CE-13001-23-31-000-2007-00225-01(1483-13)-2014

PRESTACION SOCIAL Y SALARIO - Reliquidación / RELIQUIDACION PRESTACION SOCIAL Y SALARIOIndexación / INDEXACION - Pérdida de poder adquisitivo / INDEXACION - Principio de equidad y justicia La Sala observa que mediante la Resolución No. 090 de 2006 la administración le reconoció al demandante los valores debidos, que surgieron a causa del mayor valor de salario que, conforme al referido decreto, debía tenerse en cuenta para realizar la liquidación de sus prestaciones definitivas; sin embargo, ese era el valor que en estricto sentido se le debió reconocer al demandante oportunamente, en el momento mismo en que formuló la reclamación o, incluso, desde el año 2001, sin que mediara petición, en cumplimiento del Decreto que fijó las escalas salariales anuales para el año 2000, pero como tal reconocimiento solo se hizo hasta el año 2006, la suma debida por ese concepto debió ser actualizada, a causa de la pérdida del poder adquisitivo que sufrió el dinero, durante los años 2001 a 2006. La actualización o indexación se utiliza con el objeto de traer a valor presente las sumas que, por el transcurso del tiempo, han perdido el poder adquisitivo, ello en aplicación de los principios de equidad y justicia y, en el caso analizado, el derecho a reliquidar las prestaciones del demandante se causó en virtud de lo dispuesto en sentencia C1433 de 2000 de la Corte Constitucional y la expedición del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, por parte del Gobierno Nacional, pero como la reliquidación solo se reconoció hasta el año 2006, mediante la Resolución No. 090 de julio 19, la suma debida por ese concepto perdió su poder adquisitivo y

ello amerita ordenar su indexación. SANCION MORATORIA - Diferencia surgida con la reliquidación de las cesantías / SANCION MORATORIA - Pago inoportuno de cesantía sea parcial o definitiva / SANCION MORATORIA - La reliquidación de cesantía no genera mora / INDEXACION - Procedencia La Ley 244 de 1995 anterior no consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el pago inoportuno de una diferencia de cesantías o de reliquidación de las mismas, sino por el pago inoportuno de las cesantías, bien sea parciales o definitivas. En el caso analizado, la entidad demandada sí reconoció oportunamente las prestaciones y cesantías definitivas del demandante al momento de su desvinculación; sin embargo, con ocasión de la expedición de la sentencia C1433 de 2000 y del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, se causó una diferencia en la liquidación de las mismas, pero el pago inoportuno de esa diferencia no puede considerarse mora en la consignación de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma (Ley 244 de 1995). No obstante, el valor de esa diferencia al igual que la de las demás prestaciones definitivas, sufrió una depreciación que amerita la indexación por su pago tardío. Así las cosas, no se ordenará el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las diferencias de las cesantías, por no haberse causado la misma, pero sí se ordenará indexar la suma que se reconoció extemporáneamente por la diferencia en la liquidación de las cesantías del actor.

FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00225-01(1483-13)

Actor: PEDRO GUERRERO TOLOSA

Demandado: HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CARTAGENA ESE EN LIQUIDACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2012 por la sala de

Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar.

ANTECEDENTES: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, PEDRO GUERRERO TOLOSA solicita al Tribunal declarar la nulidad del oficio de noviembre 30 de 2006, proferido por el asesor jurídico que actúa en representación del Agente Liquidador de la ESE Hospital Universitario de Cartagena en Liquidación, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de los intereses de mora o sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías y la indexación de tales sumas.

Como consecuencia de lo anterior pide condenar a las demandadas a reconocer y pagar a su favor los intereses de mora o sanción moratoria causada a su favor por la consignación extemporánea de sus cesantías, equivalente a un día de salario por cada día de mora en la reliquidación de sus cesantías definitivas

