES Yuri del Carmen Gómez Muñoz promovió acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República (antes Red de Solidaridad Social) por cuanto, en su sentir, le vulneró los derechos a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación y a la vivienda. 2.- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La accionante solicitó el amparo de los mencionados derechos, para lo cual pidió que se le brindaran los siguientes beneficios para ella y su familia: - ayuda humanitaria de emergencia con los mínimos nutricionales para mantener un buen estado de salud hasta que se restablezca su situación socioeconómica; - acceso a planes de estabilización socioeconómica para trabajar, dirigidos a mujeres, menores de edad y madres, que incluyan capacitación e

insumos; - atención psicológica especializada en violencia sexual y educación secundaria y universitaria gratuita bajo condiciones de sostenimiento como materiales, vestido, alimentación y un ingreso que le permita sostener a sus hijos mientras estudia; - recursos y obras necesarias para ampliar su casa y evitar su inundación e implementación de medidas para evitar la discriminación a que están sujetos los desplazados en la Urbanización Revivir de San José de los Campanos. La actora fundamentó sus pretensiones en los hechos que se compendian así: 1.- En febrero de 2000 su familia se vio obligada a salir de la zona rural de Sucre hacia la ciudad de Cartagena por presiones de grupos armados al margen de la ley. 2.- El 30 de noviembre del mismo año se inscribieron en el Registro de Desplazados de la Red de Solidaridad Social en Cartagena, quien no les suministró la ayuda humanitaria de emergencia ni los incluyó en proyectos de consolidación económica, como lo prevé la Ley 387 de 1997, sino que se limitó a entregarles un carne de salud. 3.- Dada la falta de ayuda del Estado, sus padres se dedicaron a la venta ambulante de pescado en jornadas extenuantes y poco productivas, por lo que carecían de recursos para suministrarle lo necesario para asistir al colegio, a pesar de lo cual en dos de los planteles en que estudió durante el desplazamiento tuvo que pagar la matrícula. 4.- En febrero de 2002, a los 13 años de edad, fue agredida sexualmente y quedó embarazada, situación que le dejó graves secuelas

psicológicas, por lo que tuvo que dejar de estudiar; además, intentó suicidarse. 5.- No cuenta con los recursos adicionales a la matrícula para cursar el bachillerato ni para sostener a los dos hijos que ahora tiene, pues, eventualmente le sale trabajo como empleada doméstica y sus padres carecen de trabajo estable y de dinero suficiente para ayudarla. 6.- Tiene problemas de desnutrición, metabolismo y baja hemoglobina por la deficiente alimentación que ha tenido desde el desplazamiento, además, porque los pocos alimentos que consigue son para sus hijos. 7.- Su familia construyó una casa en el Barrio San José de los Campanos, Urbanización “Revivir”, en un predio que el Estado les proporcionó y con materiales donados por organizaciones internacionales. La vivienda cuenta con dos habitaciones en las que conviven siete personas en condiciones de hacinamiento y la Urbanización no tiene alumbrado permanente ni buen alcantarillado, por lo que en época de invierno las casas se inundan. Además, los habitantes de barrios vecinos los rechazan por ser desplazados. 8.- Instauró la acción de tutela porque consideró vulnerados sus derechos a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación y a la vivienda, pues, durante los seis años que lleva desplazada, la accionada no le ha ofrecido la adecuada atención que requiere en su condición de mujer, menor de edad y afrodescendiente, por lo que vive en situación de precariedad que atenta contra su derecho a la vida digna.

