CE-13001-23-31-000-2007-00346-01(18620)-2011

SUSPENSION PROVISIONAL – Requisitos / ACCION DE NULIDAD – No es requisito acreditar el perjuicio / ESTAMPILLA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA SIEMPRE A LA ALTURA DE LOS TIEMPOS – Su estudio es en la sentencia / EXPLORACION Y EXPLOTACION DEL PETROLEO – La legalidad del tributo para gravar estas actividades es objeto de estudio en la sentencia El artículo 152 C.C.A. establece dos requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos cuando se trata de acciones de nulidad simple, así: 1. Que la medida se solicite y sustente de manera expresa en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2. Que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la nulidad que se solicita en la demanda, infracción que debe resultar por confrontación directa o mediante documentos públicos aportados con la solicitud. En el caso de la acción de simple nulidad, no es necesario que se acredite el perjuicio que el acto administrativo causa o haya causado, pues dicho requisito se exige únicamente para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Si bien las normas cuya suspensión provisional se pretende gravaron con el tributo de “Universidad de Cartagena, Siempre a la Altura de los Tiempos”, en general, a una serie de actividades que desarrollaran en el Departamento de Bolívar, lo cierto es que para establecer la violación manifiesta a que aludió la actora se hace necesario realizar un examen minucioso de las normas demandadas para establecer si se está incluyendo como sujetos pasivos del tributo a las empresas dedicadas a la exploración y explotación del petróleo

También es necesario determinar si en los actos acusados se desconocieron los principios de legalidad tributaria, de autonomía fiscal de las entidades de las entidades territoriales y de cosa juzgada constitucional que la demandante considera violados de manera ostensible. Ese tipo de análisis sólo es procedente al momento de dictar el fallo y no al momento de decidir sobre la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. En consecuencia, se confirmará el auto apelado

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 12 DE 1997 (29 de abril) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTICULO TERCERO NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 12 DE 1997 (29 de abril) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTÍCULO QUINTO (PARCIAL) NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 12 DE 1997 (29 de abril) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO SÉPTIMO NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 12 DE 1997 (29 de abril) ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE

BOLÍVAR – ARTÍCULO DECIMO PRIMERO (PARCIAL) NO SUSPENDIDO /

ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR –

ARTÍCULO 71 NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTÍCULO 72 NO SUSPENDIDO /

ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR –

ARTÍCULO 73 NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTÍCULO 74 NO SUSPENDIDO /

ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR –

ARTÍCULO 76 NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTÍCULO 77 NO SUSPENDIDO /

ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR –

ARTÍCULO 78 NO SUSPENDIDO / ORDENANZA 11 DE 2006 ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE BOLÍVAR – ARTÍCULO 80 NO SUSPENDIDO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Bogotá, diecinueve (19) de mayo de dos mil once (2011) Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00346-01(18620)

Actor: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS – ECOPETROL S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOLIVAR AUTO La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 2 de octubre de 2008, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó la suspensión provisional de las normas demandadas en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES La demanda La Empresa Colombiana de Petróleos, mediante apoderado judicial, presentó acción de nulidad simple contra el Departamento de Bolívar y formuló las

siguientes pretensiones: “1. Que se declare la NULIDAD del artículo TERCERO; de la expresión ‘y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo’ contenida en el artículo QUINTO; del PARÁGRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO SÉPTIMO, y la expresión ‘en sus distintas’ contenida en el ARTÍCULO DECIMO PRIMERO (sic), de la Ordenanza No. 12 de Abril 29 de 1997, expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar, ‘POR MEDIO DE LA CUAL SE FACULTA AL

GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOLIVAR (sic) PARA LA

EMISION (sic) DE LA ESTAMPILLA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA,

SIEMPRE A LA ALTURA DE LOS TIEMPOS’.

