CE-13001-23-31-000-2011-00552-01(42864)-2012

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Caducidad de la acción. Rechaza demanda / DEMANDA - Rechaza. Caducidad de la acción / CADUCIDADRechaza demanda. Acción de Reparación Directa / ACCION DE REPARACION DIRECTA - Caducidad de la acción. Aplicación del artículo 136 numeral 8 del CCA Es menester tener en cuenta que al tenor del numeral 8° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 136 NUMERAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C, veintiocho (28) de marzo de dos mil doce (2012).

Radicación número: 13001-23-31-000-2011-00552-01(42864) Actor: ROBERTO MENDOZA CAICEDO Y OTROS Demandado: NACION - MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA Y OTROS Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de septiembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se rechazó la demanda por haber

operado la caducidad de la acción. ANTECEDENTES 1.- En escrito del 9 de agosto de 2011, los señores Roberto Mendoza Caicedo y otros, en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitaron que se declarara la responsabilidad administrativa de la NACIÓN – MINISTERIO DE INTERIOR Y DE JUSTICIA Y EL DERECHO, del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA y de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACION, y en consecuencia se les condenara al pago de los perjuicios que se generaron con ocasión de la vinculación al proceso penal por los delitos de peculado por apropiación y prevaricato por acción, que padeció el señor ROBERTO MENDOZA CAICEDO. 2.- En auto del 30 de septiembre de 2011, providencia ahora recurrida, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción. Dicha decisión se notificó por anotación en estado del 7 de octubre de 2011, de manera que el término de ejecutoria transcurrió entre el 10 y el 14 de octubre de la misma anualidad. En dicha decisión se sostuvo: “5. Teniendo en cuenta los artículos anteriormente citados y del material probatorio obrante en el expediente, considera la Sala que la Resolución de Preclusión a favor del señor Roberto Enrique Mendoza Caicedo fue notificada en debida forma, por lo tanto se puede colegir que el demandante tuvo conocimiento de la decisión proferida.

6. Si la resolución de preclusión quedó ejecutoriada el día 2 de mayo de 2007, el término de caducidad comenzaría a contarse a partir del día 3 de

mayo de 2007, es decir que el demandante tendría plazo hasta el día 2 de mayo de 2009 para interponer la Acción de Reparación Directa.

7. El demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 21 Judicial II para asuntos administrativos ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, quien mediante providencia con fecha 28 de junio de 2010 decidió no abrir la etapa extrajudicial, por considerar que de conformidad con lo señalado en el artículo 136 numeral 8, la acción que pretende impetrar el demandante se encuentra caducada. (Fl 37).

(…)

9. El demandante presentó la presente (sic) demanda en la oficina judicial de reparto el día 09 de agosto de 2011. (Fl 8).

10. De las razones anteriormente expuestas considera la Sala que existen razones suficientes para considerar que la presente demanda de reparación directa se encuentra caducada.” (fls 198-199, c1). 3.- En memorial del 13 de octubre de 2011 el apoderado de la parte actora, formuló recurso de apelación en contra del auto de 30 de septiembre de 2011 proferido por el Tribunal a quo, en donde señaló lo siguiente: “3.-) Ante el hecho anterior mi patrocinado judicial, fue notificado en año (sic) 2009, y si juiciosamente leemos la solicitud de audiencia prejudicial, esta data del año 2010 y es desde cuándo debe empezarse a contar la prescripción

(sic) de la acción.”. (fl 201-202, c1). 4.- El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 28 de octubre de 2011 concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación. Recibido el expediente en

esta Corporación, en auto del 6 de febrero de 2012 se admitió el recurso de apelación en mención. CONSIDERACIONES 1.- La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de septiembre de 2011, independientemente de la cuantía, pues se trata de un proceso de reparación directa por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, conforme a lo establecido en el artículo 73 de la Ley 270 de 19961. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 9 de septiembre de 2008. 2El recurso de apelación interpuesto por el demandante se concreta en determinar si ha operado la caducidad de la acción de reparación directa y la forma de contabilización de la suspensión de dicho término, por haberse presentado solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Publico. Al respecto es menester tener en cuenta que al tenor del numeral 8° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la acción de reparación directa “caducará al vencimiento del plazo de (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa”. Ahora bien, a efectos de decidir el presente asunto la Sala encuentra necesario precisar bajo cual título de imputación, de los consagrados en la Ley 270 de 1996, se encuadra el presente caso, ya que, a partir de tal consideración se desprende el criterio para abordar la caducidad de la acción.

