CE-13001-23-31-000-2008-00545-01(4108-13)-2020

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES – Competencia / FIJACIÓN DE

LAS ESCALAS DE REMUNERACIÓN Y DE LOS SALARIOS DE LOS

SERVIDORES TERRITORIALES – Competencia / FIJACIÓN DE LAS ESCALAS

DE REMUNERACIÓN Y DE LOS SALARIOS DE LOS SERVIDORES

TERRITORIALES – Límite / RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO – Aplicación de los empleados públicos del orden nacional Las autoridades del orden territorial no tienen competencia constitucional ni legal para crear prestaciones sociales; y, en todo caso, la fijación de las escalas de remuneración por parte de las asambleas y concejos, según corresponda, y los salarios por parte de los alcaldes y gobernadores deben sujetarse a las prestaciones y los límites salariales determinados por el gobierno nacional. Por tanto, cualquier disposición en ese sentido por parte de los entes territoriales es ilegal e inconstitucional. (…). Es dable concluir que a los empleados públicos de las empresas sociales del Estado les es aplicable el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin que sea posible que las autoridades territoriales creen o reconozcan emolumentos de este tipo distintos a los establecidos por el legislador y el gobierno nacional.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la falta de competencia de las corporaciones públicas territoriales de crear regímenes laborales y prestacionales propios, distintos a los de la ley, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de abril de 2010, radicación: 0417-09, C.P.: Víctor Hernando

Alvarado Ardila. En cuanto al régimen salarial de los empleados de las empresas sociales del Estado, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2019, radicación: 0494-18, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 12 / LEY 10 DE 1990 – ARTÍCULO 30 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 5

FALSA MOTIVACIÓN – Configuración La falsa motivación entonces ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que quedaron consignados en la decisión. En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la falsa motivación como causal de anulación del acto administrativo, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, auto de 19 de julio de 2018, radicación: 0461-16, C.P.: Rafael Francisco Suárez

Vargas. EMPLEADO DE EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / BONIFICACIÓN POR ANTIGÜEDAD Y PRIMA DE PRODUCTIVIDAD – Prestaciones extralegales / PRESTACIONES EXTRALEGALES – Improcedencia de su reconocimiento /

PRIMA TÉCNICA A LOS EMPLEADOS TERRITORIALES – Improcedencia de su reconocimiento / INDEMNIZACIÓN POR RETIRO DEL SERVICIO – Solo procede para los empleados de carrera / INDEMNIZACIÓN MORATORIA – Improcedencia de su reconocimiento / CONGRUENCIA ENTRE LAS PRETENSIONES JUDICIALES Y LAS RECLAMADAS EN SEDE ADMINISTRATIVA – Delimita el ámbito de competencia del juez de lo contencioso administrativo / NORMAS TERRITORIALES DE CREACIÓN DE BENEFICIOS EXTRALEGALES – No conceden derechos adquiridos La bonificación por antigüedad y la prima de productividad fueron creados en los acuerdos entre el departamento de Bolívar y la Asociación Nacional de Trabajadores y Empleados de hospitales, Clínicas y Consultorios (ANTHOC). Ello, es razón suficiente para negar lo pretendido por el demandante, puesto que las autoridades del orden territorial no tienen competencia constitucional ni legal para crear prestaciones sociales, competencia atribuida al Congreso de la República y al gobierno nacional, tal como se expuso en esta providencia. En lo que se refiere a la prima técnica, cabe precisar que, aunque se encuentra consagrada en el artículo 52 del Decreto 1042 de 1978, esta norma es de aplicación exclusiva para los empleados públicos del orden nacional después de que la Corte Constitucional declarara la constitucionalidad de la expresión «del orden nacional» contenida en el artículo 1º ibídem en la sentencia C-402 del 3 de julio de 2013. INDEMNIZACIÓN POR RETIRO DEL SERVICIO – Solo procede para los empleados de carrera / INDEMNIZACIÓN MORATORIA –Improcedencia de su

reconocimiento / CONGRUENCIA ENTRE LAS PRETENSIONES JUDICIALES Y LAS RECLAMADAS EN SEDE ADMINISTRATIVA – Delimita el ámbito de competencia del juez de lo contencioso administrativo / NORMAS TERRITORIALES DE CREACIÓN DE BENEFICIOS EXTRALEGALES – No conceden derechos adquiridos En lo que se refiere a la indemnización por retiro del servicio contemplada en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, se negará ya que la norma se aplica a los empleados públicos inscritos en carrera administrativa a los que, como consecuencia de la liquidación de la entidad, fusión, modificación de la planta de personal etc., se les suprimió el empleo. Así las cosas, al no ser el demandante un empleado en carrera administrativa no tienen derecho al pago de la indemnización que reclama. (…). Al no existir salarios por pagar en favor del demandante y negarse la inclusión de factor extralegales en la liquidación laboral, es claro que no procede tampoco las pretensiones relacionadas con la indemnización moratoria ni con el reconocimiento y pago de los aportes para pensión respecto de estos. Finalmente, en lo que se refiere al argumento del recurso de apelación, según el cual el verdadero problema jurídico consistía en examinar si la demandada podía revocar unilateralmente los acuerdos que reconocieron los emolumentos laborales que reclama, cabe precisar que en sede administrativa no se discutió tal situación. (…). La Sala no encuentra que la administración hubiese revocado algún acto administrativo que beneficiara al demandante y que este discutiera tal decisión en sede administrativa. Tampoco está demandado el acto administrativo en virtud del cual se hizo la revocatoria aludida, pues se demanda, exclusivamente, la nulidad

de las Resoluciones 030 del 20 de marzo de 2008 y 050 del 7 de mayo de 2008; por ende, solo respecto de estas es posible emitir un pronunciamiento. Debe advertirse, igualmente, que si bien es cierto se celebraron los acuerdos antedichos, de estos no se desprenden derechos adquiridos para el demandante, puesto que el reconocimiento de salarios extralegales a empleados territoriales, por vulnerar las normas de competencia fijadas en el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Carta Política y los artículos 10.º y 12 de la Ley 4ª de 1992, no pueden ser considerados derechos adquiridos, pues el artículo 58 de la Carta Política protege solo aquellos que se obtuvieron de conformidad con la Constitución y las leyes. 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., trece (13) febrero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 13001-23-31-000-2008-00545-01(4108-13)

Actor: JAVIER LUIS MARTÍNEZ PATERNINA

Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN PABLO DE CARTAGENA EN

LIQUIDACIÓN, DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR Y MINISTERIO DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL.

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Acreencias laborales SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante, quien actúa

por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 2 de agosto de 2013 por la Sala de Decisión 004 del Tribunal Administrativo de Bolívar por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Javier Luis Martínez Paternina formuló demanda para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos emitidos por el liquidador de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena en Liquidación: 1 Folios 24 a 45.

3 a. Resolución 030 del 20 de marzo de 2008 por medio de la cual se le reconoció y ordenó el pago por concepto de deuda laboral, cesantías y prestaciones sociales. b. Parcialmente la de la Resolución 050 del 7 de mayo de 2008 que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del acto administrativo antedicho. c. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar solidariamente a las entidades demandadas a reliquidar y pagar los siguientes conceptos laborales2: Concepto salarial y prestacional Monto pedido Asignación básica del año 2008 $4.857.823. Cesantías $45.165.032. Vacaciones indemnizadas por su no $4.327.323. disfrute La prima técnica salarial, prima $180.202.887. técnica de productividad, prima de servicios, bonificación por productividad, prima de navidad, prima de vacaciones, bonificación por

antigüedad, recargo nocturno y dominical desde el año 1995. Auxilio educativo $11.444.855. Indemnización por despido $157.231.544. injustificado Así mismo, solicitó que se le paguen lo que se indica a continuación: i) los salarios moratorios causados desde la fecha que se le deben y hasta que se realice el pago, con la indexación y los interés legales y moratorios correspondientes; ii) los aportes para pensión conforme con las sumas reconocidas dentro del proceso; iii) los perjuicios morales causados y; iv) las costas y gastos del proceso. 1.1.2. Hechos Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: a. Mediante el Decreto 711 del 20 de diciembre de 2007 el gobernador del departamento de Bolívar dispuso la supresión y liquidación del ESE Hospital San Pablo de Cartagena, conforme con las facultades otorgadas en el Acuerdo 001 de igual año. 2 Se enlistará la pretensión tal como fue redactada por el demandante. 4 b. El decreto en mención estableció en el artículo 22 que el pago de las indemnizaciones, prestaciones y el pasivo laboral se establecería con cargo al Convenio Interinstitucional 0372 del 11 de diciembre de 2007, suscrito entre el ente hospitalario, el Ministerio de la Protección Social y el departamento de Bolívar. c. A través del Decreto 095 del 6 de febrero de 2008 se suprimió la planta de personal del hospital enjuiciado; dentro del que se encontraba el cargo de médico general código 211, que ocupaba el demandante.

d. La ESE Hospital San Pablo de Cartagena, mediante la Resolución 030 del 20 de marzo de 2008, y, previo el reconocimiento de la relación laboral, ordenó el pago de $134.563.486, por concepto de deuda laboral; $4.499.853, por prestaciones sociales; y $40.745.492, por cesantías. e. Contra el acto administrativo referido interpuso recurso de reposición en el que fundamentó que la liquidación se efectuó con una base salarial errada y sin la inclusión de todos los factores salariales y prestacionales que se debían; tampoco la indemnización por la ruptura de la relación laboral ni la correspondiente por la moratoria en el pago y los aportes a pensión. f. La entidad resolvió el recurso de reposición mediante la Resolución 050 del 20 de mayo de 2008 sin reconocer lo pedido. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 25, 28, 53, 228 de la Constitución Política; 44 de la Ley 909 de 2004; 193 y 195 de la Ley 100 de 1993; 28, 62, 66 del Decreto 01 de 1984 y; 2.º del Decreto 1919 de 2002. De igual manera, las Resoluciones 3268 de 1994 y 32 del 27 de diciembre de 1994, que contienen el acuerdo laboral celebrado entre ANTHOC, ASMEDAS y el ente territorial aludido. El demandante alega que los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación, puesto que las liquidaciones que contienen se sustentan en bases

salariales que no corresponden con lo realmente debido. Así, señaló que la entidad dejó de pagarle las siguientes primas: técnica salarial, 5 bonificación por productividad, servicios, navidad, vacaciones, y la bonificación por antigüedad. Adujo que la entidad cesó en los pagos desde el mes de junio de 2004 con fundamento en el Decreto 1919 de 2002. Esta actuación, a su juicio, quebrantó el artículo 53 de la Carta Política y el derecho a recibir estímulos salariales protegido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1337 de 2000 y, además, la excepción consagrada en el artículo 2.º de dicha norma. Igualmente, desconoció el acuerdo suscrito entre el departamento de Bolívar con ASMEDAS y ANTHOC que le otorgaba dichos derechos. Enseguida, enlistó los conceptos no pagados por el ente hospitalario en la liquidación laboral y aquellos que, aunque se pagaron, se hicieron erróneamente. Dentro de los pagados mencionó las primas de productividad de los años 2002 y 2003 y la prima técnica del año 2003. Así mismo, advirtió que no le sufragaron los incrementos salariales anuales ni los compensatorios durante el tiempo laborado. También realizó un listado de los conceptos que le fueron pagados en un monto inferior a lo debido.3 El demandante afirmó que la entidad quebrantó el debido proceso al cesar en el pago de la prima técnica, reconocida en los acuerdos celebrados entre el departamento de Bolívar con los sindicatos ANTHOC y Asmedas, sin que previamente revocara los actos administrativos que los aprobó. Citó sentencia de

