CE-13001-23-31-000-2007-00490-01(AC)-2007

TRIBUNAL MEDICO LABORAL - Naturaleza; carencia de personería al ser parte de Mindefensa / FALTA DE NOTIFICACION DEL AUTO ADMISORIO DE LA TUTELA - Invulneración del derecho de defensa al notificarse al Mindefensa y no al médico laboral El motivo de impugnación del Tribunal Médico Laboral del Ministerio de Defensa consiste en la presunta vulneración de su derecho de defensa durante el trámite de la presente acción de tutela, habida cuenta que no le fue notificado el auto admisorio de la demanda. De las anteriores disposiciones es claro que, si bien es cierto que el mencionado Tribunal es un organismo encargado de revisar en segunda instancia la calificación de invalidez de los miembros de la fuerza pública, también lo es que no tiene el carácter de organismo permanente, comoquiera que debe ser convocado en cada caso particular por orden del General de las Fuerzas Militares, el Director General de la Policía Nacional o el Secretario General del Ministerio de Defensa, según corresponda. Adicionalmente, una vez sea convocado, dicho organismo se integra por los profesionales especializados designados por los directores de sanidad del Ejército Nacional o de la Policía Nacional y por el médico del Departamento 4 del Estado Mayor Conjunto y por un Asesor Jurídico del Ministerio de Defensa Nacional, como quedó visto. Por lo anterior, pese a que no existe una norma que indique expresamente cuál es la naturaleza jurídica del Tribunal Médico Laboral, de las normas señaladas se concluye que se trata de un ente que carece de personería jurídica y que por las funciones que desarrolla, forma parte del Ministerio de Defensa Nacional. En tal

sentido, el mencionado ministerio es la autoridad pública contra la cual debía dirigirse la presente acción de tutela, razón por la cual el auto admisorio de la demanda debía hacerse al Representante Legal del Ministerio, no al Tribunal Médico como se afirma en la impugnación. De las pruebas relacionadas, es claro que la existencia del proceso se notificó a la autoridad que presuntamente vulneró el derecho fundamental de petición, esto es, al Ministerio de Defensa Nacional. Por lo tanto, mal puede estimarse que en el presente asunto se violó el derecho de defensa del demandado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 13001-23-31-000-2007-00490-01(AC)

Actor: MARCOS JOSE DIAZ PEÑA

Demandado: SECRETARIO GENERAL DEL MINISTERIO DE DEFENSA

NACIONAL Referencia: IMPUGNACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la entidad demandada, contra la providencia del 16 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual se concedió el amparo solicitado.

ANTECEDENTES Marcos José Díaz Peña, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio de la acción de tutela contra el Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional por considerar que vulneró su derecho fundamental de petición.

HECHOS Y FUNDAMENTOS DE DERECHO

El solicitante los concretó de la siguiente manera: Manifestó que el día 18 de mayo de 2007 recibió el oficio No. 07-23670 MDNSGTML-ASJUR-421, por medio del cual se le solicitó el envió de unos documentos para ser tenidos como pruebas ante el Tribunal de Ética Médica, con la finalidad de valorar en segunda instancia, las secuelas que le quedaron como consecuencia del ejercicio de su profesión. Indicó que el día 23 de mayo de 2007 envió la documentación solicitada junto con un derecho de petición y que a la fecha han pasado 65 días sin que haya recibido respuesta alguna. PRETENSIONES Pidió que se tutele su derecho fundamental de petición y que, en consecuencia, se ordene al Secretario General del Ministerio de Defensa Nacional que responda la solicitud presentada, en el término perentorio de 48 horas. DEFENSA El Ministerio de Defensa Nacional, no contestó la demanda. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión, amparó el derecho fundamental de petición, por las razones que a continuación se exponen: Hizo referencia a los elementos que componen el núcleo esencial del derecho fundamental de petición, entre los cuales se encuentra la pronta resolución a la solicitud planteada. Sobre el punto citó jurisprudencia de la Corte Constitucional. Manifestó que en el auto admisorio le solicitó al Ministerio de Defensa Nacional un informe sobre los hechos señalados en la demanda, sin recibir respuesta alguna, razón por la cual aplicó el artículo 20 del Decreto 2191 de 1991. Concluyó que la conducta de la entidad demandada vulneró el derecho

