CE-13001-23-31-000-2011-00011-01-2011

RECURSO DE APELACIÓN – Contra auto que denegó la suspensión provisional / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – En acción de nulidad y restablecimiento de derecho / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Improcedente ante la necesidad de efecuar estudio propio de la sentencia Revisados los actos impugnados, se encuentra que no puede concluirse que existe una manifiesta contradicción que amerite decretar la suspensión provisional, puesto que para efectos de determinar la legalidad de los actos, resulta indispensable esclarecer el método aplicable a la contribución por valorización para los predios afectados por la construcción de la transversal de Barú, para lo cual se requiere no solo una verificación del estado de la obra, sino además una confrontación de la situación fáctica con las disposiciones jurídicas en aras de determinar el método de distribución aplicable. Ahora bien, en relación con el cargo de la parte demandante, según el cual el Distrito al momento de tasar el impuesto de valorización tuvo en cuenta la capacidad económica del propietario y no las potencialidades económicas de la propiedad, por considerarlo en contravía del artículo 2 del Decreto 868 de 1956, es de advertirse que revisados los actos acusados de la simple lectura y comparación con tal disposición no puede concluirse que existe una manifiesta contradicción. […] Así mismo, resulta pertinente aclarar que en el presente asunto se debe hacer un análisis de los estudios previos realizados por la entidad demandada, en aras de verificar si se expidieron de conformidad con la situación fáctica que prevén las normas aplicables al caso, lo cual no es procedente en esta etapa procesal. En orden a lo anterior, no es posible acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, por cuanto no existe una manifiesta y ostensible contradicción entre las normas que considera violadas con los actos administrativos acusados, violación que no puede ser advertida a través del mecanismo de confrontación directa que prevé el artículo 152 del C.C.A., sino que se necesita acometer un estudio normativo y probatorio de fondo que no es propio de esta etapa procesal, y que sólo debe hacerse al momento de dictar el fallo a través del cual se decida el asunto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 238 / CÓDICO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00011-01

Actor: PRIMEVALUESERVICE S.A.S Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto proferido el 17 de marzo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto denegó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones N° 2581 de 2009, 017 de 2009, 4636 de 2010 y la comunicación N°

00789 del 25 de junio de 2010, proferidas por el Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena. I.- La solicitud de suspensión provisional En el capítulo IX de la demanda, el actor solicitó la suspensión provisional de los actos acusados al considerar que es evidente su manifiesta contradicción con normas de superior jerarquía. El Acuerdo N° 010 del 2005 proferido por el Concejo Distrital de Cartagena en el título V, capítulo 1° sobre “métodos de distribución para obras que causen beneficio directo y reflejo”, en el literal d determina que el método de doble avalúo solo es aplicable cuando la distribución se realice con posterioridad a la terminación de la obra. Por el contrario en la comunicación N° 000789 del 25 de junio de 2010 y en la Resolución N° 4636 de 2010, la entidad demandada utilizó de manera injustificada el método en obras que aún no se han terminado, pues en tales actos administrativos expuso que de acuerdo con el informe final del estudio de valorización el método recomendado para la distribución de valorización de los predios es una mezcla del doble avalúo promedio para todo el sector, compaginado con la disminución porcentual acorde con la distancia de la obra. El método del doble avalúo se emplea al estudiar el comportamiento de los valores de la tierra, las variaciones del previo se presentan acordes con la plusvalía allí definidas en las zonas perpendiculares a la vía. De otra parte, el Distrito tasa el impuesto atendiendo la capacidad económica del propietario y no las potencialidades económicas de la propiedad, tal como se

observa en la Comunicación N° 00789 de 2010 y la Resolución 4636 de 2010, en contravía del artículo 2 del Decreto 868 de 1956. Citó los artículos 3 de la Ley 25 de 1921, 7 de la Ley 113 de 1937, 18 de la Ley 1 de 1943, 2 y 3 del Decreto 868 de 1956, 22 de la Ley 25 de 1959, 9 del Decreto 1604 de 1966, 1, 4, 5 26, 31 del Decreto 1394 de 1970, 234 y 239 del Decreto 1333 de 1986 y 1 del Acuerdo Distrital 010 de 2005, para indicar que la contribución por valorización es un gravamen de carácter real en la medida que recae sobre inmuebles y no sobre las personas. La administración desatendió los parámetros legales al emplear dicho método de avalúo a las obras de la transversal de Barú, las cuales se encuentran inconclusas. II.- El auto recurrido El Tribunal Administrativo de Bolívar luego de precisar los requisitos para decretar la medida invocada, manifestó que la solicitud no reúne los requisitos exigidos por el artículo 152 del C.C.A., por lo cual no decretó la suspensión provisional. Es menester analizar las leyes que regulan la contribución por valorización, así como los métodos de distribución para las obras que causen beneficio directo, por lo que no basta con observar solamente las normas invocadas por el demandante, sino que además es necesario realizar un análisis detenido de la situación fáctica. I II.- El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión la apoderada de la parte actora la apeló con el