2. Que se declare la NULIDAD de los artículos 71, 72, 73, 74, 76; la expresión ‘y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo que se implanten’ contenida en el artículo 77, y la expresión ‘en sus distintas’ contenida en el artículo 79, de la Ordenanza 11 de 2006, expedida por la Asamblea Departamental de Bolívar ‘Por la cual se regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y Sancionatorio (sic) de los Tributos en el Departamento de Bolívar y se dictan otras disposiciones.” Adicionalmente, la parte actora pidió la suspensión provisional de los artículos 3°, 5° y 7° de la Ordenanza 12 de 1997, y 71, 72, 73 74, 76, 77, 78 y 80 de la Ordenanza 11 de 2006. En las pretensiones no pidió la nulidad de los artículos 78

y 80, aunque solicitó la suspensión provisional de tales artículos. Las normas de la Ordenanza 12 de 1997 cuya suspensión se pide son del siguiente tenor: “ORDENANZA No. 12

‘POR MEDIO DE LA CUAL SE FACULTA AL GOBERNADOR DEL

DEPARTAMENTO DE BOLIVAR (sic) PARA LA EMISIÓN DE LA

ESTAMPILLA UNIVERSIDAD DE CARTAGENA, SIEMPRE A LA ALTURA

DE LOS TIEMPOS’ (…) ARTICULO TERCERO (sic): Autorízase al gobernador del Departamento de Bolívar, para que determine por decreto las características y tarifas y denominaciones de dicha estampilla (sic), la cual se aplicara (sic) obligatoriamente a las actividades y operaciones que se deben realizar en el Departamento de Bolívar y en los municipios, así: a) Toda clase de contratos b) Certificados: Certificaciones y paz y salvo de la Tesorería y Contraloría Departamental. c) Autenticaciones de firmas de los notarios d) Solicitudes: Memoriales dirigidos al Gobernador, solicitando carta de naturaleza Colombiana; solicitud de publicaciones en la gaceta departamental; solicitud de expedición de personería jurídica e) Actos y Registro: Cada inscripción de establecimiento docente ante la Secretaría de Educación. f) Actos Relativos a Transporte y Tránsito 1) En la expedición de matrículas, cancelación de ellas, cambio de servicios, cambio de motor o color, traspasos, transformación, chequeo y tránsito libre de vehículos automotores incluidas motocicletas con motor de más de 125 cc de cilindraje, deberá adherirse a los documentos

1. Por la expedición de pases de chofer. 3) Por la expedición de duplicados de matrículas, autorización de cambio de servicio, motor, color, traspaso o transformación. 4) Por cada duplicado de constancia de matrícula, pases de chofer o de cualquier otro documento que corresponde expedir a la Dirección Departamental de Transporte y las inscripciones (sic). 5) Por cada certificado de Paz y Salvo o de propiedad de un vehículo o por cada acto de revalúo, permiso de traslado de vehículos a otro Departamento, cambio de registro de matrícula, permisos provisionales de chofer, copia de providencias dictadas por la dirección o juzgado de tránsito. 6) Por cada permiso de demarcación de zonas de cargue y descargue. 7) Por la autorización de cupos para vehículos de servicios públicos. 8) Por cada autorización de reemplazo de buses.

PARAGRAFO (sic): Los actos que se produzcan en varios ejemplares, lo serán gravados en uno de ellos, dejando constancia expresa en los otros sobre la adherencia y anulación de las estampillas, cuando los varios ejemplares se produzcan por petición del interesado, cada uno de ellos llevará la (s) estampilla (s) correspondiente (s). (…) ARTICULO QUINTO (sic): La obligación de adherir y anular la estampilla en referencia y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo, que se implanten, queda a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos. (…) ARTICULO SEPTIMO (sic): El control del recaudo, el traslado de los recursos a la Universidad de Cartagena y la inversión de los fondos provenientes del

cumplimiento de la presente Ordenanza, estará a cargo de la Contraloría General de la República y la Contraloría departamental (…) PARÁGRAFO SEGUNDO: El traslado de los recursos de la Universidad de Cartagena por parte de las entidades realizará bimensualmente.” (Se destaca). A su turno, las normas de la Ordenanza 11 de 2006 a la letra dicen: “ORDENANZA No. 11 Por la cual se regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y Sancionatorio de los Tributos Departamentales y de los monopolios rentísticos en el Departamento de Bolívar y se dictan otras disposiciones. (…) Artículo 71.- Hecho Generador. Los hechos Generadores de este tributo (estampilla Universidad de Cartagena) serán las siguientes actividades y operaciones que se generen en el Departamento: a. Toda clase de contratos b. Certificaciones y paz y salvo de la Tesorería y Contraloría Departamental. c. Autenticaciones de firmas de notarios. d. Solicitudes Memoriales dirigidos al Gobernador, solicitando carta de naturaleza colombiana, solicitud de publicaciones en la gaceta departamental, solicitud de expedición de Personería Jurídica (sic). e. Actos y Registros: Cada inscripción de establecimiento docente ante la Secretaría de Educación. f. Actos Relativos a Transporte y Tránsito

1. La expedición de matrículas, cancelación de éllas (sic), cambio de servicio, cambio de motor o color, traspaso, transformación, chequeo, tránsito libre de vehículos automotores incluidas motocicletas con motor de más de 125 cc de cilindraje, deberá

adherirse a los documentos (sic)

2. Por la expedición de pases de chofer.

3. Por la expedición de duplicados de matrícula, autorización de cambio de servicio, motor, color, traspaso o transformación.

