CE-13001-23-31-000-2011-00409-01-2013

SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedencia El recurrente afirma que se está violando el principio de unidad de materia, ante lo cual resulta imperioso señalar que para verificar tal transgresión debe realizarse un estudio detallado y sistemático de las disposiciones contendidas en el referido Decreto 0334, además de analizar si la unidad de materia establecida en el artículo 158 de la Constitución Política, solo es predicable de la Ley y de normas con fuerza de ley, no así respecto de los decretos de carácter reglamentario; argumento que resulta aplicable al cargo sobre la vulneración del principio de las jerarquías normativas en cuanto a la regulación de la renovación y reposición de equipos automotores destinados al servicio público de transporte de pasajeros. Es claro, se reitera, para llegar a tal conclusión no basta la confrontación entre el acto administrativo demandado y las diferentes normas que regulan la materia, sino que es menester analizar éstas de manera integral, lo que necesariamente implica un estudio de fondo que resulta impropio en la etapa inicial del proceso.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

152.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 0334 DE 2011 (15 de marzo) ALCALDIA

MAYOR DE CARTAGENA DE INDIAS (No suspendido).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00409-01

Actor: EMPRESA DE TRANSPORTES RODRIGUEZ TORICES Y CIA,

CASTELLANOS GARCIA Y CIA SCA Y EMPRESA ADMINISTRADORA DE

RUTAS URBANAS DE CARTAGENA LTDA

Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE

INDIAS Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE NULIDAD Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora, contra el proveído de 5 de agosto de 2011, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar, admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. Las sociedades EMPRESA DE TRANSPORTES RODRÍGUEZ TÓRICAS Y

CIA., CASTELLANOS GARCÍA & CIA. S.C.A. y la EMPRESA ADMINISTRADORA DE RUTAS URBANAS DE CARTAGENA LIMITADA, actuando a través de apoderado presentaron y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, contra el artículo 15 del Decreto 0334 de 15 de marzo de 2011 “Por la cual (sic) se establece y adopta el parque automotor de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros de la ciudad de Cartagena de Indias D.T.y C. que se tendrán en cuenta en los pliegos de la operación del sistema de transporte masivo “Transcaribe” y se dictan otras disposiciones”, expedido por la Alcaldesa Mayor de Cartagena de Indias. En capítulo especial de la demanda el actor solicitó la medida precautoria del acto acusado, argumentando en síntesis, lo siguiente:

Se infringió el principio constitucional de unidad de materia de la ley, pues a su juicio el concepto de Ley a que se refiere el artículo 158 de la Constitución Política debe ser entendido en sentido amplio, esto es, incluyendo en él los actos administrativos que profiere la Administración Pública, en tanto que si bien no son leyes en sentido formal, si lo son en sentido material en la medida en que regulan o afectan la conducta de sus destinatarios. En virtud de lo anterior, adujo que el artículo 15 y su respectivo parágrafo resultan extraños a la temática que realmente se trata en el Decreto 0334 de 15 de marzo de 2011, pues nada tienen que ver entre sí el inventario del parque automotor de Cartagena de Indias, acogido en dicho acto administrativo, y la “derogatoria” del derecho del propietario de una unidad automotora de servicio público a su renovación y/o reposición, o bien, el derecho de una empresa de transporte colectivo urbano de pasajeros a mantener la capacidad transportadora que le ha sido reconocida en la ruta a ella adjudica por la autoridad competente. Alegó igualmente que la decisión administrativa controvertida carece de motivación, pues en ella no se encuentran razones de hecho o derecho que sirvan de fundamento a la decisión contenida en el artículo 15 de dicho Decreto. Adujo que con la expedición del acto administrativo demandado, la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias desconoció el principio constitucional de las jerarquías normativas, pues a través de la decisiones acusadas se pretende regular “vía de una especie de derogatoria”, las leyes que ampliamente tratan sobre la renovación y reposición de equipos automotores destinados al servicio público del transporte de

pasajeros. En tal sentido manifestó que la limitación de 10 años para ejercer el derecho a la renovación y/o reposición de equipos automotores de servicio público de transporte de pasajeros de que hablan las disposiciones demandadas, no están consagradas ni en las leyes ni los decretos que regulan la materia. Estimó que lo relativo a los derechos, en el caso concreto a la renovación y reposición antes mencionada, es materia reservada a la ley de conformidad con lo establecido en los numerales 1º y 2º del artículo 150 de la Constitución Política. En ese orden de ideas, sostuvo que el asunto de que trata la disposición normativa demandada tiene que ver con la industria del transporte y, en razón de ello solo puede ser regulado a través de leyes de intervención económica. Precisó que a través de las decisiones administrativas acusadas, también se afectan las capacidades transportadoras de las empresas de transportes aquí demandadas. Así mismo manifiesta, que ello es ilegal, toda vez que por ese lado se quebranta el derecho que tiene la empresa de transporte sobre la ruta que le ha sido adjudicada por la autoridad de transporte competente. Arguyó que teniendo la empresa de transportes derechos sobre la ruta a ella adjudicada, no puede la Administración Distrital, o su delegada en la materia de tránsito y transportes, desconocerlos sin que medie el agotamiento de una actuación administrativa. Reiteró que a través de las decisiones administrativas acusadas, y sin formula de juicio, le quita a las empresas de transportes demandantes su derecho a disponer de las capacidades transportadoras que le aparecen en las rutas a ellas adjudicadas. Concluyo así, que las decisiones administrativas acusadas quebrantan