fin de que sea revocada y en su lugar se declare la suspensión provisional de los actos acusados. Al respecto, manifestó que mediante la Resolución N° 2581 de 2009 “Por medio de la cual se modifica la Resolución N° 372 de 30 de diciembre de 2008 aclarada por la Resolución N° 02 de 2 de enero de 2009 y modificada por la Resolución N° 017 de 23 de enero de 2009”, modificó la Resolución N° 372 de 2008, sin que mediara alguna justificación (artículos 1, 2, 3, 4 y 8). Reiteró los argumentos expuestos en la demandada e hizo alusión a la sentencia T-745 de 2010, para demostrar que las obras de la transversal de Barú se encuentran en ejecución a tal punto que la Corte Constitucional le ordenó al Consorcio Vial Barú suspender las actividades iniciadas en desarrollo del proyecto. Hasta tanto se lleve a cabo la consulta de las comunidades afrocolombianas asentadas en su zona de influencia. El perjuicio causado a la parte actora con la expedición de los actos demandados consiste en que el monto neto a distribuir por valorización subió en casi seis mil millones de pesos, lo cual tiene una repercusión directa en la tasación de la contribución. Pues en principio, con la Resolución N° 372 de 2008 la suma a pagar por la parte actora correspondía a la suma de $2.749.513.850 por la totalidad de los predios de su propiedad, y con la modificación realizada mediante la Resolución N° 2581 de 2009 la suma a pagar es de $3.009435.231, generando así un perjuicio patrimonial que supera los 250000.000.

IV.- Las Consideraciones 1.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 2.- En efecto, la procedencia de la suspensión provisional supone que la infracción normativa aparezca de forma clara, evidente, palmaria u ostensible, esto es, que se advierta sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla. Por el contrario, si se requiere un análisis riguroso, sustancial o de fondo, la decisión deberá adoptarse en la sentencia luego de surtido el debate procesal correspondiente. Por tanto, los requisitos para que proceda la medida cautelar en tratándose del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho son los siguientes: 1) Que la medida se solicite; 2) Que se sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, 3) Que la infracción por parte del acto debe ser manifiesta frente a una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. 4) Y si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. 3.- Por lo tanto, la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se

le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o prima facie, conclusión a la que se debe llegar, según ha expresado la Sala, mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios, sin que ello excluya las razones de argumentación jurídica por parte del juez para decretarla, porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia. Bajo los anteriores supuestos legales para resolver la solicitud de suspensión provisional formulada por el actor en relación con la norma acusada, es necesario confrontar su texto con el de las normas superiores que se indican vulneradas, con el objeto de determinar si existe o no una infracción clara y ostensible del orden jurídico, de manera que se pueda concluir la viabilidad o no de la adopción de la medida cautelar. Siguiendo este derrotero la Sala observa: En el sub examine, se solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución N° 2581 de 2009 “por medio de la cual se modifica la Resolución N° 372 del 30 de diciembre de 2008, aclarada por la Resolución N° 02 del 2 de enero de 2009, modificada por la Resolución N° 017 del 23 de enero de 2009”; Resolución N°

017 de 2009 “por medio de la cual se modifica la Resolución N° 372 de 30 de diciembre de 2008, aclarada por la Resolución N° 02 del 2 de enero de 2009, en el sentido de autorizar el cambio de nombre de los actuales propietarios de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia del proyecto vial; Construcción y Mejoramiento de la Vía Transversal Isla Barú, de conformidad con la información registrada en el folio de Matrícula Inmobiliaria correspondiente a los respectivos predios”; Resolución N° 4636 del 7 de septiembre de 2010 “Por medio de la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto por el Doctor Nicolás Pareja Bermúdez, apoderado especial de PRIMEVALUESERVICE S.A. contra la Resolución 4636 del 7 de septiembre de 2010” y la Comunicación N° 789 del 25 de junio de 2010, mediante la cual contestó una consulta elevada por la sociedad actora de este proceso, todos los actos expedidos por el Departamento Administrativo de Valorización Distrital de Cartagena de Indias. 4.- La solicitud de suspensión provisional se enfatiza en señalar que los actos acusados se expidieron de forma contraria al Acuerdo Distrital N° 010 de 2005, como quiera que de manera injustificada utilizó el método de doble avalúo para determinar la distribución de la contribución por valorización para la obra de la transversal de Barú, aún cuando está obra no está terminada y según el literal d del título V este método solo será aplicable cuando la distribución se realice con posterioridad a la