3. OPOSICIÓN La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social,

solicitó que se negara la tutela porque esa entidad no vulneró ni amenazó los derechos de la accionante, como quiera que coordina la atención para la población desplazada pero no ejecuta los programas que se adoptan para el efecto. Indicó que para acceder a los beneficios de la Ley 387 de 1997, los desplazados no requieren promover acción de tutela sino acudir a la autoridades competentes para atender cada una de sus necesidades y cumplir con los requisitos mínimos que ellas exigen; además, precisó que existen entidades que ofrecen trabajo remunerado y otras posibilidades para la generación de ingresos en orden al autosostenimiento de los desplazados, en el cual éstos deben colaborar so pena de ser excluidos del Registro Único, pues, la falta de trabajo no autoriza a Acción Social a destinar recursos públicos para mantener a algunas familias de ese grupo poblacional. Expresó que la accionante y su núcleo familiar (padres y hermanos) fueron incluidos en el Registro Nacional de Población Desplazada desde el 30 de noviembre de 2000; que la ayuda humanitaria de emergencia se les entregó en su totalidad durante tres (3) meses, conforme al artículo 15 de la Ley 387 de 1997 y se les remitió a un programa de vivienda; que la Unidad de Atención y Orientación informa a los desplazados sobre los beneficios que tienen y los procedimientos para obtenerlos, según las competencias de las entidades que conforman el Sistema de Información y Atención a la Población Desplazada, en cumplimiento del artículo 17 ibídem y de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, pero que se requiere la

cooperación de los interesados. En materia de vivienda y estabilización socioeconómica, adujo que no tiene la función de administrar recursos para subsidio de vivienda, proyecto para restablecimiento, adjudicación de tierras, educación, salud o transporte, labor encomendada a las entidades del Sistema de Atención a la Población Desplazada, entre las cuales se encuentran el Sena, Fonvivienda, Finagro, el Banco Agrario y el ICBF, entre otras. Agregó que según lo reportó la Unidad Territorial de Bolívar de Acción Social el núcleo familiar de la actora fue remitido al programa de vivienda el 31 de diciembre de 2001. En cuanto al vestuario como componente de la atención humanitaria, afirmó que, en general, los desplazados disponen de la indumentaria mínima por lo que, excepcionalmente y previa valoración de las Unidades de Atención y Orientación, se presta esa ayuda. Y, en relación con los derechos a la educación y a la salud, expresó que su prestación corresponde a las Entidades Territoriales con base en la información del Registro Único de Población Desplazada.

4. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Bolívar, en fallo de 26 de octubre de 2006, negó la tutela, por cuanto la accionante no acreditó la presentación de proyecto productivo alguno para su estabilización socioeconómica ni tampoco que solicitó las ayudas ante las entidades competentes y allegó los documentos mínimos exigidos por ellas para acceder a la oferta institucional.

Además, indicó que según informe de la Unidad Territorial de Bolívar de Acción Social, a la actora y a su grupo familiar sí se le suministró la

atención humanitaria de emergencia por el lapso de tres meses, como lo manda la ley, sin que los interesados hayan solicitado ni demostrado el cumplimiento de los requisitos para la prórroga de esa ayuda, cuya concesión no es automática ni indefinida.

5. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia antes mencionada porque, en su sentir, las Instituciones que ejecutan la política pública de atención a la población desplazada no le han brindado las garantías mínimas para la protección de sus derechos en los términos de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, por lo que consideró que la tutela es el mecanismo idóneo para garantizarlos. En consecuencia, reiteró los argumentos y las peticiones de la solicitud inicial.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional

(artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es,

únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar. De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. Descendiendo al asunto objeto de estudio, se observa que la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación y a la vivienda, pues, durante los seis

años que lleva desplazada, la accionada no le ha ofrecido la adecuada atención ni los programas que su condición de mujer, madre menor de edad y afrodescendiente requieren, por lo que vive en situación de precariedad que atenta contra su derecho a la vida digna. Cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio y con el fallo impugnado, como lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 en el trámite de la impugnación, la Sala concluye que debe revocar la decisión del a quo para, en su lugar, proteger los derechos fundamentales de la accionante y su familia. En efecto, se observa que la situación planteada por la demandante, quien reviste, junto con sus padres y hermanos, la condición de desplazados por el conflicto armado interno, tiene en sí misma una especial connotación que condujo a que el Congreso de la República, por iniciativa Gubernamental, dada la gravedad y amplitud del fenómeno, se ocupara del asunto y expidiera la Ley 387 de 1997, mediante la cual se adoptan medidas para prevenir el desplazamiento forzado y se consagran disposiciones para atender y proteger, consolidar y estabilizar socioeconómicamente a las víctimas de dicho flagelo, además de que se creó el Sistema de Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia. El artículo 1 ibídem define al desplazado y el artículo 2 [5] dispone que “El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación”, como uno de los principios que deben regir la interpretación y

aplicación de dicha ley. Por su parte, el artículo 1 del Decreto 2569 de 2000, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 387 de 1997 y se dictan otras disposiciones” atribuyó a la Red de Solidaridad Social el carácter de entidad coordinadora del Sistema Nacional de Información y Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y le asignó la función de organizar y promover los proyectos, programas, actividades y medidas para ejecutarlos junto con las distintas entidades públicas, privadas y comunitarias que lo componen. El Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionó la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI, a la Red de Solidaridad Social y se creó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social, asignó a la Subdirección de Atención a la Población Desplazada, entre otras funciones, las de “coordinar la ejecución de acciones de socorro, asistencia, y apoyo [...], a fin de mitigar las necesidades básicas de alimentación, alojamiento, elementos de hábitat interno en el marco de las normas vigentes”; “coordinar, orientar, acompañar y hacer seguimiento a los procesos de retorno colectivo e individual” de dicha población; “promover acciones y medidas a mediano y largo plazo, con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social de la población desplazada” y, “coordinar con las entidades nacionales responsables, el acceso de población desplazada a programas de vivienda y brindar mejoramiento a sus condiciones de habitabilidad” (sic / artículo 19). De lo anterior se deduce que actualmente la mencionada Agencia

Presidencial es la competente para brindar atención directa a la población desplazada y para adoptar las medidas tendientes a su consolidación y estabilización socioeconómica, mediante acciones que debe desplegar en conjunto con otras entidades que conforman el Sistema Nacional de Información y Atención Integral para esa población. En ese orden de ideas, como se encuentra demostrada la condición de desplazados que ostentan la accionante, sus padres Yadira Muñoz y Agustín Gómez Marimon y sus hermanos Yasmina, Yonar y Yuranis Gómez Muñoz, quienes se encuentran inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, según lo corrobora Acción Social, es claro que el hecho de que la Unidad Territorial Bolívar les haya entregado el carne de salud y la remisión al programa de vivienda, no es suficiente para solucionar su problemática. En efecto, si bien es cierto la aludida Agencia afirma que ya les suministró la ayuda humanitaria de emergencia que prevé el artículo 15 de la Ley 387 de 1997, también lo es que no se observan gestiones eficientes de su parte que tiendan al restablecimiento socioeconómico a que tienen derecho como desplazados. Así, carece de asidero el argumento de que la reclamante no ha adelantado trámite alguno para obtener las ayudas a que tiene derecho, pues, dentro de las funciones de la referida entidad se encuentra, como ya se dijo, la de prestar apoyo a la población desplazada en todos los aspectos, beneficios éstos que no le han sido brindados a la accionante ni a su familia, omisión con la que se les vulneran sus derechos

fundamentales. Además, no puede la citada Agencia descargar su responsabilidad en otras entidades, con la excusa de que la Unidad de Atención y Orientación informa a los desplazados acerca de los beneficios que tienen y los procedimientos que deben seguir para obtenerlos, según las competencias de las entidades que conforman el Sistema de Información y Atención a la Población Desplazada y en cumplimiento del artículo 17 de la Ley 387 de 1997 y de la sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, frente a lo cual aduce, además, ser la entidad coordinadora del sistema y no el ente ejecutor, pues es claro que dicha Ley le atribuye la obligación de coordinar todo el Sistema de Atención Integral dirigido a este sector de la población, carga que implica no sólo el deber de hacer las gestiones ante las mencionadas entidades, sino verificar que las mismas cumplan sus funciones, sin que pueda decirse que le corresponde limitarse a delegar responsabilidad, ya que la función coordinadora está integrada también por la de vigilancia a las entidades que coordina para que cumplan los diferentes proyectos a que las obliga la ley. Las anteriores consideraciones se encuentran en perfecta coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación1 y con la sentencia T-025 de 2004, a través de la cual la Corte Constitucional, al revisar 108 procesos de acción de tutela promovidos por más de 1150 1 Ver, entre otras, sentencias de 28 de abril de 2004, Rad.: 73001 2331 000 2004 00154 01, Actor: Juan de Jesús Moreno Herrera, C. P. doctor Juan Ángel Palacio Hincapié; 15 de julio de 2004, Rad.:

