CE-13001-23-31-000-2010-00876-01(AC)-2011

PENSION DE SOBREVIVIENTES - Constituye un derecho fundamental cuando comprometa la garantía del mínimo vital La jurisprudencia constitucional, ha sostenido que la pensión de sobrevivientes puede llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del accionante. Desde esta perspectiva, la sustitución pensional busca mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida el pensionado fallecido.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la pensión de sobrevinientes, Corte Constitucional,

sentencia T-049 de 2002 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011) Radicación número: 13001-23-31-000-2010-00876-01(AC)

Actor: CARLOS RAFAEL CASTILLA FLOREZ Y OTRA Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la providencia de 12 de enero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 2, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES Los señores Carlos Rafael y Rosa Margarita Castilla Flórez, por medio de apoderado, instauraron acción de tutela contra el Ministerio de la Protección Social - Fondo del Pasivo Social de Puertos de Colombia, al considerar vulnerados sus

derechos fundamentales al mínimo vital y de educación. Hechos Los actores narraron los siguientes hechos: Los actores son hijos legítimos del señor Carlos Rafael Castilla Sanabria (Q.E.P.D.), quien era pensionado de la extinta empresa Puertos de Colombia. En la actualidad son menores de 25 años y se encuentran estudiando en la Corporación Universitaria Rafael Núñez y la Regional del Caribe, las cuales, agregan, se encuentran debidamente aprobadas por el Ministerio de Educación Nacional. Indicaron que para poder acceder al porcentaje que les otorgaron de la pensión de su difunto padre, por ser menores de 25 años y estar estudiando, deben enviar todos los semestres certificados de estudio y de supervivencia, requisitos que, indican, han cumplido. Informaron que a pesar de haber enviado el respectivo certificado de estudio y de supervivencia, no les han consignado las mesadas de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre, diciembre ni las mesadas adicionales de 2010. Señalaron que esta circunstancia pone en peligro su subsistencia misma, toda vez que dependen exclusivamente de la mesada pensional que les dejó su padre. Advirtieron que dicha información fue enviada el 30 de agosto de 2010, por lo que la accionada ha tenido el tiempo suficiente para que los incluya en la nómina de pensionados de Puertos de Colombia. Agregaron que la información correspondiente al primer semestre del 2010 fue enviada, pero que la accionada hizo caso omiso de la misma. Manifestaron que tienen muchas dificultades para permanecer en los centros

educativos ya que tienen una deuda que no les permite consultar sus notas finales, por falta de pago. Pretensión La parte actora pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene a la parte accionada, que les pague las mesadas pensionales del periodo enero –diciembre de 2010, más las mesadas adicionales del mismo año. La anterior solicitud, también la elevó la parte actora a título de medida provisional. Trámite previo Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, ordenó notificar a las partes. De otra parte, negó la medida provisional solicitada por la parte actora, al advertir que para que proceda el decreto de la misma, es necesario que existan pruebas que evidencien la amenaza o vulneración del derecho, lo cual no ocurre en el presente caso (Fl. 19-21). Oposición La Coordinadora del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia, luego de señalar la naturaleza y funcionamiento del grupo, indicó que ante esa entidad se han presentado tal número de peticiones y reclamaciones que superan la capacidad del recurso humano y físico con el que se cuenta para responder y satisfacer todas y cada una de ellas en el término indicado. Por lo tanto, solicito que se le concediera un término de 10 días calendario a esa coordinación para resolver la solicitud objeto de demanda cautelar. Providencia impugnada Mediante providencia de 12 de enero de 2011 el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 2, rechazó por improcedente el amparo solicitado, al advertir que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial y no

demostró el perjuicio irremediable. Impugnación Los actores inconformes con la anterior decisión la impugnaron y reiteraron que la omisión de la accionada pone en peligro su subsistencia misma, pues la mesada pensional es el único ingreso económico que perciben.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional regulada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La parte actora pretende la protección de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene a la parte accionada, que le pague las mesadas pensionales del periodo enero - diciembre de 2010, más las mesadas adicionales del mismo año. En primer lugar, se advierte que la Ley 100 de 1993 consagra la pensión de sobrevivientes como un derecho prestacional que deja el afiliado a sus beneficiarios al momento de morir y ha sido definida por la jurisprudencia constitucional en los siguientes términos: (…) La pensión de sobrevivientes tiene por objeto impedir

