CE-13001-23-31-000-2006-01616-01(18378)-2010

SUSPENSION PROVISIONAL – Objeto. Requisitos / ACCION DE NULIDAD – Requisitos de la solicitud de suspensión provisional / INFRACCION MANIFIESTA – Es requisito para que proceda la suspensión provisional / ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO – Es objeto de estudio en el fallo si incluye como sujeto pasivo de la obligación tributaria a la empresas dedicadas a la actividad relacionada con la exploración y explotación del petróleo En cuanto a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se refiere, es del caso precisar que la misma es una medida de carácter excepcional y, como tal, para su viabilidad, se requiere el cumplimiento estricto de todos los requisitos expresamente previstos en el artículo 152 del C.C.A. Tratándose de una acción de simple nulidad, la suspensión provisional, como excepción a la presunción de legalidad de los actos administrativos, requiere además de la solicitud y sustentación expresa de la medida en la demanda o en escrito separado, que la violación a las normas superiores, que se alega, sea evidente y de tal entidad, que no haga necesario realizar análisis que vaya más allá de la simple confrontación directa entre las normas que se acusan y la normativa que se considera quebrantada. En el presente asunto se precisa que, no obstante que la medida cautelar pretendida fue objeto de sustentación, los argumentos expuestos por el demandante resultan a todas luces insuficientes para adoptar una decisión favorable a su pretensión, ya que de los mismos no se evidencia de forma categórica la infracción de las normas señaladas como violadas, pues si bien es cierto que las normas sobre las que se pretende la

suspensión provisional gravaron con el tributo de Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE a las actividades industriales, comerciales y de servicios desarrolladas en el territorio de la entidad demandada, no lo es menos, que es necesario efectuar un estudio de las expresiones contenidas en dichas normas, para así establecer si su alcance y contenido incluyen como sujeto pasivo de la obligación tributaria a la empresas dedicadas a la actividad relacionada con la exploración y explotación del petróleo. Adicionalmente, se advierte que en el caso bajo estudio es preciso determinar la naturaleza jurídica del tributo Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE (impuesto, tasa o contribución), para de esta forma establecer si la exención contemplada en el artículo 16 del Código de Petróleos, aplica o no al presente asunto.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 20 DE 2001 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – NO SUSPENDIDO / DECRETO 682 DE 2001

GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR – NO SUSPENDIDO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 13001-23-31-000-2006-01616-01(18378)

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS – ECOPETROL

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLIVAR

AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 4 de junio de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la solicitud de suspensión provisional pretendida en el asunto de la referencia, recibido en este despacho el pasado 15 de julio. ANTECEDENTES La sociedad Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL), en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó al Departamento de Bolívar a fin de que se declare la nulidad de la Ordenanza No 20 de 2001, proferida por la Asamblea Departamental de Bolívar, “Por la cual se autoriza la emisión de la Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE...”, y del Decreto 682 de 2001, proferido por la Gobernación de Bolívar, “Por el cual se reglamenta la Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE…”. La demandante, en su escrito de demanda, solicitó la suspensión provisional de los artículos 2º y 3º de la Ordenanza No 20 de 2001, proferida por la Asamblea Departamental de Bolívar, y de los artículos 1º, 2º y 5º del Decreto 682 de 2001, proferido por la Gobernación de Bolívar, toda vez que incluyeron como sujetos pasivos de dicho tributo a las empresas dedicadas a la refinación de hidrocarburos, razón por la que estimó vulnerados de forma ostensible y flagrante el artículo 16 del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), el artículo 1º del

Decreto reglamentario 850 de 1965, y el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, normas que establecen que toda la actividad relacionada con la exploración y explotación del petróleo es exenta de toda clase impuestos departamentales y municipales. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto calendado de 4 de junio de 2007, negó la suspensión provisional de las normas sobre las que recayó dicha solicitud. Al efecto sostuvo que el presente asunto requiere de un estudio minucioso y detallado de la normatividad considerada como infringida, frente al concepto de la violación esbozado, para así establecer si las normas cuestionadas infringen o no el ordenamiento jurídico, toda vez que es preciso determinar el alcance de estas últimas. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora interpuso recurso de apelación contra la providencia atrás citada, cuya sustentación se limitó, en esencia, a la reiteración de los argumentos esgrimidos en la solicitud de suspensión provisional formulada en la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA En cuanto a la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se refiere, es del caso precisar que la misma es una medida de carácter excepcional y, como tal, para su viabilidad, se requiere el cumplimiento estricto de todos los requisitos expresamente previstos en el artículo 152 del C.C.A. Tratándose de una acción de simple nulidad, la suspensión provisional, como excepción a la presunción de legalidad de los actos administrativos, requiere además de la solicitud y sustentación expresa de la medida en la demanda o en