ostensiblemente las disposiciones constitucionales y legales antes indicadas. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal denegó la suspensión provisional al considerar que de las normas citadas por los demandantes como vulneradas, no se muestra a simple vista, ni de forma ostensible la violación que se pretende demostrar. Señaló que para conceder la medida, es menester que esa Corporación escudriñe, con respecto a los artículos de la Constitución, sobre los principios de unidad de materia, a partir del cual el operador judicial debe realizar la construcción de silogismos que permitan concluir si existe o no violación al determinado principio, es decir, es necesario analizar el contenido completo del Decreto núm. 0334 para encontrar si se muestra o no realmente tal transgresión. Finalmente, estableció que para concluir la violación del artículo 4º de la Constitución Política, además de las otras normas sobre regulación del servicio de transporte público terrestre invocadas por la parte actora, tendría que entrar a analizar la competencia de la Alcaldesa del Distrito de Cartagena para regular dicha materia, lo cual corresponderá examinar a esa Corporación al decidir el fondo del asunto. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO Al sustentar el recurso de apelación, el recurrente trae nuevamente a colación los argumentos expuestos en la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, relacionados con el desconocimiento del principio de la unidad de materia, la jerarquías normativas y la falta de competencia de la Alcaldesa Mayor del Distrito de Cartagena de Indias, para expedir el Decreto 0334 de 15 de marzo de 2011.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

La procedencia de la medida de suspensión provisional está supeditada, según mandato del artículo 152 del C.C.A., a que se establezca la manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. El citado artículo, es del siguiente tenor: “ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

En tal sentido, corresponde entonces a la Sala determinar si a la luz de lo dispuesto en el citado artículo, es o no posible acceder a la solicitud de suspensión provisional planteada por el actor. En el sub examine, la parte actora atribuye al acto administrativo acusado el desconocimiento del principio de la unidad de materia y con ello el principio de seguridad jurídica, en tanto que los apartes acusados son ajenos a la materia de que trata realmente el Decreto 0334 de 15 de marzo de 2011, esto es, “(…)establecer y adoptar el parque automotor de vehículos de transporte público colectivo de pasajeros de la ciudad de Cartagena de Indias D.T. y C que se

tendrán en cuenta en los pliegos de la operación del sistema de transporte masivo Transcaribe(…)”. Resulta entonces pertinente traer a colación el contenido del Decreto 0334 de 15 de marzo de 2001, expedido por la Alcaldía Mayor de Cartagena, especial el artículo 15 demandado: “ARTÍCULO DECIMO QUINTO. Establézcase hasta el diez (10) de Junio de 2011 como fecha límite para presentar, ante el organismo de tránsito, los trámites de reposición y/o renovación. PARÁGRAFO. La Alcaldía Mayor de Cartagena reajustará las capacidades transportadoras de las empresas y/o cooperativas de transporte aquí consignadas, a lo que se registre con corte diez (10) de junio de 2011.” De la lectura de la norma transcrita, la Sala estima que no se vislumbra la manifiesta infracción alegada por el actor. En efecto, se puede señalar que, en principio, la medida contenida en el aparte demandando está en conexidad con el núcleo temático del acto administrativo que los contiene, esto es, guardan relación y coherencia con la materia objeto de reglamentación que no es otra que la relacionada con el parque automotor de transporte público de pasajeros de la Ciudad de Cartagena. El recurrente afirma que se está violando el principio de unidad de materia, ante lo cual resulta imperioso señalar que para verificar tal transgresión debe realizarse un estudio detallado y sistemático de las disposiciones contendidas en el referido Decreto 0334, además de analizar si la unidad de materia establecida en el artículo 158 de la Constitución Política, solo es predicable de la Ley y de normas

con fuerza de ley, no así respecto de los decretos de carácter reglamentario; argumento que resulta aplicable al cargo sobre la vulneración del principio de las jerarquías normativas en cuanto a la regulación de la renovación y reposición de equipos automotores destinados al servicio público de transporte de pasajeros. Es claro, se reitera, para llegar a tal conclusión no basta la confrontación entre el acto administrativo demandado y las diferentes normas que regulan la materia, sino que es menester analizar éstas de manera integral, lo que necesariamente implica un estudio de fondo que resulta impropio en la etapa inicial del proceso. En cuanto al argumento de que la renovación y reposición de equipos automotores destinados al transporte público de pasajeros es un derecho cuyo ejercicio fue restringido por la Alcaldía de Cartagena, la Sala considera que se requiere de un análisis exhaustivo que comprende, además de normas de rango constitucional legal y reglamentario a que hacen referencia a la competencia de la Alcaldesa del Distrito de Cartagena para regular dicha materia, los pronunciamientos jurisprudenciales que resultan aplicables al caso concreto. Aunado a lo anterior, es igualmente necesario adelantar un estudio coordinado y armónico sobre los antecedentes administrativos, los cuales ofrecerán mayor claridad sobre los hechos y las circunstancias que rodearon la expedición del acto administrativo acusado. Finalmente, vale la pena precisar que los argumentos expuestos no constituyen un prejuzgamiento de la controversia o bien el sentido en que será proferida la sentencia que resuelva de fondo el asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE el proveído recurrido, por las razones expuestas en la parte motiva. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA