CE-13001-23-31-000-2009-00647-01(2071-10)-2011

RECHAZO DE LA DEMANDA – Caducidad / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Reiteración jurisprudencial / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Decisiones individuales tomadas por órganos de una misma entidad o por varias entidades que son necesarias para la formación del acto / ACTO COMPLEJO – Debe ser impugnado en su integridad / ACTO COMPLEJO – Caducidad La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto administrativo complejo, es aquel en el concurren varias voluntades de la administración, ya sea que se produzcan por varios órganos dentro de una misma entidad pública, o por el concurso de varias entidades. La característica esencial de las exteriorizaciones de voluntad concurrentes es la unidad de contenido y fin que hay entre ellas, dado que la materia regulada y el propósito del pronunciamiento de la administración hacen inescindibles las decisiones individuales tomadas por los órganos de una misma entidad o por varias entidades, dichas voluntades son necesarias para la formación del acto, de tal forma que las decisiones individualmente consideradas no tienen vida jurídica propia.Para efectos procesales, el acto complejo debe ser impugnado en su integridad, es decir, que se debe demandar la nulidad de todas las decisiones que lo componen, además, eso sólo es posible hasta que se encuentre perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades que deben intervenir en su producción. ACTO QUE RECONOCE PRESTACIONES PERIODICASPuede ser demandado en cualquier tiempo El artículo transcrito establece que la acción de nulidad y restablecimiento tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir de la publicación,

notificación, comunicación o ejecución del acto, dependiendo del caso concreto. No obstante, este término no se aplica cuando se solicita la nulidad de un acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, ya que éstos pueden ser demandados en cualquier tiempo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de noviembre del año dos mil once (2011) Radicación número: 13001-23-31-000-2009-00647-01(2071-10)

Actor: EDMUNDO FATAH CHADID Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL-INCODER Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 15 de julio de 2010 dictado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se rechazó la demanda formulada por el señor

Edmundo Fatah Chadid contra el Instituto Colombiano de Desarrollo RuralINCODER.

I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C. C. A., y actuando a través de apoderado, el señor Edmundo Fatah Chadid solicitó que se declarara la nulidad del “acto administrativo complejo” compuesto, según su criterio, por las

siguientes decisiones:

1. El Oficio de 27 de diciembre de 2007, suscrito por el Gerente del Instituto

Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, por el cual se le comunica que el cargo que venía desempeñando fue suprimido y por lo tanto quedaba retirado del servicio desde el 30 de diciembre de 2007 (fl. 33).

2. El Oficio No. 2600 de 15 de febrero de 2008, mediante el cual el Gerente del INCODER, le manifestó que negaba la solicitud de reposición del acto que le comunicó la supresión de su cargo porque: “Una vez se verificó en la planta adoptada por el Decreto 4903 de 2007 emanado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se pudo establecer que el cargo del peticionario fue suprimido y adicionalmente el nombramiento del cargo del peticionario era de carácter provisional” (fl.

35).

3. La Resolución No. 4361 de 31 de diciembre de 2007, suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero del INCODER, a través del cual se reconoce a Edmundo Fatah Chadid las prestaciones sociales por la supresión de su cargo (fl. 36). Este acto fue notificado al actor el 31 de marzo de 2008, quien manifestó que renunciaba a los términos (fl. 37).

4. El Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009, mediante el cual se negó su petición de reintegro a la entidad demandada.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada reintegrarlo al cargo que ejercía al momento de la desvinculación, o a otro de igual o superior jerarquía dentro de la carrera administrativa.

Pidió además que se condene a la accionada a pagar los salarios, prestaciones y demás sumas dejadas de percibir desde la fecha de la desvinculación, hasta que efectivamente se produzca el reintegro al servicio, incluyendo los aumentos que se hubieran decretado con posterioridad a la supresión del cargo, bajo el entendido de que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad. Demandó que se condene a la entidad accionada a pagar los perjuicios extrapatrimoniales generados con ocasión a su desvinculación, consistentes en los daños morales y a la vida de relación. Finalmente, solicitó que las anteriores sumas sean debidamente indexadas y que la sentencia sea cumplida de conformidad con los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Por auto de 15 de julio de 2010 el Tribunal Administrativo de Bolívar, rechazó la demanda presentada por las razones que se resumen a continuación (fls. 60-68): Señaló el Tribunal que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acto administrativo complejo es aquel en el cual la declaración de la voluntad se forma por la intervención conjunta de dos o más órganos, cuyas manifestaciones de voluntad pasan a integrar aquélla.1

En ese orden de ideas, concluyó que los actos acusados fueron expedidos por una misma entidad u órgano, lo que implica que no integran un acto administrativo complejo. Así las cosas, el Tribunal procedió a estudiar si en el presente caso se configuraba el fenómeno de la caducidad de la acción, señalando que la decisión que resolvió

1 Expediente 2371, sentencia de 16 de noviembre de 1989. el recurso de reposición contra el acto que lo desvinculó del servicio fue notificada el día 15 de febrero de 2009. Indicó que cuando el accionante presentó una nueva petición de reintegro, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida a impugnar el acto que suprimió el cargo del actor ya había caducado, además, que la nueva decisión no revive el término de caducidad.

III. EL RECURSO El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, en el cual expone los siguientes argumentos (fls. 69-70): Reiteró el recurrente que las decisiones administrativas acusadas constituyen un acto complejo, que se forma del concurso de voluntades de órganos dentro de una misma entidad o de varias entidades.

Manifestó que el precedente jurisprudencial esgrimido por el A quo fue proferido con anterioridad a la Constitución Política de 1991, que reconoció derechos fundamentales y consagró nuevos principios. Indicó que las decisiones impugnadas componen un acto administrativo complejo, porque la expedición del Acto Legislativo 001 de 2008, que preceptuó que los empleados nombrados en provisionalidad desde el 23 de septiembre de 2004 debían ser inscritos en carrera administrativa, y la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se reestructuró el INCODER, modificaron el contenido de la decisión inicial. Relató que el INCODER reintegró a una compañera suya, cuyo cargo también

había sido suprimido, mediante Resolución 0383 de 18 de marzo de 2009. Indicó que elevó una solicitud de reintegro ante la entidad accionada, la cual fue resuelta de forma negativa el día 18 de mayo de 2009, y que esa decisión tiene directa relación con el acto de retiro. Finalmente, aseveró que la Procuraduría General de la Nación al momento de estudiar la solicitud de conciliación prejudicial, consideró que no se había presentado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 61 de la Ley 1395 de 12 de julio de 20102, que adiciona el artículo 146

A al Código Contencioso Administrativo, señala que las decisiones interlocutorias del proceso, en única, primera o segunda instancia, proferidas por los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, serán adoptadas por el magistrado ponente. Si perjuicio de lo anterior, el inciso segundo de la referida disposición establece que las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 del artículo 181 serán de Sala, excepto en los procesos de única instancia. En ese orden de ideas, el numeral 1º del artículo 181 del C. C.A. hace referencia al auto que rechaza la demanda en primera instancia, y como quiera que en el presente proceso se reúnen esas condiciones, corresponde a la Sala la competencia para conocer del presente asunto.

2. Problemas jurídicos

Procede la Sala a establecer lo siguiente:

1. Si los actos impugnados por el actor constituyen un acto administrativo complejo.

2. Si en el presente caso era procedente rechazar de plano la demanda

presentada al haberse configurado presuntamente el fenómeno de la caducidad de la acción. 2.1. Sobre los actos administrativos complejos. La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto administrativo complejo, es aquel en el concurren varias voluntades de la administración, ya sea 2 Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial. que se produzcan por varios órganos dentro de una misma entidad pública, o por el concurso de varias entidades3. La característica esencial de las exteriorizaciones de voluntad concurrentes es la unidad de contenido y fin que hay entre ellas, dado que la materia regulada y el propósito del pronunciamiento de la administración hacen inescindibles las decisiones individuales tomadas por los órganos de una misma entidad o por varias entidades, dichas voluntades son necesarias para la formación del acto, de tal forma que las decisiones individualmente consideradas no tienen vida jurídica propia4. Para efectos procesales, el acto complejo debe ser impugnado en su integridad, es decir, que se debe demandar la nulidad de todas las decisiones que lo componen, además, eso sólo es posible hasta que se encuentre perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades que deben intervenir en su producción. Sobre el particular, en la sentencia de 9 de noviembre de 1998, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación señaló: “Aparece claramente expresado por la Sala Plena, que es inexistente el acto administrativo, cuando siendo complejo, carece de la actuación de uno cualquiera de los órganos llamados a intervenir en su producción; y que un acto de tal tipo sólo puede ser acusado o juzgado en su integridad, en tanto

las distintas manifestaciones de voluntad que acuden a su formación devienen en un acto único, sin que ellas tengan existencia jurídica separada e independiente. Contrario sensu, no es admisible acusar y juzgar sólo una de las actuaciones de los órganos que participan en su creación. En consecuencia, emerge de forma indiscutible la consiguiente imposibilidad de atender la demanda de nulidad de una actuación administrativa en la que apenas se ha manifestado una de las dos voluntades que debían intervenir, por cuanto carece de objeto al estar referida a un acto administrativo que aún no existe. Lo que corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en tal caso es la inhibición, por simple sustracción de materia.” (Resaltado fuera de texto) 5. Otra consecuencia procesal de esta construcción jurisprudencial, es la 3 Sección Segunda-Subsección “B”. M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996.

Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera. M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000-23-24-000-1994-4503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006. Rad.: 05001-23-31-000-2003-03648-01 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda-Subsección B.

Sentencia de 6 de agosto de 2009. Rad.: 25000-23-25-000-2005-03749-01(1267-07) Actor: Luis

Alberto Ramírez. Pabon M. P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila 5 M. P. Juan Alberto Polo Figueroa, Actor: SINTRACUEMPONAL, Radicación número: S-680. imposibilidad de exigir un conteo del término de caducidad independiente para cada decisión administrativa, en ese orden, el término se debe computar sólo a partir de la notificación de la exteriorización de la voluntad que perfeccionó el acto complejo. 2.2. Respecto a la caducidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Este fenómeno jurídico está fundamentado en la necesidad de señalar un plazo objetivo, sin considerar situaciones personales; es invariable para que aquella persona que considere que un acto administrativo vulnera un derecho, independientemente si ésta opta por demandar o no; no puede ser objeto de renuncia por la Administración, pues obra independientemente y aún contra voluntad del beneficiario de la acción; se constituye en aras de garantizar la seguridad jurídica y la estabilidad de las situaciones que involucran a las autoridades administrativas. Al respecto, señala el numeral 2º del artículo 136 del C. C. A, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, lo siguiente: “La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.”(Subrayado

fuera de texto).” El artículo transcrito establece que la acción de nulidad y restablecimiento tiene un término de caducidad de cuatro meses contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, dependiendo del caso concreto. No obstante, este término no se aplica cuando se solicita la nulidad de un acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, ya que éstos pueden ser demandados en cualquier tiempo. Esta Corporación ha señalado que el referido cómputo no se realiza desde el día siguiente a la notificación del acto, cuando la determinación contenida en el mismo debiera ser ejecutada de forma inmediata o el interesado no se haya podido enterar por otros medios, caso en el cual el cómputo se realizará a partir del día siguiente a su ejecución6. 2.3. El caso concreto. Para el presente evento, tenemos que se demanda la nulidad de las siguientes manifestaciones de voluntad de la administración: El Oficio de 27 de diciembre de 2007, expedido por el Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, por el cual se le comunicó al actor que el cargo que venía desempeñando fue suprimido, además el Oficio No. 2600 de 15 de febrero de 2008, mediante el cual se negó el recurso interpuesto contra el oficio que comunicó la supresión del cargo. La Resolución No. 4361 de 31 de diciembre de 2007, expedida por el Subgerente Administrativo y Financiero del INCODER, por la cual se le reconoce una suma de dinero por concepto de indemnización por prestaciones sociales y vacaciones. El Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009, mediante el cual se negó su solicitud

de reintegro a la entidad demandada. Al respecto, considera la Sala que los actos expedidos en los años 2007 y 2008, junto con el Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009, no constituyen un acto complejo como lo afirma el recurrente, en razón a que no integran una unidad de contenido y fin, y por ende, es posible concluir que la existencia jurídica de estas decisiones administrativas es independiente. En efecto, los Oficios de 27 de diciembre de 2007 y 15 de febrero de 2008, expedidos por el Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER, hacen referencia a la desvinculación del actor de un empleo público por la supresión del cargo que venía desempeñando en la planta de personal del referido instituto. Por su parte, la Resolución No. 4361 de 31 de diciembre de 2007, suscrita por el Subgerente Administrativo y Financiero del INCODER, estableció la suma de dinero que debe ser pagada al demandante por concepto de prestaciones sociales como consecuencia del retiro del servicio, pero nada decide sobre el hecho cierto 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Consejero Ponente: Dr. Jaime Moreno García, Auto de 15 de febrero de 2007. Número de radicación 11001-03-22-000-2005-00761-00 (10222-05). de la supresión de su cargo originada en el proceso de restructuración. Finalmente, el Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009, a través del cual la entidad demandada dio respuesta a la petición elevada por el demandante en procura de lograr su reintegro al cargo que desempeñaba y el consecuente pago de los

salarios y demás acreencias laborales, señalando que dicha petición se tornaba improcedente, tampoco es parte integrante del acto inicial; porque como se observa, aclaró al peticionario los alcances de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1152 de 2007, sin que esté definiendo su situación laboral, circunstancia que se produjo desde el año 2007, cuando se suprimió el cargo. Consecuentemente con lo anterior, del contenido de los actos señalados, se advierte que cada uno contiene decisiones administrativas independientes, y que el hecho de responder a la petición del actor, por sí solo no está indicando la complejidad del acto. Aunado a lo anterior, no existe un vínculo inescindible que condicione la validez o eficacia de los referidos actos, en consecuencia, las primeras decisiones administrativas nacieron al mundo jurídico y produjeron sus efectos sin estar sometidas a la expedición posterior del Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009. En ese orden de ideas, la Sala considera que el término de caducidad de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se debe computar independientemente para cada uno de los actos acusados. Frente a la Resolución No. 4361 de 31 de diciembre de 2007, por la cual se reconoció y se ordenó el pago a favor del accionante de las prestaciones a que tiene derecho, se tiene que este acto fue notificado al interesado el día 31 de marzo de 2008 (fl. 37), por lo que tenía hasta el 1º de agosto de 2008 para solicitar su nulidad ante el Juez Administrativo. De otra parte, se observa que mediante el Oficio No. 2600 de 15 de febrero de

2008 (fl.35), no se accedió a la solicitud de reposición del Oficio de 27 de diciembre de 2007, por el cual se le comunicó al actor que el cargo que venía desempeñando fue suprimido. Si bien el apoderado del demandante no allegó con el escrito de la demanda la constancia de la notificación del Oficio No. 2600 de 15 de febrero de 2008, dicha situación no es óbice para que la Sala pueda verificar el cómputo del término de caducidad de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, ya que si en gracia de discusión se aceptará que no se llevó a cabo la referida notificación, la fecha en que el actor tuvo conocimiento de dicho acto sería el 23 de abril de 2009, toda vez que ese día, según consta en el Oficio No. 2100 de 18 de mayo del mismo año (fls. 52 y 53), el demandante elevó una nueva petición de reintegro. Así las cosas, se podía demandar la nulidad del acto integrado por la comunicación de la supresión del cargo y el que decidió el recurso de reposición hasta el día 24 de agosto de 2009. Ahora bien, se observa que la solicitud de conciliación prejudicial que pudo interrumpir el término de caducidad, fue radicada ante el Agente del Ministerio Público el 26 de agosto de 2009 (fl. 62), esto es, fuera del término de los 4 meses, con lo cual tampoco se puede afirmar que existió interrupción del plazo establecido en el artículo 136 del C. C. A. Así las cosas, la demanda fue presentada el 17 de diciembre del mismo año,

como se puede advertir en la constancia expedida por el Secretario del Tribunal Administrativo de Bolívar (fl. 84), evidentemente fuera del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para impugnar los Oficios de 15 de febrero de 2008 y de 27 de diciembre de 2007. Frente al Oficio No. 2100 de 18 de mayo de 2009, se advierte que éste se expidió para dar respuesta a una petición elevada por el accionante el 23 de abril de 2009, la cual buscaba revivir términos ya fenecidos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en razón a que la administración ya se pronunció respecto a la situación laboral del actor y ya se resolvieron los recursos interpuestos contra la anterior decisión, habiendo adquirido entonces firmeza el acto que debió ser impugnado en tiempo7. Así las cosas, se debió demandar la nulidad de los Oficios de 27 de diciembre de 2007 y 15 de febrero de 2008, y de la Resolución No. 4361 de 31 de diciembre de 2007, dentro de la oportunidad establecida en la ley, lo que no aconteció en el sub 7 En similar sentido se pronunció esta Sección en la providencia de 19 de mayo de 2005, rad. 2380-04, M. P. Alberto Arango Mantilla. judice, razón por la cual, vencido el término de caducidad de la acción, no es posible iniciar nuevas actuaciones para revivir los términos, ni para controvertir los actos, como en este caso a través de la solicitud de reintegro, cuando ya existe un pronunciamiento expreso por parte de la administración que no fue objeto de

controversia vía judicial. Por las anteriores consideraciones resulta imperativo confirmar el auto apelado, como efectivamente se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,

V. RESUELVE: CONFÍRMASE el auto de 15 de julio de 2010 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual se rechazó la demanda presentada por el señor Edmundo Fatah Chadid, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

(Ausente en comisión de servicios)