y demás prestaciones laborales de conformidad con lo ordenado en sentencia C1433 de octubre 23 de 2000 y hasta cuando se haga efectivo el pago e indexar las sumas debidas de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones, son los que se resumen a continuación: Laboró en la ESE Hospital Universitario de Cartagena en Liquidación desde el 29 de abril de 1978 hasta el 29 de febrero de 2000, en el cargo de auxiliar. La entidad demandada no reconoció el incremento salarial del 9.23% ordenado en la precitada sentencia y tampoco reliquidó sus cesantías definitivas, indemnización y demás prestaciones incrementándolas en tal porcentaje. Muchos años después de la solicitud, la entidad ordenó el reconocimiento y pago de sus prestaciones mediante Resolución No. 090 de julio 19 de 2006, pero no se pronunció en torno al reconocimiento de la sanción moratoria o la indexación monetaria, razón por la cual elevó solicitud haciendo tal reclamación. El hospital demandado firmó contrato de concurrencia con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Bolívar y el Distrito Turístico de Cartagena con el fin de establecer el valor, términos y mecanismo de pago de sus obligaciones. La decisión de negar los emolumentos pretendidos viola normas constitucionales y legales que garantizan sus derechos laborales y prestacionales LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 29 de agosto de 2012 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de

la demanda y denegó las súplicas de la misma. Sostuvo que de conformidad con lo afirmado en el oficio acusado, la entidad demandada concedió la oportunidad para que los desvinculados con ocasión de la liquidación de la ESE hicieran las reclamaciones pertinentes, lo que dio origen a la expedición de diferentes resoluciones que gozan de presunción de legalidad y se observa que su reclamación ya había sido resuelta mediante Resolución No. 090 de julio 19 de 2006 y el oficio acusado no hace otra cosa que informar sobre esa resolución anterior, lo que implica que carece de los elementos necesarios para ser enjuiciado por la jurisdicción contenciosa administrativa. LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia del Tribunal, el demandante, por conducto de su apoderado, la apeló en la oportunidad procesal, con base en los argumentos que se resumen a continuación: Si bien es cierto el acto acusado es precario pues no contiene los elementos formales de todo acto administrativo, también lo es que en su parte final niega los derechos pretendidos y ello lo habilita para que su legalidad sea analizada por la jurisdicción mediante un pronunciamiento de fondo. El funcionario que expidió el acto sí tenía competencia para expedirlo, en virtud de lo dispuesto en la Resolución 003-03 de agosto 25 de 2003. MINISTERIO PÚBLICO Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto1 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Dijo, en síntesis, lo siguiente: El oficio acusado ni siquiera puede ser considerado acto

administrativo pues además de no ser expedido por funcionario competente, no contiene la manifestación de la voluntad de la administración, sino que se limita a comunicar al actor que su pretensión fue resuelta previamente mediante resolución emitida por el agente liquidador, la que sí era enjuiciable y por ello debió agotarse la vía gubernativa sobre ella y controvertir la decisión oportunamente. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES 1 Visible de folios 347 a 351. Se pretende en el sub judice la nulidad de Oficio de noviembre 30 de 2006 emitido por el Asesor Jurídico del Hospital Universitario de Cartagena en Liquidación, mediante el cual se resolvió la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la omisión en la reliquidación y pago de las cesantías y demás prestaciones del señor Pedro Guerrero Tolosa, con inclusión del incremento salarial a que alude la sentencia C-1433 de octubre 23 de 2000 de la Corte Constitucional. De conformidad con la documental visible a folio 18 del expediente, el demandante estuvo vinculado al Hospital Universitario de Cartagena desde el 29 de abril de 1983 hasta el 29 de febrero de 2000, razón por la cual se liquidaron sus prestaciones definitivas. Mediante escrito radicado el 22 de septiembre de 20032 el demandante solicitó la reliquidación de sus prestaciones definitivas, liquidación e indemnización, toda vez que ellas fueron reconocidas con base en el salario devengado en el año 1999, sin tener en cuenta el ajuste ordenado por la Corte Constitucional para el año 2000. Como quiera que el hospital demandado entró en liquidación,

concedió término a sus acreedores para que se hicieran parte del proceso liquidatorio a fin de reconocer a su favor las acreencias a que hubiere lugar. El demandante se hizo parte de ese proceso liquidatorio, según se desprende de la Resolución No. 090 de julio 19 de 20063, mediante la cual se reconoció a su favor el incremento salarial del 9.23% por los emolumentos correspondientes al año 2000, en cuantía de $2.503.310, quedando de este modo 2 Folios 19 a 21. 3 Folios 257 a 264. reliquidadas su prestaciones sociales definitivas, tal como se señaló en el parágrafo de su artículo 2º. Contra la decisión anterior procedía el recurso de reposición, cuya interposición no es obligatoria a efecto de acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa; sin embargo, no es ese el acto que se acusa en esta controversia. El demandante por conducto de apoderado, radicó nueva petición4 tendiente al reconocimiento y pago de las prestaciones laborales que no fueron objeto de pronunciamiento en la resolución anterior y precisa que su petición se contrae a lo siguiente: “1. Que la E.S.E. HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CARTAGENA EN LIQUIDACIÓN, se pronuncie sobre las peticiones de los trabajadores oficiales y empleados públicos tales como: a) los intereses de cesantías; b) La indexación monetaria de los conceptos reliquidados y reconocidos mediante la Resolución No. 090 de fecha 19 de julio de 2006; c) La sanción moratoria o intereses moratorios. (La Sala precisa que las demás solicitudes relacionadas con la pensión sanción y compensación económica a que aluden los

numerales 2 y 3 de la petición se refieren a derechos reclamados por peticionarios que tenían la condición de trabajadores oficiales)”. Con base en lo anterior, la Sala puede concluir que si bien es cierto en principio se podría considerar que se trata de la misma pretensión, pues tanto la petición que dio origen a la Resolución 090 de julio 19 de 2006, como la petición que dio origen al oficio que aquí se controvierte, tuvieron sustento fáctico en el incremento salarial del año 2000 ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia citada, revisadas con detenimiento una y otra petición se concluye que no tienen el mismo objeto, pues con la segunda petición se pretende el 4 Folios 17 y 18. reconocimiento de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de la reliquidación de las cesantías, así como la indexación de la reliquidación de los demás emolumentos (prestaciones sociales definitivas e indemnización) reconocidos en dicha resolución. Es decir, el oficio que aquí se demanda resuelve peticiones derivadas de las sumas reconocidas mediante la Resolución 090 citada y por tanto, no se puede considerar que haya sido esa resolución la que resolvió las mismas, ni que con la petición que dio origen al oficio acusado se pretenda revivir términos no utilizados oportunamente, razones suficientes para revocar el fallo inhibitorio. Precisado lo anterior, se entrará a estudiar el fondo de la controversia cuyo objeto consiste en determinar si al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, por

el reconocimiento y pago extemporáneo del reajuste de sus cesantías definitivas y si hay lugar a disponer la actualización de las sumas reconocidas por concepto de reajuste de sus prestaciones definitivas y de la indemnización reconocida al momento en que se produjo su desvinculación del servicio. Según se señaló previamente, el demandante laboró al servicio del Hospital Universitario de Cartagena hasta el 29 de febrero de 20005, lo que implica que tenía derecho a que la liquidación de sus prestaciones definitivas e indemnización le fueran liquidadas con base en el salario devengado al momento del retiro. La entidad demandada realizó la liquidación correspondiente con el 5 Según documental de folio 18. salario que el actor recibía al momento del retiro del servicio, toda vez que para esa fecha el Gobierno Nacional aún no había expedido el decreto de aumento salarial que contendría el valor del salario que le correspondería recibir en el año 2000. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-1433 de octubre 23 de 2000 declaró exequible el artículo 2º de la Ley 547 de 2000, excepto, en cuanto el Congreso omitió el deber jurídico de disponer el ajuste salarial de los servidores públicos para el año 2000, en garantía de lo dispuesto en los artículos 53 y 150, numeral 19 literal e) de la Constitución Política y el artículo 4º de la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, mediante el cual fijó la escala salarial de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva que aplicaría a partir del 1º de enero de 2000.

El demandante solicitó el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones definitivas reconocidas a su favor al momento de su desvinculación del servicio, mediante petición radicada el 22 de septiembre de 20036. Mediante Resolución No. 090 de julio 19 de 20067 la ESE Hospital Universitario de Cartagena en liquidación reconoció a favor del demandante la suma de $2.503.155, por concepto de reliquidación de sus prestaciones definitivas, es decir, dicho pago corresponde a las diferencias que se originaron entre lo que se pagó al momento de realizar la liquidación definitiva de sus 6 Folios 19 a 21. 7 Folios 43 a 50. prestaciones con base en el salario percibido en el año 1999 y lo que debería pagarse, tomando como base de liquidación el salario que con base en la escala salarial porcentual fijó el Gobierno Nacional para el año 2000. No obstante, la reliquidación aludida solo se reconoció 3 años después de formulada la petición por el demandante8, tiempo durante el cual los valores debidos por concepto de la reliquidación de sus prestaciones definitivas perdieron su valor adquisitivo. La Sala observa que mediante la Resolución No. 090 de 2006 la administración le reconoció al demandante los valores debidos, que surgieron a causa del mayor valor de salario que, conforme al referido decreto, debía tenerse en cuenta para realizar la liquidación de sus prestaciones definitivas; sin embargo, ese era el valor que en estricto sentido se le debió reconocer al demandante oportunamente, en el momento mismo en que formuló la reclamación o, incluso,