4. Por cada duplicado de constancia de matrícula, pases de chofer o de cualquier otro documento que corresponde expedir a la Dirección Departamental de Transporte y las Inscripciones.

5. Por cada certificado de paz y salvo o de propiedad de un vehículo o por cada acto de revalúo, permiso de traslado de vehículos a otro departamento, cambio de registro de matrícula, permisos provisionales de chofer, copia de providencias dictadas por la dirección o juzgado de transito (sic).

6. Por cada permiso de demarcación de zonas de cargue y descargue.

7. Por la autorización de cupos para vehículos de servicio público.

8. Por cada autorización de reemplazo de buses.

Parágrafo1.- Los actos que se produzcan en varios ejemplares serán gravados en uno de ellos, dejando constancia expresa en los otros sobre la adherencia y anulación de las estampillas, cuando los varios ejemplares se produzcan por petición del interesado. Cada uno de ellos llevará la(s) estampilla(s) correspondiente(s). Parágrafo 2.- Las obligaciones que se generen de los actos, contratos de obras y operaciones de los institutos descentralizados y entidades de orden nacional que funcionen en el Departamento, serán gravadas con el uso de las estampilla (sic) ‘Universidad de Cartagena, Siempre a la Altura de los Tiempos’. Artículo 72.- Causación. El tributo se causa a partir del momento en que se

realice (n) en el departamento la (s) actividad (es) u operación (es) señalada (s) en el artículo precedente. Artículo 73.- Sujetos Pasivos Y Responsables (sic). Son sujetos pasivos del tributo las personas naturales o jurídicas que realicen alguna o algunas de las actividades u operaciones señaladas en el artículo 71 del presente estatuto. Artículo 74.- Base Gravable. La base gravable de este tributo esta (sic) constituida por el valor o cuantía del acto o negocio jurídico realizado o solicitado por el sujeto pasivo de la obligación. Artículo 76.- Periodo Gravable. Liquidación y pago del Tributo. El traslado de los recursos a la universidad de Cartagena por parte de las entidades recaudadora (sic) se hará bimensual. El producido de la Estampilla será consignado en una cuenta especial denominada ‘Fondo estampilla Universidad de Cartagena, siempre a la altura de los tiempos’. Artículo 77.- Adhesión y Anulación de la Estampilla. La obligación de adherir y anular la presente estampilla y/o los nuevos mecanismos tecnológicos de recaudo que se implanten queda a cargo de los funcionarios departamentales, distritales y municipales que intervengan en los actos. Artículo 78. Control de Recaudo. El control del recaudo, del traslado de los recursos a la Universidad de Cartagena y la inversión de los fondos provenientes del cumplimiento de la Ordenanza 12 de 1997, estará a cargo de la Contraloría General de la República y las Contralorías Departamental y Distrital. (…) Artículo 80.- Remisión normativa. Las disposiciones contempladas en la

Ordenanza 12 de 1997 que no sean contrarias a las establecidas en el presente capitulo (sic), hacen parte integral del mismo en lo pertinente.” (Se destaca). La parte demandante manifestó que las normas cuya suspensión se pide desconocen de manera ostensible y flagrante los artículos 16 del Código de Petróleos1, 1° del Decreto Reglamentario 850 de 19652, y 27 de la Ley 141 de 19943. Que, en efecto, en las normas demandadas se incluye como sujeto pasivo de la estampilla “Universidad de Cartagena, Siempre a la Altura de los Tiempos” a las empresas dedicadas a la refinación de hidrocarburos, cuando lo cierto es que las normas superiores invocadas establecen que toda la actividad relacionada con la exploración y explotación del petróleo está exenta de impuestos departamentales y municipales. Que también se vulneraron los artículos 121, 243, 300.4 y 338 de la Constitución Política por cuanto se estableció la posibilidad de establecer nuevos mecanismos de recaudo del tributo. Que, en especial, el artículo 79 de la Ordenanza 11 de 2006 desconoció que la Corte Constitucional, en sentencia C-873 de 2002, declaró inexequible la expresión “en sus distintas” del artículo 8 de la Ley 538 de 1999, lo que significa que se desconoció el principio de cosa juzgada. Que, de otra parte, se desconocieron de manera ostensible los artículos 287.3 y 300.4 C.P. porque la ley que autorizó la emisión de la estampilla no permitió que

las asambleas departamentales definieran los elementos del tributo Providencia apelada El a quo negó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. Dijo, en concreto, que de la simple confrontación de las normas demandadas con las normas superiores invocadas no se advierte la manifiesta violación a que aludió la parte actora. Que, por ende, es necesario realizar un análisis minucioso de los argumentos expuestos tanto en la demanda como en la solicitud de suspensión provisional. 1 Artículo 16. La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos, o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial. El petróleo crudo y sus derivados obtenidos de las explotaciones establecidas de acuerdo con las Leyes 37 de 1931, Ley 160 de 1936 y del presente Código, quedan exentos de todo impuesto de exportación durante los primeros treinta (30) años de la respectiva explotación. El petróleo crudo colombiano quedará también exento, durante el mismo plazo de los primeros treinta (30) años de cada explotación, de cualquier impuesto de carácter especial que grave; ese producto exclusivamente. Las exportaciones de petróleo no requerirán permiso escrito de la Oficina de Registro de Cambios, ni será obligatorio reintegrar al país la moneda extranjera proveniente de tales exportaciones; pero el Gobierno podrá exigir, cuando así lo

aconsejare la situación de la balanza de pagos, que se integre al país hasta la cuarta parte del producto de dichas exportaciones, reintegro que no tendrá gravamen alguno, siendo entendido que el reembolso al exterior de las sumas así integradas se autorizará por la Oficina de Registro de Cambios, exento del pago de todo impuesto, de acuerdo con lo establecido en este Artículo. 2 Artículo 1. De acuerdo con el artículo 16 del Código de Petróleos, los departamentos y municipios no podrán establecer impuesto alguno directo indirecto al petróleo o a cualquiera de sus derivados, incluyendo el gas como producto natural o como derivado de la destilación del petróleo, o a cualquiera de sus formas componentes. 3 Artículo 27. Prohibición a la Entidades Territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables. Recurso de apelación La sociedad demandante insistió en los argumentos que expuso para pedir la suspensión provisional de los actos acusados. CONSIDERACIONES Requisitos de la suspensión provisional El artículo 152 C.C.A. establece dos requisitos para que proceda la suspensión provisional de los actos administrativos cuando se trata de acciones de nulidad simple, así:

1. Que la medida se solicite y sustente de manera expresa en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Que exista una manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la nulidad que se solicita en la demanda, infracción que debe

resultar por confrontación directa o mediante documentos públicos aportados con la solicitud. En el caso de la acción de simple nulidad, no es necesario que se acredite el perjuicio que el acto administrativo causa o haya causado, pues dicho requisito se exige únicamente para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Caso concreto En el caso particular, la Sala encuentra acreditado el requisito de la sustentación expresa, por cuanto la suspensión provisional se solicitó en la demanda y la actora expuso las razones por las que debería suspenderse parcialmente el acto demandado. Empero, no se advierte la violación manifiesta de las normas superiores invocadas por la demandante. Si bien las normas cuya suspensión provisional se pretende gravaron con el tributo de “Universidad de Cartagena, Siempre a la Altura de los Tiempos”, en general, a una serie de actividades que desarrollaran en el Departamento de Bolívar, lo cierto es que para establecer la violación manifiesta a que aludió la actora se hace necesario realizar un examen minucioso de las normas demandadas para establecer si se está incluyendo como sujetos pasivos del tributo a las empresas dedicadas a la exploración y explotación del petróleo4. También es necesario determinar si en los actos acusados se desconocieron los principios de legalidad tributaria, de autonomía fiscal de las entidades de las entidades territoriales y de cosa juzgada constitucional que la demandante considera violados de manera ostensible. Ese tipo de análisis sólo es procedente al momento de dictar el fallo y no al

momento de decidir sobre la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos. En consecuencia, se confirmará el auto apelado. 4 En idéntico sentido se pronunció la Sala en auto del 7 de octubre de 2010, M.P. William Giraldo Giraldo, expediente 18378. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFÍRMASE el auto apelado por las razones expuestas. Notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

WILLIAM GIRALDO GIRALDO

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