73001 2331 000 2002 00330 01, Actor: Héctor Guillermo Rivas y 6 de octubre de 2005, Rad.: 73001 2331 000 2005 01641 01; Actor: Eva Aguiar de Cárdenas, las dos últimas con ponencia de la Consejera, doctora María Inés Ortiz Barbosa; 1 de junio de 2004, Rad.: 73001 2331 000 2005 02865 01, Actor: Danilo Acosta Hincapié, C.P., doctor Héctor J. Romero Díaz. núcleos familiares, además de examinar los casos concretos de los expedientes acumulados, profundizó sobre los derechos fundamentales de los desplazados e hizo un pormenorizado estudio acerca de las políticas que el Estado ha adoptado para aminorar las consecuencias de tal situación y declaró el estado de cosas inconstitucional frente al fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia. Finalmente, cabe anotar que aunque la accionante aduce ser madre de dos hijos, no lo demostró en el proceso. Tampoco está acreditado que los menores se encuentren registrados ante la entidad accionada. En consecuencia, se concederá la tutela en relación con la accionante, sus padres y sus hermanos que están en el Registro Único de Población Desplazada, sin perjuicio de que Yuri del Carmen Gómez Muñoz solicite a la demandada incluir a sus hijos en el mencionado registro, previo cumplimiento de las exigencias para el efecto, caso en el cual, una vez registrados éstos, se extenderá a los niños la protección ordenada en esta sentencia. En consecuencia, se ordenará al Director de Acción Social que

dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta decisión, oriente adecuadamente a la accionante y a su familia sobre los programas de atención para la población desplazada y los requisitos que deben cumplir para acceder a ellos. Además, se dispondrá que, dentro del mismo plazo y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y los turnos establecidos para la atención de los desplazados, la accionada debe prestarles ayuda humanitaria para atender sus necesidades básicas de alimentos, vestido, salud y alojamiento digno, de acuerdo con la ley, mientras se estabilizan socioeconómicamente y obtienen solución definitiva y eficaz en relación con su problemática. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE el fallo proferido el 26 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Bolívar y, en su lugar, CONCÉDESE el amparo de los derechos a la vida, a la salud, a la educación y a la vivienda digna de Yuri del Carmen Gómez Muñoz, sus padres Yadira Muñoz y Agustín Gómez Marimon y sus hermanos Yasmina, Yonar y Yuranis Gómez Muñoz. Lo anterior, sin perjuicio de que Yuri del Carmen Gómez Muñoz solicite a la demandada incluir a sus hijos en el Registro Único de Población Desplazada, previo cumplimiento de las exigencias para el efecto, caso en el cual, una vez registrados éstos, se extenderá a los niños la protección ordenada en

esta sentencia. En consecuencia, se ordena al Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República que dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de esta decisión: 1.- Oriente adecuadamente a la accionante y a su familia sobre los programas de atención para la población desplazada y los requisitos que deben cumplir para acceder a ellos. 2.- Preste ayuda humanitaria a la accionante y a su familia para atender sus necesidades básicas de alimento, vestido, salud y vivienda dignos, de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y los turnos establecidos para el efecto, mientras se estabilizan socioeconómicamente y obtienen una solución definitiva a su problemática. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