fundamental invocado por el actor porque no dio respuesta dentro del plazo establecido en la ley para tal efecto. IMPUGNACIÓN La Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, impugna el fallo anterior. Cita jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual, el hecho de que la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política sea un mecanismo de protección que no exige formalidades, no es razón suficiente para no dar plena aplicación al debido proceso, el cual debe ser acatado en todas las actuaciones judiciales y administrativas. Manifiesta que en el trámite de la acción de tutela, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que no se le notificó el auto admisorio de la demanda, con lo cual se conculcó su oportunidad de presentar alegatos y de controvertir y presentar pruebas. CONSIDERACIONES La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable. En el presente asunto corresponde a la Sala determinar si el Ministerio de Defensa Nacional, dio respuesta oportuna a la solicitud planteada por el demandante o si

contrario a ello, no lo hizo, caso en el cual se constatará la vulneración del derecho fundamental de petición.

1. Debido Proceso El motivo de impugnación del Tribunal Medico Laboral del Ministerio de Defensa consiste en la presunta vulneración de su derecho de defensa durante el trámite de la presente acción de tutela, habida cuenta que no le fue notificado el auto admisorio de la demanda.

El artículo 29 de la Constitución Política señala que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas” razón por la cual las autoridades deben respetar las etapas procesales y las formalidades propias de cada juicio con la finalidad de garantizar el derecho de defensa de los ciudadanos. Por lo tanto, auncuando el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 indica que la acción de tutela es un mecanismo informal de protección de los derechos fundamentales, ello no concede licencia para que durante el trámite de la misma no se observen las etapas y formalidades establecidas en el citado decreto, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. Ahora bien, el artículo 16 del citado decreto indica que las providencias que se dicten en el trámite de la acción de tutela “se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”, con lo cual es evidente que la omisión en la notificación del auto admisorio de la demanda vulnera el señalado derecho, si se tiene en cuenta que es mediante tal actuación que se vincula al demandado al proceso con la finalidad de que ejerza su derecho de defensa. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado lo siguiente:

“El a quo no desarrolló ningún esfuerzo para avisar al demandado de la existencia de la demanda en su contra, actitud que viola de manera ostensible el art. 29 de la Carta. Si bien el procedimiento de la acción de tutela no establece una clara etapa de admisión y notificación de la demanda, la constitución impide que cualquier persona se vea sorprendida con fallos o decisiones en contra, tomados sin darle oportunidad de audiencia y defensa del implicado…”1.” (Negrillas y subrayas fuera de texto). El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece claramente contra quién debe dirigirse la acción de tutela, es decir, cuál es la autoridad que debe entenderse como demandada. Dice la norma: “ARTICULO 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Para la Sala el mandato legal de dirigir la acción de tutela contra la autoridad pública o el representante legal de la misma, que presuntamente vulneró el derecho fundamental, exige que la notificación del auto admisorio se haga igualmente a dicha autoridad o representante legal. En el presente asunto, se reitera, la Asesora Jurídica del Tribunal Médico Laboral

del Ministerio de Defensa Nacional afirma que debió ser notificado directamente del auto admisorio de la demanda, no por conducto del representante legal de dicho ministerio. Al respecto conviene referirse a las normas relacionadas con la naturaleza jurídica, la conformación y el funcionamiento del mencionado Tribunal Médico. 1 CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. M.P. Carlos Bentancur Jaramillo. Expediente: AC-5021 El Decreto 1796 de 2000 “por el cual se regula la evaluación de la capacidad psicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal no uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993", establece: “ARTICULO 14. ORGANISMOS Y AUTORIDADES MEDICOLABORALES MILITARES Y DE POLICIA. Son organismos médicolaborales militares y de policía:

1. El Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía

2. La Junta Médico-Laboral Militar o de Policía Son autoridades Medico-Laborales militares y de policía:

1. Los integrantes del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de

Policía.