que, ocurrida la muerte de una persona, en ciertos eventos los miembros del grupo familiar que dependían económicamente de ella, se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales de su fallecimiento. Esto, mediante la asignación de una prestación económica que suple la ausencia repentina del apoyo financiero del causante, con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación. 1.2. Es por ello que, según la jurisprudencia, una vez obtenida la pensión de sobrevivientes, esta prestación adquiere la condición de derecho fundamental “por estar contenida dentro de valores tutelables como el derecho a la vida, a la seguridad social, a la salud, al trabajo y la educación”. Esta característica permite que, en determinadas circunstancias, el pago de esta prestación sea susceptible de protección por vía de tutela. 1.3. Ahora bien, dado que en materia pensional se presenta una situación de indefensión del beneficiario respecto de quien debe pagarle la mesada, las medidas que apunten a su suspensión y/o cancelación deben encontrarse fuertemente justificadas por parte de cualquier entidad y deben ser objeto de un estricto control judicial (…) 1(Subrayados fuera del texto). Es así como la jurisprudencia constitucional, ha sostenido que la pensión de sobrevivientes puede llegar a constituirse en derecho fundamental en caso de que de ella dependa la garantía del mínimo vital del accionante. Desde esta perspectiva, la sustitución pensional busca mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida el pensionado fallecido.2

En segundo lugar, aclara la Sala que, en principio, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reconocimiento de una pensión, ni para reanudar el pago suspendido de la misma. No obstante, la Sala estudiará el fondo del asunto, toda vez, que la parte actora afirma que su mesada pensional constituye su único ingreso y ante la falta de pago de la misma, se ve afectado su mínimo vital. Así las cosas, es necesario enumerar las pruebas que obran en el expediente:

1. Certificado expedido el 22 de junio de 2010 por el Director de Registro y Control Académico de la Corporación Universitaria Rafael Núñez, del que se advierte que Rosa Margarita Castilla Flórez cursó en esa institución el tercer semestre del programa Mecánica Dental, con intensidad horaria de 25 horas semanales, desde el 9 de agosto al 10 de diciembre de 2010 (Fl. 7). 1 Corte Constitucional Sentencia T333 de 2008. M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. 2 Corte Constitucional Sentencia T-049 de 2002 M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.

2. Certificado expedido por la Jefe de Registro y Control Académico de la Corporación Universitaria Regional del Caribe –IAFIC, el 2 de agosto de 2010, del que se advierte que Carlos Rafael Castilla Flórez cursó el segundo semestre correspondiente al Programa Técnica Profesional en Hotelería, con una intensidad de 20 horas semanales, durante el segundo periodo académico 2010 (FL. 8).

3. Certificado expedido por la Jefe de Registro y Control Académico de la

Corporación Universitaria Regional del Caribe –IAFIC, el 16 de junio de 2010, del que se advierte que Carlos Rafael Castilla Flórez, cursó segundo semestre correspondiente al Programa Técnica Profesional en Hotelería, con una intensidad de 20 horas semanales, durante el primer periodo académico 2010 (Fl. 9).

4. Certificado de supervivencia de Carlos Rafael Castilla Flórez expedido por la Notaria Séptima de Cartagena el 22 de junio de 2010 (Fl.11).

5. Certificado de supervivencia de Rosa Margarita Castilla Flórez expedido por la Notaria Séptima de Cartagena el 22 de junio de 2010 (Fl.12).

6. Oficio No. 2792 del 7 de septiembre de 2010 proferido por el Coordinador del Area de Pensiones, en el que le comunicó a Rosa Margarita Castilla Flórez que el certificado de estudios que aportó se encuentra en estado de verificación y una vez el respectivo ente educativo se sirva enviarnos, por correo o fax, la confirmación del mismo, se procederá de conformidad (Fl.

13).

7. Oficio No. 2793 del 7 de septiembre de 2010 proferido por el Coordinador del Area de Pensiones, en el que le comunicó a Carlos Rafael Castilla Flórez el certificado de estudios que aportó se encuentra en estado de verificación y que una vez el respectivo ente educativo se sirva enviarnos, por correo o fax, la confirmación del mismo, se procederá de conformidad

(Fl. 14). En relación con la condición de estudiante para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes el Decreto 1889 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993

establece lo siguiente: “Para los efectos de la pensión de sobrevivientes, los hijos estudiantes de 18 años o más años de edad y hasta 25, deberán acreditar la calidad de tales, mediante certificación auténtica expedida por el establecimiento de educación formal básica, media o superior, aprobado por el Ministerio de Educación, en el cual se cursen los estudios, con una intensidad de por lo menos 20 horas semanales.”. Observa la Sala que Rosa Margarita Castilla Flórez aportó el certificado de estudios, conforme a los requisitos establecidos en la anterior disposición, correspondiente al segundo periodo académico del año 2010, pero no aportó el del primer periodo de ese año, por lo que esta Sala sólo se pronunciará respecto de lo demostrado en el proceso. En relación con Carlos Rafael Castilla Flórez, advierte la Sala que aportó el certificado correspondiente al primer y segundo periodo académico del 2010. Ahora, respecto de la exigencia de la entidad demandada consistente en verificar la información certificada por la entidad educativa correspondiente, la Sección Segunda - Subsección “B” de esta Corporación, mediante fallo de 19 de noviembre de 2009, en el trámite de la acción de tutela Rad. No. 2009 - 268, se pronunció en los siguientes términos: “(…) Al establecer la entidad demandada que previo a la continuación del pago de la pensión de sobrevivientes debe verificar la información certificada por la entidad educativa correspondiente, vulnera el derecho al debido proceso por desconocimiento del principio de legalidad pues consagra un requisito adicional no contemplado en la norma que gobierna el caso. La Corte Constitucional, en sentencia T-433 de 30 de

mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, respecto del principio de legalidad consideró: “Desde un punto de vista objetivo, el principio de legalidad constituye uno de los fundamentos bajo los cuales está organizado constitucionalmente el ejercicio del poder en un Estado social de derecho (C.N. art. 1º). Por otra parte, desde el punto de vista subjetivo, el respeto por el principio de legalidad constituye una garantía fundamental del derecho al debido proceso, que vincula a todas las autoridades del Estado y que se concreta en el respeto de los derechos adquiridos, de los procedimientos, y del derecho de defensa. En efecto, el principio de legalidad circunscribe el ejercicio del poder público al ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado previamente en la Constitución y las leyes.”3 La Corte ha sostenido que este principio puede concretarse en dos aspectos, a saber: que exista una ley previa que prevea la hipótesis o situación de que se trate, y que tal tipificación sea precisa en la determinación y consecuencia de dicha situación o conducta, aspectos que buscan limitar al máximo la facultad discrecional de la administración en ejercicio de sus prerrogativas4. El principio de legalidad es, como se dijo, constitutivo del debido proceso y está consagrado en el artículo 29 de la Constitución, al establecer que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa. Es más, esta Corporación ha sostenido que “el carácter fundamental del derecho al

debido proceso proviene de su estrecho vínculo con el principio de legalidad al que deben ajustarse no sólo las autoridades judiciales sino también, en adelante, las administrativas, en la definición de los derechos de los individuos.”5 …la condición de estar estudiando - exigida a los hijos del difunto entre dieciocho y veinticinco años para ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes -, no puede ser adicionada con otros requisitos, tales como la regularidad, seriedad y éxito de los estudios, pues esto constituye una vulneración al debido proceso porque se desconoce el principio de legalidad, al no estar tales condiciones consagradas en la norma que regula la materia. De esto se desprende que, frente al caso concreto, la aplicación del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 por parte del Seguro Social es arbitraria, porque al establecer requisitos que no se encuentran en la ley se desconocen los derechos en cabeza de quien cumple con las condiciones para ser beneficiario de la sustitución pensional.”. La verificación de la información contenida en la certificación no es excusa para que la entidad demandada prolongue indefinidamente la suspensión del pago de la pensión pues la norma en ningún momento impone tal corroboración y mucho menos concede un tiempo específico para hacerlo. (…)” De la jurisprudencia transcrita se entiende que la entidad accionada no puede exigir requisitos adicionales a los contemplados en la ley, pues con esto ha 3 Sentencia C-1144 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa 4 Sentencia C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra 5 Sentencia T-516 de 1992 M.P. Fabio Morón Díaz, Simón Rodríguez Rodríguez y Jaime Sanín Greiffenstein.

prolongado en el tiempo el pago de la mesada pensional a la que tienen derecho los actores, la cual, según afirmaron, es su único medio de subsistencia. Así las cosas, debido a que en el expediente no obra prueba que permita establecer que, en efecto, la entidad accionada pagó a la parte actora las mesadas pensionales correspondientes a los periodos antes señalados, esta Sala revocará la sentencia de 12 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión No, 2 y en consecuencia, ordenará a la accionada que le pague a los accionantes, si no lo ha hecho, las mesadas pensionales dejadas de percibir durante el 2010, pues como ya se dijo, demostraron su incapacidad para trabajar en razón de estudios. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. REVOCASE la providencia de 12 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Decisión. En su lugar,

2. AMPARANSE los derechos fundamentales al mínimo vital y a la educación de Carlos Rafael y Rosa Margarita Castilla Flórez y, en consecuencia,

3. ORDENASE al Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si no lo ha hecho, incluya en la nómina de pensionados a Carlos Rafael Castilla Flórez y le pague las

mesadas dejadas de percibir, correspondientes al primer y segundo periodo académicos del año 2010, conforme a los certificados de estudios que le remitió.

4. ORDENASE al Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si no lo ha hecho, incluya en la nómina de pensionados a Rosa Margarita Castilla Flórez y le pague las mesadas dejadas de percibir, correspondientes al segundo periodo académico del año de 2010, conforme al certificado de estudios que le remitió.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BARCENAS Presidenta de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