desde el año 2001, sin que mediara petición, en cumplimiento del Decreto que fijó las escalas salariales anuales para el año 2000, pero como tal reconocimiento solo se hizo hasta el año 2006, la suma debida por ese concepto debió ser actualizada, a causa de la pérdida del poder adquisitivo que sufrió el dinero, durante los años 2001 a 2006. La actualización o indexación se utiliza con el objeto de traer a valor presente las sumas que, por el transcurso del tiempo, han perdido el poder adquisitivo, ello en aplicación de los principios de equidad y justicia y, en el caso analizado, el derecho a reliquidar las prestaciones del demandante se causó en virtud de lo dispuesto en sentencia C1433 de 2000 de la Corte Constitucional y la expedición del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, por parte del Gobierno 8 La reclamación se hizo en septiembre 22 de 2003 y el reconocimiento de la obligación solo se hizo hasta el 19 de julio de 2006, en virtud de la Resolución No. 090 de la fecha. Nacional, pero como la reliquidación solo se reconoció hasta el año 2006, mediante la Resolución No. 090 de julio 19, la suma debida por ese concepto perdió su poder adquisitivo y ello amerita ordenar su indexación. Ahora bien, en cuanto a la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las diferencias surgidas por la reliquidación de las cesantías del demandante, se observa que la norma que consagra el derecho a la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías está prevista en los artículos 1º y 2º de la Ley 244 de 1995 “Por medio de la cual se fijan términos para

el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, que al respecto señala: “ARTÍCULO 1o. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.” ARTÍCULO 2o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste.” La disposición anterior no consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el pago inoportuno de una diferencia de cesantías o de reliquidación de las mismas, sino por el pago inoportuno de las cesantías, bien sea parciales o definitivas. En el caso analizado, la entidad demandada sí reconoció

oportunamente las prestaciones y cesantías definitivas del demandante al momento de su desvinculación9; sin embargo, con ocasión de la expedición de la sentencia C1433 de 2000 y del Decreto 2720 de diciembre 27 de 2000, se causó una diferencia en la liquidación de las mismas, pero el pago inoportuno de esa diferencia no puede considerarse mora en la consignación de tal prestación, que tenga la magnitud de generar la sanción a que alude la norma trascrita. No obstante, el valor de esa diferencia al igual que la de las demás prestaciones definitivas, sufrió una depreciación que amerita la indexación por su pago tardío. Así las cosas, no se ordenará el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las diferencias de las cesantías, por no haberse causado la misma, pero sí se ordenará indexar la suma que se reconoció extemporáneamente por la diferencia en la liquidación de las cesantías del actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 9 Folios 14 a 16. REVÓCASE la sentencia de agosto veintinueve (29) de dos mil doce (2012), proferida por la Sala Especial de Descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar, en el proceso promovido por PEDRO GUERRERO TOLOSA contra el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR - ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO DE CARTAGENA EN LIQUIDACIÓN de conformidad con las

consideraciones de esta providencia. En su lugar, se dispone: 1).- Declárase la nulidad del oficio expedido el 30 de noviembre de 2006 por el Asesor Jurídico del Hospital Universitario de Cartagena en liquidación. 2).- Ordénase al departamento de Bolívar y a la ESE Hospital Universitario de Cartagena en liquidación reconocer y pagar al demandante Pedro Guerrero Tolosa, la indexación de las sumas reconocidas mediante Resolución No. 090 de julio 19 de 2006 por concepto de reliquidación de sus prestaciones sociales definitivas, indemnización y cesantías, debido a la pérdida del poder adquisitivo que sufrieron esas sumas durante los años 2001 a 2006 o hasta la fecha en que se haya hecho efectivo el pago de las mismas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Para tal efecto se deberá utilizar la siguiente fórmula: R = Rh índice final índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante desde la fecha en que tuvo derecho al reconocimiento de la diferencia de las prestaciones definitivas, cesantías e indemnización, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió hacerse el pago. 3).- Deniéganse las demás pretensiones de la demanda, conforme con lo expresado en la parte motiva. 4).- Dése cumplimiento a la sentencia y reconózcanse los intereses a que haya lugar, en los términos previstos en los términos de los artículos 176 y

177 del C.C.A. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.