2. Los integrantes de las Juntas Médico-Laborales.

3. Los médicos generales y médicos especialistas de planta asignados

a Medicina

4. Laboral de las Direcciones de Sanidad de las Fuerzas Militares y

Policía Nacional. ARTICULO 21. TRIBUNAL MEDICO-LABORAL DE REVISION MILITAR Y DE POLICIA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado. PARAGRAFO 1o. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía. PARAGRAFO 2o. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional. (Negrillas y Subrayas fuera del texto). Por otra parte, los artículos 26 y 27 del Decreto 094 de 1998 “por el cual se reforma el estatuto de la capacidad psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones del personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, soldados, Grumetes, Agentes , Alumnos de las Escuelas de Formación y personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”, disponen quiénes conforman el Tribunal Medico Laboral y cuáles son los eventos

en que puede o debe ser convocado: “Artículo 26º. - Integración del Tribunal Médico - Laboral de revisión Militar y de Policía .El Tribunal Médico estará integrado así: a) Los Directores de Sanidad de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional , si fueren médicos o por los profesionales médicos del respectivo servicio que ellos designen , si no lo fueren , caso en el cual esta designación debe recaer en persona distinta del Jefe de la respectiva Sección Científica. b) El médico del Departamento 4 del Estado Mayor Conjunto. c) Por un Asesor Jurídico por el Ministerio de Defensa Nacional, quien tendrá voz, pero no voto. Artículo 27º. - Convocatoria del Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar y de Policía. La convocatoria del Tribunal Médico se hace por orden del comandante General de las Fuerzas Militares, Director General de la Policía Nacional o Secretario General del Ministerio de Defensa , según el caso, a solicitud escrita por el interesado o de la respectiva Dirección de Sanidad. (Negrillas y Subrayas fuera de texto.) De las anteriores disposiciones es claro que, si bien es cierto que el mencionado Tribunal es un organismo encargado de revisar en segunda instancia la calificación de invalidez de los miembros de la fuerza pública, también lo es que no tiene el carácter de organismo permanente, comoquiera que debe ser convocado en cada caso particular por orden del General de las Fuerzas Militares, el Director General de la Policía Nacional o el Secretario General del Ministerio de Defensa, según corresponda. Adicionalmente, una vez sea convocado, dicho organismo se integra por los profesionales especializados designados por los directores de sanidad del

Ejército Nacional o de la Policía Nacional y por el médico del Departamento 4 del Estado Mayor Conjunto y por un Asesor Jurídico del Ministerio de Defensa Nacional, como quedó visto. Por lo anterior, pese a que no existe una norma que indique expresamente cuál es la naturaleza jurídica del Tribunal Médico Laboral, de las normas señaladas se concluye que se trata de un ente que carece de personería jurídica y que por las funciones que desarrolla, forma parte del Ministerio de Defensa Nacional. En tal sentido, el mencionado ministerio es la autoridad pública contra la cual debía dirigirse la presente acción de tutela, razón por la cual el auto admisorio de la demanda debía hacerse al Representante Legal del Ministerio, no al Tribunal Médico como se afirma en la impugnación. Al respecto se encuentra probado lo siguiente: - A folio 1 del expediente obra la demanda de tutela interpuesta por el señor Marco José Díaz en la cual se lee: “Me permito presentar acción de tutela contra el SECRETARIO GENERAL DEL MIISTERIO DE DEFENSA NACIONAL.” - A folio 6 obra copia del auto admisorio de la demanda del 8 de agosto, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuya parte resolutiva establece: “PRIMERO: Notificar al Ministro de Defensa Nacional por el medio más expedito”. - Oficio N° 3427 enviado por la Secretaría del Tribunal, vía fax, el día 10 de agosto de 2007, cuyo reporte de transmisión obra a folios 9 y 10, en el cual consta: “Señores:

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Avenida El Dorado, carrera 52 CAN

BOGOTÁ D.C. (…) Respetuosamente me permito notificarle que esta corporación, mediante providencia de fecha ocho (8) de agosto del año en curso, resolvió admitir la acción de tutela de la referencia. Así mismo se concede el término de tres (3) días para que rinda un informe sobre los hechos, materia de la acción de tutela” (fl 11). Adicionalmente, en el documento que contiene la impugnación visible a folio 39, se observa un sello que indica: “IMPUGNACIÓN, NOTIFICACIONES Carrera 54 No. 26-25. Ministerio de Defensa Nacional. Tribunal Médico Laboral…” (Negrillas y Subrayas fuera de texto). De las pruebas relacionadas, es claro que la existencia del proceso se notificó a la autoridad que presuntamente vulneró el derecho fundamental de petición, esto es, al Ministerio de Defensa Nacional. Por lo tanto, mal puede estimarse que en el presente asunto se violó el derecho de defensa del demandado.