terminación de la obra. De otra parte, indica que el Distrito tasa el impuesto atendiendo la capacidad económica del propietario y no las potencialidades económicas de la propiedad, tal como se observa en la Comunicación N° 00789 de 2010 y la Resolución 4636 de 2010, en contravía del artículo 2 del Decreto 868 de 1956. Citó los artículos 3 de la Ley 25 de 1921, 7 de la Ley 113 de 1937, 18 de la Ley 1 de 1943, 2 y 3 del Decreto 868 de 1956, 22 de la Ley 25 de 1959, 9 del Decreto 1604 de 1966, 1, 4, 5 26, 31 del Decreto 1394 de 1970, 234 y 239 del Decreto 1333 de 1986 y 1 del Acuerdo Distrital 010 de 2005, para indicar que la contribución por valorización es un gravamen de carácter real en la medida que recae sobre inmuebles y no sobre las personas. 5.- Revisados los actos impugnados, se encuentra que no puede concluirse que existe una manifiesta contradicción que amerite decretar la suspensión provisional, puesto que para efectos de determinar la legalidad de los actos, resulta indispensable esclarecer el método aplicable a la contribución por valorización para los predios afectados por la construcción de la transversal de Barú, para lo cual se requiere no solo una verificación del estado de la obra, sino además una confrontación de la situación fáctica con las disposiciones jurídicas en aras de determinar el método de distribución aplicable. Ahora bien, en relación con el cargo de la parte demandante, según el cual el Distrito

al momento de tasar el impuesto de valorización tuvo en cuenta la capacidad económica del propietario y no las potencialidades económicas de la propiedad, por considerarlo en contravía del artículo 2 del Decreto 868 de 1956, es de advertirse que revisados los actos acusados de la simple lectura y comparación con tal disposición no puede concluirse que existe una manifiesta contradicción, puesto que la Resolución N° 017 de 2009 “por medio de la cual se modifica la Resolución N° 372 de 30 de diciembre de 2008, aclarada por la Resolución N° 02 del 2 de enero de 2009, en el sentido de autorizar el cambio de nombre de los actuales propietarios de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia del proyecto vial; Construcción y Mejoramiento de la Vía Transversal Isla Barú, de conformidad con la información registrada en el folio de Matrícula Inmobiliaria correspondiente a los respectivos predios”, no evidencia de manera alguna si tiene en cuenta la capacidad económica del propietario del bien, al igual que las demás resoluciones acusadas, pues para ello resulta indispensable acudir a los actos administrativos modificados y aclarados, estos son la Resolución N° 372 de 30 de diciembre de 2008 y la Resolución N° 02 del 2 de enero de 2009, en aras de verificar los factores que inciden para determinar la base gravable de la contribución de valorización. Así mismo, resulta pertinente aclarar que en el presente asunto se debe hacer un análisis de los estudios previos realizados por la entidad demandada, en aras de verificar si se expidieron de conformidad con la situación fáctica que prevén las

normas aplicables al caso, lo cual no es procedente en esta etapa procesal. En orden a lo anterior, no es posible acceder a la solicitud de suspensión provisional de los actos demandados, por cuanto no existe una manifiesta y ostensible contradicción entre las normas que considera violadas con los actos administrativos acusados, violación que no puede ser advertida a través del mecanismo de confrontación directa que prevé el artículo 152 del C.C.A., sino que se necesita acometer un estudio normativo y probatorio de fondo que no es propio de esta etapa procesal, y que sólo debe hacerse al momento de dictar el fallo a través del cual se decida el asunto. Por consiguiente, la Sala advierte que al no cumplir los requisitos previstos en el artículo 152 del C. C. A., se negará la solicitud de suspender el acto acusado, sin necesidad de más consideraciones, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído En consecuencia, la Sala confirmará el auto apelado. Por lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, RESUELVE: 1.- CONFÍRMASE el auto proferido el 17 de marzo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera del 15 de septiembre de 2011. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ Presidente Ausente con excusa

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO