CE-13001-23-31-000-2006-01606-01(1517-12)-2012

ACTO ADMINISTRATIVO INTEGRADOR – Acto de comunicación de supresión de cargo. Impugnación / ACTO ADMINISTRATIVO DE SUPRESION DEL CARGO – Impugnación Existe una categoría de acto administrativo “el integrador”, que supone la existencia de por lo menos dos actos administrativos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de ejecución) que materializa la decisión contenida en aquél, es decir, lo hace oponible, eficaz, viabiliza la producción de sus efectos. Si bien la validez del acto definitivo no está supeditada a la existencia del acto de ejecución, sin este último no produciría ningún efecto. Así las cosas, el acto administrativo nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión y existe una vez se hayan reunido plenamente los elementos esenciales de su legalidad. La obligación que surge para la administración es la de publicitarlo, para que surta sus efectos. Sobre el particular, vale la pena precisar que esta Corporación ha sostenido que los actos que comunican la decisión de suprimir los cargos, no comportan una mera prueba del conocimiento de la determinación principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo definitivo. Es decir, que sin aquéllos actos [integradores], la voluntad de la administración no es completa, y por ello pueden ser objeto de la acción contenciosa. El acto demandado por la actora, Oficio No. LIQ – 00054 de 1 de septiembre de 2006, es integrador del precitado Decreto 776 de 2006, puesto que, justamente le comunican es que fue esa disposición la que suprimió su cargo, por lo cual también debió haberlo

enjuiciado la actora, para poder adoptar una decisión, teniendo en cuenta las razones expresadas en una y otra determinación, como bien lo consideró el A quo y lo conceptuó el Ministerio Público, porque de lo contrario, si se anulara únicamente el Oficio, el Decreto 776 de 2006 seguiría produciendo efectos jurídicos, no obstante que fue éste el acto que dio origen a la supresión de algunos cargos, como el desempeñado por la señora Larios Diazgranados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., veintidós (22) de noviembre de dos mil doce (2012).- Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01606-01(1517-12)

Actor: FLORINDA LARIOS DIAZGRANADOS Demandado: E.S.E. JOSE PRUDENCIO PADILLA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la Sentencia de 2 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de

Bolívar, Sala de Decisión No. 2, que declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda, y en consecuencia, se inhibió para pronunciarse sobre las pretensiones del libelo introductorio. LA DEMANDA FLORINDA LARIOS DIAZGRANADOS, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo de Bolívar declarar la nulidad del

siguiente acto administrativo1: - Oficio No. LIQ – 00054 de fecha 1 de septiembre de 2006, suscrito por el apoderado de la fiduciaria FIDUAGRARIA S.A. en su condición de liquidadora de la E.S.E. José Prudencio Padilla, mediante el cual le notificaron la supresión del cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales (Enfermera), Código 5350, Grado 21, 8 horas, vinculada a la carrera administrativa de seguridad social. A efectos de obtener el restablecimiento de sus derechos, solicitó condenar a la entidad accionada a: - Incorporarla al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría al que venía desempeñando, en las mismas condiciones de trabajo a las que tenía al momento de la escisión de la E.S.E. José Prudencio Padilla del Seguro Social, garantizándole sus derechos adquiridos a la carrera administrativa de Seguridad Social. - Pagarle los salarios, primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que dejó de percibir, desde la fecha mencionada, hasta que se produzca la reincorporación. - Declarar, que para efectos relacionados con las prestaciones sociales, en general, no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio, desde cuando se produjo la escisión mencionada, hasta el momento en que sea reincorporada efectivamente. 1 La demanda y su corrección obran a folios 1 a 9 y 25 a 27 del cuaderno principal. - Se condene a la entidad demandada al pago de todas las conquistas laborales a que tiene derecho, consagradas en la Convención Colectiva de