tutela proferida por Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, Sala Penal, que le protegió el derecho en mención y que no fue cumplido por la entidad. También indicó que el quebrantamiento del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 existe porque no se le sufragó la indemnización por el retiro del servicio; pese a que era un empleado público que, aunque la entidad refirió como «provisional», su estabilidad y permanencia le otorgaban ese derecho. Finalmente, señaló que todas las entidades deben responder solidariamente, puesto que la ESE expidió los actos, y el departamento de Bolívar y el Ministerio las ordenanzas y acuerdos en los que reconocieron los derechos. 1.2. Contestación de la demanda 3 Sobre este punto incluyó los recargos nocturnos y dominicales, las primas de vacaciones y servicio de los años 2002, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008. Igualmente, la asignación básica de los años 2002, 2003, 2004 y

2006. 6 1.2.1. Fiduciaria La previsora S.A. en representación de la ESE Hospital San

Pablo de Cartagena. La entidad manifestó no constarle los hechos.4 Igualmente, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y, aseguró, no tener que responder al ser solo administradora del patrimonio autónomo de remanentes del ente hospitalario por virtud del contrato de Fiducia 3-1-13236. Adujo que en tal calidad su única función es la de administrar los recursos y activos fideicomitidos para pagar lo que corresponda a la ESE Hospital San Pablo de

Cartagena; pero que en modo alguno lo subrogó en sus obligaciones o se produjo la sustitución patronal. Alegó que no recibió recursos para el pago de sentencias judiciales en los que la entidad en mención estuviere vinculada, por lo que el responsable es el Departamento de Bolívar. Con fundamento en tales argumentos afirmó que, en su caso, existe falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.2.2. Departamento de Bolívar. La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expuso en su defensa los siguientes argumentos:5 Sobre los hechos manifestó no constarle ninguno, excepto el relacionado con la emisión de los actos administrativos demandados. Con respecto al fondo de la controversia expresó que el demandante no tuvo vínculo laboral con el ente territorial, sino con la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, motivo por el que no es el llamado responder. Al referirse a los intereses moratorios de la liquidación reclamados en la demanda afirmó que no proceden una vez iniciada la liquidación, porque al entrar en dicho proceso se genera una fuerza mayor que impide su generación. Por tal razón, dijo, una vez expedido el Decreto 711 de 2007 que ordenó la liquidación del ente hospitalario cesó su causación. En lo que respecta al pago de la indexación de los dineros reconocidos la entidad 4 Folios 580 a 593. 5 Folios 753 a 760. 7 advirtió que este solo es viable en los términos del artículo 44 del Decreto 2211 de 2004, por lo que al terminar el proceso liquidatario ya no es posible su reconocimiento. 1.2.3. Ministerio de la Protección Social.

La entidad se opuso a todas las pretensiones de la demanda.6 Expresó que no debió ser demandada, puesto que el llamado a juicio debe ser el hospital por ser el empleador del demandante y gozar de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio; ello en virtud de la descentralización administrativa y los artículos 185 de la Ley 100 de 1993 y 38 de la Ley 489 de 1998. El Ministerio agregó que sus funciones se limitan a diseñar la política de salud y a establecer normas técnicas; empero que no toma decisiones administrativas de las entidades descentralizadas del sector local, como es el caso de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena. Agregó que, aunque la entidad ejerce control de tutela, lo hace respecto de las entidades descentralizadas del sector central; no obstante, de acuerdo con los artículos 103, 104 y 105 de la Ley 489 de 1989, ello no implica que tenga autoridad presupuestal o administrativa. En su intervención explicó que suscribió con el departamento de Bolívar el Convenio 0372 del 11 de diciembre de 2001, con el fin de fijar los parámetros respecto de los cuales se iba a modernizar la red pública de salud del ente territorial; empero, que tal documento no le crea responsabilidad alguna, porque, por un lado, en él se especificó que no era constitutivo de responsabilidad laboral y, por otro, la supresión de la planta y de los cargos se efectuó por quienes tenían las competencias para hacerlo, que no era el ente nacional. En lo que se refiere específicamente al cargo de falsa motivación aseguró que no participó en la expedición de los actos administrativos demandados, razón por la