escrito separado, que la violación a las normas superiores, que se alega, sea evidente y de tal entidad, que no haga necesario realizar análisis que vaya más allá de la simple confrontación directa entre las normas que se acusan y la normativa que se considera quebrantada. Al efecto es preciso transcribir las normas acusadas, en lo pertinente, y las disposiciones superiores que se alegan como abiertamente infringidas, de la siguiente forma: NORMAS ACUSADAS NORMAS INFRINGIDAS Ordenanza No 020 de 2001 Decreto 1056 de 1953 (Por la cual se autorizó la emisión de la (Código de Petróleos) Estampilla Pro-hospital Universitario de Cartagena.) Artículo 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que Artículo 2º. A partir de la vigencia de la se obtenga, sus derivados y su presente ordenanza será de obligatorio transporte, las maquinarias y demás cumplimiento la adhesión y cobro de la elementos que se necesitaren para su estampilla Pro-hospitales aquí beneficio y para la construcción y autorizada en los actos, operaciones, conservación de refinerías y oleoductos, actividades y trámites que se relacionan quedan exentos de toda clase de así: impuestos departamentales y municipales, directos, o indirectos, lo Las actividades comerciales, mismo que del impuesto fluvial. industriales y de servicios, el 1 por mil El petróleo crudo y sus derivados del ingreso generado. obtenidos de las explotaciones establecidas de acuerdo con las Leyes El 2% del cargo básico y consumo 37 de 1931, Ley 160 de 1936 y del

excluido el IVA y cualquier otro presente Código, quedan exentos de concepto, del servicio de telefonía fija todo impuesto de exportación durante en el Departamento de Bolívar para los los primeros treinta (30) años de la estratos 3, 4, 5 y 6 y los respectiva explotación. El petróleo establecimientos industriales y crudo colombiano quedará también comerciales que operen en el exento, durante el mismo plazo de los Departamento. primeros treinta (30) años de cada explotación, de cualquier impuesto de El 2% del cargo básico de la telefonía carácter especial que grave; ese celular, excluido el IVA y cualquier otro producto exclusivamente. concepto por este servicio. Las exportaciones de petróleo no requerirán permiso escrito de la Oficina El 2% del cargo básico y consumo del de Registro de Cambios, ni será gas natural, excluido el IVA y cualquier obligatorio reintegrar al país la moneda otro concepto, para los estratos 3, 4, 5 y extranjera proveniente de tales 6 y los establecimientos industriales y exportaciones; pero el Gobierno podrá comerciales que operen en el exigir, cuando así lo aconsejare la Departamento. situación de la balanza de pagos, que se integre al país hasta la cuarta parte Parágrafo 1º. En virtud de lo anterior y del producto de dichas exportaciones, para tales efectos el Gobernador podrá reintegro que no tendrá gravamen celebrar convenios inter administrativos alguno, siendo entendido que el con la DIAN, de acuerdo a lo reembolso al exterior de las sumas así reglamentado en el estatuto tributario integradas se autorizará por la Oficina nacional con el Distrito de Cartagena, de Registro de Cambios, exento del

Municipios del Departamento que pago de todo impuesto, de acuerdo con permita cruzar información para el lo establecido en este Artículo. efectivo recaudo de la estampilla ProHospital Universitario de Cartagena. En virtud de esa autorización el Decreto Reglamentario 850 de 1965. Gobernador podrá establecer Por el cual se reglamenta la prohibición parámetros de pago a favor estas del artículo 16 de del Código de entidades públicas o bancarias para que Petróleos. intervengan en la fiscalización y control de pago de dicha estampilla. Artículo 1. De acuerdo con el artículo Parágrafo 2º. Autorizase al Gobernador 16 del Código de Petróleos, los de Bolívar para celebrar convenios con departamentos y municipios no podrán las entidades y Empresas Prestadoras establecer impuesto alguno directo de los Servicios gravados en el indirecto al petróleo o a cualquiera de presente artículo, para adelantar el sus derivados, incluyendo el gas como recaudo de las rentas respecto de producto natural o como derivado de la telefonía y gas, reconociendo a favor de destilación del petróleo, o a cualquiera éstas una comisión hasta del cinco (5%) de sus formas componentes. por ciento sobre el valor de lo recaudado.

LEY 141 DE 1994

Artículo 3º. Autorizase al Gobernador de Bolívar, para que mediante decreto Artículo 27. Prohibición a la Entidades determine las características, recaudo y Territoriales. Salvo las previsiones demás reglamentos administrativos que contenidas en las normas vigentes, las deban ser establecidos para hacer entidades territoriales no podrán

efectivo el cobro de la Estampilla que se establecer ningún tipo de gravamen a la crea mediante la presente ordenanza. explotación de los recursos naturales no renovables. Decreto 682 de 2001 (Por el Cual se reglamenta la Estampilla Pro-hospital Universitario de Cartagena.) Artículo 1º. A partir de la vigencia del presente Decreto, será de obligatorio cumplimiento la adhesión y cobro de la estampilla Pro hospital Universitario de Cartagena E.S.E. autorizada por la Ordenanza No. 020 de 2001, en las siguientes actividades: a) Actividades comerciales, industriales y de servicios. b) Servicio de gas natural domiciliario. c) Servicio de telefonía Celular. d) Servicio de telefonía fija. Artículo 2º. Son actividades gravadas, las industriales, las comerciales, y las de servicios. Se consideran actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales y bienes, y en general cualquier proceso de transformación por elemental que éste sea. Se entienden por actividades comerciales, las, destinadas al expendio, compraventa o distribución de bienes o mercancías, tanto al por mayor como al por menor, y las demás definidas como tales en el Código de Comercio, siempre y cuando no estén consideradas en esta ley como actividades industriales o de servicios. Son actividades de servicios toda tarea, labor o trabajo ejecutado por personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, sucesiones ilíquidas, empresas unipersonales, y demás entidades de

derecho público o privado, sin que medie relación laboral con quien se contrata, que genera una contraprestación de dinero o especie v que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual. Artículo 5º. Las empresas que realizan actividades industriales, comerciales y de servicios, cancelarán el 1 por mil de sus ingresos netos generados, con la misma regularidad con que adelantan la declaración del impuesto al Valor agregado ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, adhiriendo la estampilla Pro hospital Universitario al documento que contenga la liquidación del gravamen. Parágrafo 1º. Los plazos para efectuar la liquidación y cancelación de la Estampilla Pro-hospital Universitario de Cartagena E.S.E., serán los mismos estipulados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) para la presentación de las declaraciones del Impuesto al Valor Agredado (IVA). Parágrafo 2º. La base gravable para la liquidación de la Estampilla será tomada de los ingresos netos relacionados en la liquidación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que los sujetos pasivos deben presentar ante la Dirección de Impuesto y Aduanas Nacionales. La liquidación y pago de la estampilla se realizará en la Tesorería Departamental para el caso de la ciudad de Cartagena. Parágrafo 3º. En los Municipios diferentes al Distrito de Cartagena, los sujetos pasivos deberán liquidar las declaraciones ante los recaudadores Departamentales, y en aquellas entidades territoriales donde no existan

recaudadores dicha función estará a cargo de las Tesorerías Municipales. Para el efecto la Tesorería Departamental indicará la Institución financiera y el número de Cuenta Bancaria para realizar el recaudo. En el presente asunto se precisa que, no obstante que la medida cautelar pretendida fue objeto de sustentación, los argumentos expuestos por el demandante resultan a todas luces insuficientes para adoptar una decisión favorable a su pretensión, ya que de los mismos no se evidencia de forma categórica la infracción de las normas señaladas como violadas, pues si bien es cierto que las normas sobre las que se pretende la suspensión provisional gravaron con el tributo de Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE a las actividades industriales, comerciales y de servicios desarrolladas en el territorio de la entidad demandada, no lo es menos, que es necesario efectuar un estudio de las expresiones contenidas en dichas normas, para así establecer si su alcance y contenido incluyen como sujeto pasivo de la obligación tributaria a la empresas dedicadas a la actividad relacionada con la exploración y explotación del petróleo. Adicionalmente, se advierte que en el caso bajo estudio es preciso determinar la naturaleza jurídica del tributo Estampilla Pro-Hospital Universitario de Cartagena ESE (impuesto, tasa o contribución), para de esta forma establecer si la exención contemplada en el artículo 16 del Código de Petróleos, aplica o no al presente asunto. Así las cosas, claro es, entonces, que para arribar a las conclusiones señaladas por la parte actora, y, en consecuencia, decretar la suspensión provisional

deprecada, se requiere de un profundo análisis de la normativa superior desarrollada por las normas reglamentarias cuestionadas, lo que no es propio de esta instancia procesal. En este orden de ideas, y dado que no es posible observar prima facie las infracciones endilgadas por el demandante en el presente asunto, la Sala procederá a confirmar el auto de 4 de junio de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la suspensión provisional solicitada en el asunto de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE el numeral 7º del auto de 4 de junio de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

2. En firme esta providencia, regrese el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Presidenta

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