2. El Derecho de Petición.

La Constitución Política en su artículo 23 establece que toda “persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. Esta disposición es desarrollada por el C.C.A., a partir de su artículo 5° y siguientes. La jurisprudencia de esta Sala ha señalado cuál es el alcance y el contenido del derecho fundamental de petición en los siguientes términos: “El derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (C.P.

arts. 2 y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa (art.209). “...La omisión o el silencio de la administración en relación con las demandas de los ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la arbitrariedad en la toma de sus decisiones. Los esfuerzos de la Constitución por construir una sociedad más justa y democrática, necesitan ser secundados y de manera esencial, por el cumplimiento de la obligación de los funcionarios públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares. “Por lo menos tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe ser adecuada a la solicitud planteada. No basta, por ejemplo, con dar una información cuando lo que se solicita es una decisión. Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación oficial. En segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea. El funcionario no sólo está llamado a responder, también debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al peticionario a la solución de su problema. Finalmente, la comunicación debe ser oportuna. El factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los derechos fundamentales; de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando ella es tardía2”. De acuerdo con el lineamiento jurisprudencial citado, es claro que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición supone: 1) una respuesta que provea una solución concreta al caso planteado, 2) la solución debe estar acorde con la solicitud planteada y 3) la respuesta debe proferirse dentro del término que

la ley señala para el efecto. 2 CONSEJO DE ESTADO. Sección Primera. M.P. Camilo Arciniegas Andrade. Expediente 25000-23-25000-2001-1941-01. Se Cita Sentencia T-220. 1994, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y la Sentencia T-718 de 1998, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz El artículo 9 del C.C.A., señala que “toda persona podrá formular peticiones en interés particular” y que tales peticiones por remisión expresa al artículo 6 de dicho código, deberán resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de recibo de la solicitud. En el caso concreto la Sala observa lo siguiente: - A folio 3 y 4 del expediente obra copia de la petición remitida por el actor al Secretario General del Ministerio de Defensa. - A folio 4 obra la guía número 779624490 de la empresa Servientrega, en la cual consta que tal petición fue enviada desde la ciudad de Cartagena, con destino Bogotá D.C., al mencionado funcionario el día 24 de mayo de 2007. - A folio 2 consta que la demanda de la referencia fue radicada en la Dirección de Administración Judicial, oficina de Reparto, el día 31 de julio de 2007. (fl 2) De las anteriores pruebas la Sala concluye que para la fecha en que fue remitida la solicitud del demandante, 24 de mayo de 2007, a la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela, 31 de julio de 2007, se encuentra ampliamente vencido el término de 15 días establecido en el artículo 6 del C.C.A. para contestar

la petición. Por otra parte, en el expediente no existe constancia alguna que acredite que a la petición objeto de este proceso se le dio respuesta oportuna, pues la autoridad demandada guardó silencio; en consecuencia, es evidente que el Ministerio de Defensa Nacional vulneró el derecho fundamental del demandante, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política. Ahora bien en el escrito de impugnación se indica que el Tribunal Médico Laboral dio respuesta a la solicitud planteada porque “ le asignó cita al señor IMAR (r) MARCOS JOSÉ DÍAZ PEÑA, para el día 19 de septiembre a las 08.00 am…”, sin embargo no hay evidencia en el proceso de que se le haya comunicado al demandante tal información, razón adicional para concluir que se vulneró el derecho fundamental de petición. Todo lo anterior conduce a confirmar el fallo impugnado. Por lo anteriormente expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: CONFÍRMASE la providencia del 16 de agosto de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA MORENO