que no es posible imputar tal vicio a una actuación que no fue suya. Respecto de lo pedido en la demanda aseveró que el demandante no tiene ningún derecho adquirido. Adujo que no puede ordenarse el pago de emolumento salarial alguno para los empleados públicos cuando estos derivan de convenciones o acuerdos suscritos sin autorización legal. 6 Contestación visible en los folios 796 a 806. 8 La entidad propuso las siguientes excepciones: - Falta de agotamiento de la vía gubernativa en relación con el Ministerio de los términos del artículo 135 del CCA. - Falta de legitimación por pasiva, puesto que los hechos y omisiones se derivan de actuaciones de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena que goza de autonomía patrimonial, administraba y jurídica conforme lo dispone el artículo 194 de la Ley 100 de 1993. - Inexistencia de la obligación. La excepción la justificó en iguales términos a la antedicha. - Inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico para pagar las prestaciones sociales al demandante, cobro de lo no debido e inexistencia de la solidaridad, que fundamentó en que no existió vínculo laboral alguno entre los dos ni norma que indique la solidaridad. Finalmente, propuso la excepción de prescripción en el caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 2 de agosto de 2013, denegó las pretensiones de la demanda bajo los siguientes argumentos:7 En primer lugar, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa

por pasiva propuesta por el Ministerio de la Protección Social, en tanto que su actuación se limitó a fijar parámetros técnicos y legales para la modernización de la red pública de salud; empero, no asumió obligaciones de carácter laboral. En lo referente a la Fiduprevisora desestimó la excepción, puesto que es la encargada de la administración del patrimonio de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena. En segundo lugar, abordó el fondo de la controversia para negar los derechos reclamados con los siguientes argumentos: 7 Folios 1091 a 1094. 9 El Tribunal explicó que con la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002 se derogó cualquier derecho laboral que no fuera de los señalados para los empleados de la rama ejecutiva del orden nacional. En virtud de lo anterior, concluyó que no le asiste derecho al demandante a la reliquidación de la indemnización laboral con la inclusión de los factores salariales establecidos en los acuerdos laborales firmados por los servidores de la salud con el departamento de Bolívar en los años 1994 y 1995, puesto que estos se expidieron por funcionarios que no tenían competencia para ello. Así, indicó que los únicos con competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del orden territorial son el Congreso de la República y el presidente. El a quo señaló que los acuerdos en los que basa las pretensiones la parte demandante estuvieron vigentes hasta la entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002, única normativa que regula los derechos salariales y prestacionales reclamados. De igual manera, explicó que aunque el artículo 5.º del decreto aludido protege los

derechos adquiridos, no es el caso del demandante, ya que la pretensión tiene su origen en acuerdos ilegales emitidos sin competencia. En lo que se refiere a la reliquidación de las cesantías, el Tribunal la negó pues se fundamentaba en que la base salarial con la cual se liquidaron era errónea, lo que quedaba desvirtuado con el análisis previo hecho que da cuenta que no podía tenerse en cuenta los factores salariales acordados entre los trabajadores y el departamento de Bolívar. Frente al reconocimiento de las horas extras y los días compensatorios, el a quo aseveró que no se allegó prueba que demostrara que fueron laboradas efectivamente por el señor Martínez Paternina. Finalmente, el Tribunal negó la pretensión relacionada con la indemnización por la supresión del empleo porque era propia de los empleados con derechos de carrera administrativa. 1.4. El recurso de apelación El señor Javier Luis Martínez Paternina interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y pidió fuera revocada en su integridad.8 Expuso 8 Folios 1096 a 1109. 10 los siguientes argumentos: i) La providencia al fijar el problema jurídico no tuvo en cuenta lo esencial de la demanda. A su juicio, el problema jurídico que se debió examinar se relaciona con la posibilidad o no de desconocer derechos laborales reconocidos en actos administrativos de los cuales no se ha dado consentimiento expreso para su revocatoria ni han sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El otro problema jurídico que afirma debió abordarse consiste en determinar si la

provisionalidad prolongada en un cargo y el retiro del servicio es una carga que debe soportar el empleado o, por el contrario, debe ser indemnizado por ello. En su entender, esto último es lo que debe aplicarse en virtud de la estabilidad laboral reforzada. En lo que se refiere a las horas extras y el trabajo compensatorio expresó que en tal punto debió analizarse si debe primar la realidad en la prestación del servicio médico o la exigencia de la prueba de que se hizo en dichos tiempos. De igual manera, al referirse al análisis que hizo el Tribunal sobre la no existencia de derechos adquiridos en razón a que las acreencias fueron reconocidas por funcionario sin competencia, dijo que en el presente caso no se discute si los actos que otorgaron el derecho fueron o no expedidos por el funcionario competente, sino que lo que se analiza es si estas competencias existen, pero para la revocatoria. Enseguida el apelante dijo que el Tribunal desconoció el fallo de tutela emitido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena en el que se protegió su derecho fundamental al debido proceso, al considerar que el acto administrativo que reconoció sus derechos laborales no podía ser revocado sin su consentimiento. Asimismo, indicó que tampoco lo tuvo en cuenta para decidir sobre la indemnización a que tiene derecho por ser retirado del servicio pese a estar en provisionalidad. ii) El demandante reiteró todos y cada uno de los argumentos expuestos en la 11 demanda. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La parte demandante El apoderado del señor Martínez Paternina reiteró lo expuesto en el escrito de demanda y en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia

emitida en primera instancia.9 1.5.2. De la parte demandada No se pronunció en esta etapa procesal.10 1.6. El Ministerio Público Pese a que mediante Auto del 07 de febrero de 2014 se ordenó dar traslado al Ministerio Público para que rindiera su concepto, este guardó silencio.11 La Sala decide, previas las siguientes:

2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición del acto administrativo acusado la entidad demandada incurrió en falsa motivación al no incluir en la liquidación laboral los salarios y prestaciones sociales reconocidas en los acuerdos suscritos entre el departamento de Bolívar con los sindicatos ASMEDA y ANTHOC, y al no reconocer la indemnización por el retiro del servicio consagrada en el artículo 44 de la Ley 909 de 2004. 2.2. Marco normativo 2.2.1. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial.

El Acto Legislativo 01 del 11 de diciembre de 1968 asignó al Congreso de la República la competencia exclusiva para fijar el régimen prestacional de los 9 Folios 118 a 1132. 10 Folio 1133. 11 Folio 1116 y 1133. 12 empleados públicos y autorizó al presidente de la república para determinar la asignación salarial de los empleos del orden nacional. A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos lo establece el gobierno de conformidad con la ley. Al respecto, señala el numeral 19, literal e) del artículo 150 superior lo

siguiente: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: (…) e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

A su turno, la Ley 4.ª de 1992 dispone en sus artículos 10 y 12 lo que se indica a continuación: Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. (…) Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional. (Negrilla de la Sala). De acuerdo con las normas citadas, compete al Congreso de la República, mediante la expedición de leyes marco, dictar las normas generales en las que señale los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En ese sentido, se presenta una competencia compartida entre el legislador y el

ejecutivo para dichos efectos, correspondiéndole a este último establecer directamente los salarios y prestaciones sociales sin exceder los parámetros fijados en la ley. 13 En lo que respecta al régimen prestacional, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 citada es claro en prohibir que tal prerrogativa la asuman las corporaciones públicas territoriales, por lo que únicamente lo puede hacer el gobierno nacional bajo los parámetros legales. Por el contrario, en la fijación de los salarios concurren el Congreso de la República, el ejecutivo nacional, las corporaciones administrativas territoriales y los gobernadores y alcaldes.12 Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 1999 en los siguientes términos13: 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen. Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate. Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las

asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. (Resalta la Sala). Expuesto lo anterior, se concluye que las autoridades del orden territorial no tienen competencia constitucional ni legal para crear prestaciones sociales; y, e