Trabajo suscrita el 31 de octubre de 2001, actualmente vigente, con apoyo en lo dispuesto en las sentencias C-579 de 1996 y C-314 de 2004, proferidas por la Corte Constitucional. - Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. - Finalmente solicita que la condena se actualice conforme a lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, con la indexación respectiva, desde la desvinculación, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: Ingresó al Instituto de Seguros Sociales, Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Protección Social, el día 13 de junio de 1970, como trabajadora oficial de la Clínica Henrique de la Vega, en el cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales (Enfermera) Código 5350, grado 21, 8 horas, vinculada a la carrera administrativa de seguridad social. En tal condición, estaba amparada por la carrera administrativa y la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre el Gobierno Nacional y SINTRASEGURIDADSOCIAL, actualmente vigente; que ostentó dicha calidad, hasta la expedición del Decreto No. 1750 de 26 de junio de 2003, mediante el cual, la citada Clínica se escindió del Seguro Social para convertirse en la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, quedando vinculada a esa

entidad en condición de empleada pública, por incorporación automática y sin solución de continuidad, habiendo operado la sustitución patronal. El día 14 de septiembre de 2006, mediante Oficio No. LIQ – 00054 fechado el 1 de septiembre del mismo año, se le notificó la supresión del cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales que venía desempeñando, sin justificación, ni motivación alguna. Se encuentra inscrita en la carrera de seguridad social desde el 14 de enero de 1993, y fue despedida, sin el lleno de los requisitos legales, puesto que no le formularon cargos, no se inició el procedimiento señalado en la ley, ni se le permitió hacer uso de los recursos de la vía gubernativa. Se encuentra amparada por los beneficios del PPS (sic), como es el “reten social”, por lo que no podía ser retirada del servicio en aplicación del Programa de Renovación de la Administración Pública; adicionalmente, su hoja de vida demuestra excelencia y eficiencia en el cumplimiento de sus deberes, por lo que no existe justificación en la supresión del cargo. Asegura que adquirió su condición de trabajadora social, a partir del 20 de noviembre de 1996, fecha de la ejecutoria de la Sentencia C-579 de 30 de octubre de dicha anualidad, por ser funcionaria de la seguridad social, por lo cual tiene derecho a la aplicación de los beneficios de la Convención Colectiva de Trabajo. Con motivo de la expedición del Decreto 1750 de 2003, la entidad enjuiciada desconoció en forma sistemática todos sus derechos, especialmente, los contenidos en la Convención Colectiva suscrita en octubre de 2001 entre el

Gobierno Nacional y SINTRASEGURIDADSOCIAL, la cual se encuentra vigente. El 14 de agosto de 1996, suscribió con el Presidente del Seguro Social la modificación al contrato individual de trabajo a término indefinido, en virtud del proceso de reubicación contemplado en el artículo 31 de la Convención Colectiva de trabajo, para los años 1996 a 1999. Finalmente sostiene que el acto administrativo demandado vulneró los derechos adquiridos previstos en la precitada Convención, afirmación que sustenta en la Sentencia C-314 de 2004 proferida por la Corte Constitucional. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 23, 25, 29 y 125. El Decreto 2351 de 1965. El Decreto 2148 de 1992. El Decreto 1750 de 2003. La Convención Colectiva de Trabajo suscrita con SINTRASEGURIDADSOCIAL, que tiene data del 31 de octubre de 2001. Igualmente invoca como vulneradas la Sentencias C579 de 1996, C314 de 2004, C349 de 2004 y C-867 de 2004 proferidas por el Máximo Órgano de la Jurisdicción Constitucional. Consideró que se transgredieron las disposiciones citadas, puesto que se desconoció la obligación de proteger el trabajo, como derecho fundamental, y porque la entidad demandada no observó las normas que regulan la función pública. Por gozar de inamovilidad relativa en su condición de empleada inscrita en carrera administrativa, la administración debió haber observado las normas pertinentes

para prescindir de sus servicios, motivado el acto demandado, escucharla en descargos y obtener el concepto de la Comisión de Personal, lo que no se hizo, vulnerando el debido proceso, así como su derecho a la prerrogativa del beneficio denominado “retén social”. Agregó que el acto demandado no fue expedido con el lleno de los requisitos legales, y tampoco se le permitió la interposición de recursos para el agotamiento de la vía gubernativa, por lo que se encuentra viciado de nulidad. Por último, puso de presente que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la facultad discrecional no es absoluta y debe estar encaminada al logro del buen servicio público. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA  Por parte de la E.S.E. José Prudencia Padilla y FIDUAGRARIA S.A. No se tendrá en cuenta esta contestación por lo siguiente: Mediante auto de 5 de marzo de 20072 se admitió la demanda y se dispuso notificar personalmente al Gerente de la E.S.E. José Prudencio Padilla, a través del Tribunal Administrativo del Atlántico, para lo cual se libró Despacho Comisorio No. 047 de fecha 19 de abril de 20073. La notificación, mediante comisionado, se realizó por medio de aviso el día 26 de septiembre de 2011, como se observa a folio 415 del cuaderno principal; en el cuaderno de pruebas se encuentra el Oficio No. 0774-W de 13 de octubre de 2011 emanado del Tribunal Administrativo del Atlántico remitiendo al de Bolívar el escrito de contestación de demanda presentado por el apoderado de la Sociedad

Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – FIDUAGRARIA S.A. Se reitera entonces, que la citada contestación4 no se tendrá en cuenta en la presente decisión, porque si bien es cierto se ordenó en el auto admisorio de la demanda5 su notificación al Gerente de la E.S.E., mediante proveído de 21 de julio de 20096, el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó que el auto admisorio fuera notificado al Ministerio de Protección Social, argumentando que la Empresa Social demandada ya se había cerrado, y que Fiduagraria S.A. y Fiduprevisora S.A. no estaban en capacidad de representar legalmente a la desaparecida entidad. Además, el escrito de contestación de Fiduagraria S.A. fue recibido el día 20 de octubre de 2011, fecha posterior al auto que ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión, que data del 13 de septiembre del mismo año.  Por parte del Ministerio de la Protección Social. 2 La providencia en cita obra a folio 29 del cuaderno principal. 3 Escrito que reposa a folio 32 del expediente. 4 Reposa a folios 3 a 9 del cuaderno de “pruebas”. 5 Folio 29, cuaderno principal. 6 Obra a folio 35 del cuaderno principal. Como se decidió en la providencia de fecha 30 de septiembre de 20107 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la contestación de la demanda por parte del Ministerio de la Protección Social, visible a folios 39 a 70 del cuaderno principal, fue presentada extemporáneamente, por lo cual no se toma en

consideración. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió Fallo el 2 de marzo de 2012, declarando probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, y en consecuencia se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las pretensiones de la demanda; igualmente ordenó devolver el remanente, si lo hubiere, y archivar el expediente cuando estuviere en firme la providencia, con fundamento en la siguiente tesis (fls. 419 a 430): La Sala de Decisión declarará probada de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda y proferirá decisión inhibitoria al respecto, en ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada las pretensiones de la demanda, en razón a que la parte demandante omitió enjuiciar en forma parcial o mediante la excepción de inaplicación, el acto administrativo mediante el cual la ESE JOSE PRUDENCIO PADILLA modifica la planta de personal y suprime el empleo que desempeñaba la señora FLORINDA LARIOS DIAZGRANADOS, Decreto No. 776 de marzo 16 de 2006. Para sustentar su posición trajo a colación la sentencia proferida por esta Corporación, de fecha 18 de febrero de 2010, Expediente número 1712-08, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, afirmando, que en el caso bajo estudio se observa que se concretan dos actos administrativos que hacen referencia a la supresión del empleo de la accionante, a saber, el Decreto 776 de marzo 16 de 2006 “Por el cual se modifica la planta de personal de la

Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla”, y la comunicación de 1 de septiembre de 2006, mediante la cual el Apoderado Liquidador de Fiduagraria S.A., comunica a la actora la supresión del cargo que venía desempeñando. 7 Folios 82 y 83 del expediente. El Tribunal encontró que el Decreto 776 de 2006 no fue enjuiciado por la parte actora, ni en forma total, ni mediante la excepción de inaplicación del acto, añadiendo, que cuando lo solicitado es la declaratoria de nulidad de actos administrativos, la solicitud exacta y precisa de lo que se demanda implica la inclusión de todos los actos que constituyan y contengan la voluntad de la administración, a fin de mantener la coherencia y unidad entre las decisiones administrativas que permanezcan vigentes en el ordenamiento, luego de proferido el fallo judicial, so pena de obtener una decisión inhibitoria. En consideración a lo anterior, el A quo concluyó, que había ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que ante una eventual decisión anulatoria y con el consecuente restablecimiento del derecho, se mantendrían incólumes los efectos del acto no cuestionado, en contravía de la normatividad legal aplicable. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, exponiendo los motivos de inconformidad que a continuación se indican (fls. 432 a 453): Sí hubo la debida individualización del acto acusado, y por ello, el Tribunal Administrativo de Bolívar debió estudiar de fondo la nulidad de dicho acto. Solicitó que se analizara el Decreto 776 de 2006, puesto que en él: se ordenó la

supresión de 193 cargos correspondientes a los trabajadores oficiales de la E.S.E. José Prudencio Padilla, sin individualizar las personas; la incorporación de un total de 179 Auxiliares de Servicios Asistenciales, Grado 5350, Grado 21, con una vinculación de 8 horas; y, se dispuso la incorporación de 96 trabajadores oficiales. Aclaró, que en el Decreto en mención no se particularizó, ni se identificó a ningún trabajador, esto es, no aparece el nombre de ningún funcionario, ni su identificación, sólo los cargos, denominaciones, grados, y horario de trabajo, por lo que no puede afirmarse que ese sea el acto mediante el cual se suprimió el cargo que le fue asignado. Hizo alusión a la jurisprudencia que sirvió de sustento al Tribunal, considerando que se refiere a un asunto ventilado ante las Autoridades Municipales y no Nacionales, como es su caso. Sostiene en consecuencia, que es la comunicación demandada la que se convierte en el acto administrativo que extingue la situación laboral subjetiva y por lo tanto, la que es demandable. Acto seguido, reiteró los vicios que a su juicio contiene en el Oficio No. LIQ. 00054 de 1 de septiembre de 2006, así como las omisiones en las que incurrió la administración; también hizo un resumen de la evolución histórica de su cargo. Manifestó que el acto demandable es sólamente el que fue enjuiciado, por ser el que afectó en forma directa su situación, y el que individualizó la orden de retiro del servicio de manera subjetiva y personal; dicho acto está viciado de nulidad; se

mantienen incólumes los derechos adquiridos, desde su vinculación, en 1970, como Funcionaria de la Seguridad Social y beneficiaria de la Convención Colectiva, aún vigente. Finalizó, solicitando que se revoque en todas sus partes la sentencia de primera instancia, y que en su lugar se profiriera sentencia que despache favorablemente las pretensiones de la Demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Solamente fueron presentados por la parte actora, suplicando que se anulen los actos proferidos en su contra y se despachen favorablemente las pretensiones de la demanda, en los términos que siguen:8 8 Folios 462 a 471. Llamó la atención respecto a que el tema central de la controversia, es definir si se encontraba o no inscrita en carrera administrativa, de cara a la Resolución de la Gerencia Regional del Seguro Social de Bolívar, de fecha 14 de enero de 1993 “Por la cual se inscribe en la Carrera de Seguridad Social a un Funcionario”, y si el procedimiento utilizado por la demandada para retirarla del servicio estuvo acorde con el derecho y normas especiales que regulan la materia, o si por el contrario, se produjo en contra de los principios constitucionales del debido proceso y el derecho a la defensa. El hecho que el Estado haya decidido escindir el I.S.S. conforme al Decreto 1750 de 2003, no otorga a la nueva entidad el derecho a desconocer la garantía de la cual gozaba, al estar inscrita en la Carrera Administrativa, conforme a lo dispuesto en la Resolución de la Gerencia General del Seguro Social de Bolívar, de fecha 14 de enero de 1993.

En razón a lo anterior, la señora Larios Diazgranados gozaba de inamovilidad relativa, y por ende, el acto demandado se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación, porque se produjo sin observar el procedimiento legal. Se pronunció en cuanto a la excepción de inepta demanda, declarada de oficio por el A quo, afirmando que no podía prosperar, toda vez que no existe acto alguno, distinto del demandado, que le haya sido dirigido expresamente para dar por terminada su relación y vínculo laboral, para lo cual reitera lo dicho en el recurso de apelación interpuesto. Concluyó afirmando que tiene derecho a que se le respete su vinculación a la carrera administrativa, en razón a que los actos administrativos producidos sin la salvaguarda del bien, resultan viciados de nulidad.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.

La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación, solicitó en su concepto9 confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia recurrida, por haber ineptitud sustantiva de la demanda que impide el juzgamiento del real acto supresor del empleo de la actora, y por esa vía, del potencial restablecimiento del derecho, con fundamento en los argumentos que a continuación se indican: Revisado el expediente, se observa que tanto en la demanda original, como en el escrito de corrección, la actora concretó su pretensión de invalidez, a la nulidad del Oficio No. LIQ – 00054 de 1 de septiembre de 2006, siendo éste el único acto administrativo atacado. Añadió, que como de su contenido se infiere, ésta es una

simple comunicación que informa la supresión del cargo y pone de presente la opción de indemnización a que tenía derecho, de lo que se sigue, que esta misiva no era la decisión administrativa que influyó en su suerte laboral de manera directa y concreta, como sí lo fue el Decreto 776 de 2006. Por lo anterior, al no haber acusado el citado Decreto 776, las consecuencias jurídicas que de él emanan siguen causando efectos a todos y cada uno de sus destinatarios, manteniendo inalterable su presunción de legalidad, por cuanto no fue “desvirtuada a través del ejercicio correcto de la acción contenciosa subjetiva y de una decisión judicial ejecutoriada que así lo hubiese determinado”. En su concepto, habrá de confirmarse la providencia impugnada, puesto que se demandó un oficio comunicativo, no dispositivo de la situación laboral de la actora, tal como claramente lo sentenció de manera oficiosa el A quo, lo que conlleva la inhibición para decidir lo sustantivo de la controversia, toda vez que queda vivo el verdadero acto administrativo que adoptó la decisión de suprimir el cargo de la actora. En respaldo de su posición, señaló que hay reiterada jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido que “la individualización del acto demandado no es una formalidad ni un rigorismo excesivo sino un requisito sustancial de la demanda, porque, de una parte, en esta jurisdicción no se da un examen general de legalidad, ella es fundamentalmente rogada y, de otra, el juzgador no puede 9 Que obra a folios 473 a 478. desbordar los marcos establecidos por el accionante so pena de incurrir en fallo

ultra o extra petita”10. Finalmente afirmó, que si bien es cierto, la decisión inhibitoria no es la ideal, en casos excepcionalísimos debe adoptarse, ante la imposibilidad total de decidir de fondo, como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, S-C-666 de 1996, de la cual esta Corporación ha hecho eco, como en la referida Sentencia de 18 de febrero de 2010, con ponencia del Magistrado Gómez Aranguren. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Problema Jurídico. Se determinará si se ajustó a derecho la decisión de primera instancia, mediante la cual el A quo se declaró inhibido para decidir el fondo el asunto, en razón a que la actora sólamente demandó el Oficio No. LIQ – 00054 de 1 de septiembre de 2006, suscrito por el señor Juan Carlos Gómez Arias, en su condición de apoderado liquidador de FIDUAGRARIA S.A., por medio del cual se comunicó a la actora la supresión del cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales, Código 5350, Grado 21, con intensidad de 8 horas, que venía desempeñando en la E.S.E. José Prudencio Padilla, pero faltó el enjuiciamiento de la legalidad del Decreto 776 de 2006, lo que era necesario, puesto que éste constituyó el acto general de supresión de su cargo. 10 Esta es una cita literal que hace de la Sentencia de fecha 25 de mayo de 2000, proferida por la Sección 2,

Subsección A, expediente No. 17.554, con ponencia del Magistrado Silvio Escudero Castro. Igualmente, para reforzar la tesis de la decisión inhibitoria transcribió apartes de la Sentencia, también de este Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de fecha 18 de febrero de 2010, Expediente No. 250002325000200110589 01 R.I. 1712-08. M.P. Dr. Gómez Aranguren. En caso contrario, deberá decidirse si el acto demandado debe ser anulado por las causales invocadas en la demanda. Lo probado en el proceso. - Consta en la certificación de fecha 4 de febrero de 1991 suscrita por la jefe de la División de Personal del I.S.S., Seccional Bolívar, que la actora laboró en dicha entidad, de forma no continua, desde el día 4 de diciembre de 1987 (sic), en calidad de Supernumeraria11.

• La demandante se encontraba inscrita en carrera administrativa, en el cargo de Ayudante de Servicios Asistenciales (Enfermería), Clase I, Grado 9, dedicación completa de 8 horas, como funcionario de seguridad social, conforme a la Resolución, con número ilegible, de 14 de enero de 199312. - Según consta en la Resolución THLPSI – EP No. 000841 de fecha 30 de octubre de 2006, obrante a folios 149 a 152, mediante el Decreto Ley 1750 del 26 de junio de 2003 fue incorporada automáticamente en la planta de personal de la E.S.E. José Prudencio Padilla, en el cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales, Código 5350, Grado 21, con una intensidad de 8 horas.

De la supresión del cargo: - A través del Decreto 776 del 16 de marzo de 2006, que lleva la firma del Presidente de la República, y de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de la Protección Social y del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, se modificó la planta de personal de la E.S.E. José Prudencio Padilla, suprimiendo algunos cargos de empleados públicos y estableciendo la planta de personal, con la cual, en adelante se cumpliría con las funciones propias de las distintas dependencias de dicha empresa. 11 La certificación obra a folio 293 del expediente. 12 Reposa a folio 16 del expediente.

En el artículo 5º del citado Decreto se estableció que “El gerente de la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla, distribuirá mediante Resolución los cargos de la planta globalizada y ubicará el personal de conformidad con la estructura interna, los planes, programas y necesidades del servicio”. - Mediante Oficio No. LIQ. 00054 de 1 de septiembre de 2006, expedido por el apoderado liquidador de FIDUAGRARIA S.A., se le informó a la señora Florinda Larios Diazgranados, la supresión del cargo que venía desempeñando y el derecho al pago de la indemnización en los términos y plazos establecidos en el Decreto No. 775 de 2006. - Por Resolución THLPSI – EP No. 000841 de 30 de octubre de 2006, expedida por el Gerente Liquidador de la E.S.E. José Prudencio Padilla, se reconoció y ordenó el pago, de prestaciones sociales, otras acreencias laborales, e

indemnización por desvinculación (folios 149 a 152 del expediente). En punto a resolver la cuestión que nos ocupa, se expondrá la teoría del acto administrativo integrador, las características de los actos administrativos expedidos con ocasión de un proceso de supresión y/o restructuración de entidades públicas y en consecuencia los actos demandables, y finalmente la naturaleza, características y particularidades del acto administrativo demandado. Teoría del acto administrativo integrador. En la clasificación de los actos administrativos, se encuentra una categoría que distingue los actos de ejecución, que son aquellos que le dan eficacia al acto definitivo, permitiendo que éste realmente se materialice y cumpla sus fines. En tratándose de actos de carácter individual o concreto, el acto de ejecución, a su vez, constituye el vehículo entre la administración y el particular, en la medida en que muchas veces dicho acto se traduce en la efectiva comunicación del contenido de la decisión definitiva, al interesado. En este punto se resalta que “la consecuencia directa y caracterizadora del acto administrativo de contenido unilateral, surgida a partir de la exigencia decisoria que emana de su concepto, es la que se traduce en una manifestación de voluntad con fuerza efectiva, lo que implica para las autoridades la generación, por consecuencia, de obligaciones unilaterales o de realización de las operaciones materiales indispensables, con el propósito de hacer eficaz o ejecutorio en el ámbito externo de la administración lo dispuesto en el acto correspondiente”13. Ahora bien, existe una categoría de acto administrativo “el integrador”, que

supone la existencia de por lo menos dos actos administrativos, uno de los cuales es definitivo y el otro (de ejecución) que materializa la decisión contenida en aquél, es decir, lo hace oponible, eficaz, viabiliza la producción de sus efectos. Si bien la validez del acto definitivo no está supeditada a la existencia del acto de ejecución, sin este último no produciría ningún efecto. Así las cosas, el acto administrativo nace a la vida jurídica una vez que la administración ha adoptado la decisión y existe una vez se hayan reunido plenamente los elementos esenciales de su legalidad. La obligación que surge para la administración es la de publicitarlo, para que surta sus efectos. Sobre el particular, vale la pena precisar que esta Corporación ha sostenido que los actos que comunican la decisión de suprimir los cargos, no comportan una mera prueba del conocimiento de la determinación principal, sino que le dan eficacia al acto administrativo definitivo. Es decir, que sin aquéllos actos [integradores], la voluntad de la administración no es completa, y por ello pueden ser objeto de la acción contenciosa14. 13 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. “Tratado de Derecho Administrativo”. Tomo II: acto administrativo. Universidad Externado de Colombia. Cuarta edición, 2003. Bogotá D.C. 14 Así se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de 17 de noviembre de 2011, expediente N° 1840-2010, demandante Ruth Jeannete Zambrano García. En esa oportunidad, se reiteró lo considerado en la Sentencia de 26 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, actor: Héctor de

Jesús Echavarría Bran y otros. Expediente N° (0283 de 2008). Esta Sala Consideró: “El acto administrativo no se limita, únicamente, a la voluntad conciente y explicitada de la “administración” sino que, también, la integran las actuaciones que tienden a la concreción de su voluntad; en otras palabras, debe reconocerse que esta manifestación de la voluntad no se integra sólo por la voluntad exteriorizada para la producción de un acto administrativo, sino también por otros aspectos que no necesariamente son producto de la voluntad declarada pero que si contribuyen a su ejecución. Características de los actos administrativos expedidos con ocasión de un proceso de supresión y/o restructuración de entidades públicas. Actos demandables. Los procesos de supresión de cargos y/o de restructuración de las Entidades Públicas, suponen un trámite que debe ceñirse a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que establecen la competencia, requisitos, etapas y formal