Al respecto, valga señalar que el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, ha sido consagrado por el legislador, expresamente, como un título de imputación residual, o subsidiario, comoquiera que este opera i) cuando se presenta un daño antijurídico con ocasión de la actividad judicial pero ii) este no proviene de un error jurisdiccional o de una privación injusta de la libertad. En efecto, el artículo 69 de la Ley 270 de 1996 precisa: “Artículo 69. Ley 270 de 1996. Fuera de los casos previstos en los artículos 66 y 68 de esta ley, quien haya sufrido un daño antijurídico, a consecuencia de la función jurisdiccional tendrá derecho a obtener la consiguiente reparación.” Sobre este aspecto la jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado en los siguientes términos: “El artículo 69 de la ley 270 de 1996 establece que cuando el daño no proviene de un error judicial o de la privación injusta de la libertad, el título de imputación jurídica radica en el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Dentro de ese concepto están comprendidas todas las acciones u omisiones que se presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia en que incurran no sólo los funcionarios sino también los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, los empleados judiciales, los agentes y los auxiliares judiciales.”2 Y en reciente providencia se sostuvo: Es cierto que antes de la Carta Política de 1991 el precedente de la Sala distinguía entre la falla del servicio judicial, del error judicial, donde el primero

de estos “se asimiló a las actuaciones administrativas de la jurisdicción”3. De acuerdo con esta definición, se encuadraron como supuestos de fallas del servicio judicial4: i) la sustracción de títulos valores, ii) la falsificación de C.P.: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 11001-03-26-000-2008-00009-00 (IJ). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 22 de noviembre de 2001. C.P.: Ricardo Hoyos Duque. Radicado: 25000-23-26-000-1992-8304-01(13164). 3 Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.12719. 4 En el derecho comparado el funcionamiento anormal procede de actuaciones materiales, normalmente dilaciones indebidas, pero también por omisiones de fases, trámites o etapas procesales que impiden el recto oficios5, iii) el hecho omisivo “consistente en la falla administrativa cometida por el secretario del Juzgado” de no haber dado a conocer al demandante la existencia de la apertura de un proceso de quiebra6 [que afectó un remate que se iba a realizar], iv) error en un aviso de remate que lleva a declararlo sin valor7, v) prevalencia del embargo y secuestro respecto de bienes que ya habían sido objeto de esas medidas en otro proceso ejecutivo8, vi) las omisiones del juzgado al no exigir al secuestre prestar la caución9, vii) actuación secretarial que llevó a que una diligencia de remate se hubiera tenido que declarar sin valor10. De acuerdo con lo sustentado, la responsabilidad por funcionamiento

anormal o defectuoso de la administración de justicia “se produce en las demás actuaciones judiciales necesarias para el (sic) realizar el juzgamiento o la ejecución de las decisiones judiciales”11, la cual encaja en la tesis de la falla probada en el servicio12. A lo que se agrega en el precedente de la Sala que se comprende, “(…) todas las acciones u omisiones que se presenten con ocasión del ejercicio de la función de impartir justicia en que incurran no sólo los funcionarios sino también los particulares investidos de facultades jurisdiccionales, los empleados judiciales, los agentes y los auxiliares judiciales”13.”14 enjuiciamiento de los asuntos. Son ejemplos típicos de funcionamiento anormal: las dilaciones indebidas, la desaparición de dinero, joyas, documentos u otras pruebas de convicción, sustracción de las mismas”. GONZÁLEZ ALONSO, Augusto. Responsabilidad patrimonial del Estado en la administración de justicia. Funcionamiento anormal, error judicial y prisión preventiva., ob., cit., p.58. 5 Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.12719. Puede verse el precedente sentencia de 24 de mayo de 1990, Exp.5451. 6 Sentencia de 12 de septiembre de 1996, Exp.11092. 7 La actuación fallida está relacionada con “una actuación necesaria para la aplicación de la decisión judicial previa: la que ordenó el remate”. Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.12719. 8 Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp.13164. 9 Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp.13164. 10 Sentencia de 11 de agosto de 2010, Exp.17301.

11 Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.12719. Lo que se ratifica en el precedente afirmando que la responsabilidad del Estado puede surgir también “cuando tales daños son producidos en desarrollo de la función judicial, o por el acto judicial mismo o por los hechos, omisiones o excesos en el desarrollo judicial”. Sentencia de 13 de septiembre de 2001, Exp.12915. Así mismo, se sostiene en el precedente que la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la administración de justicia incluye las actuaciones “que… efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho”. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp.13164. Recientemente el precedente de la Sala hace referencia a hechos o simples trámites secretariales o administrativos. Sentencia de 11 der agosto de 2010, Exp.17301. 12 Sentencia de 10 de mayo de 2001, Exp.12719. Lo que se ratifica en el precedente afirmando que la responsabilidad del Estado puede surgir también “cuando tales daños son producidos en desarrollo de la función judicial, o por el acto judicial mismo o por los hechos, omisiones o excesos en el desarrollo judicial”. Sentencia de 13 de septiembre de 2001, Exp.12915. Así mismo, se sostiene en el precedente que la responsabilidad por el funcionamiento anormal de la administración de justicia incluye las actuaciones “que… efectúen en el ámbito propio de la actividad necesaria para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado o para garantizar jurisdiccionalmente algún derecho”. Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp.13164.

Recientemente el precedente de la Sala hace referencia a hechos o simples trámites secretariales o administrativos. Sentencia de 11 der agosto de 2010, Exp.17301. 13 Sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp.13164. En el derecho comparado se afirma que “se trata de un funcionamiento anormal debido a la actividad de los juzgados y tribunales, tanto de los propios jueces y magistrados en el ejercicio de su actividad jurisdiccional como de la oficina judicial a través de los secretarios judiciales que la dirigen y el resto de personal al servicio de la Administración de Justicia”. GONZÁLEZ ALONSO, Augusto. Responsabilidad patrimonial del Estado en la administración de justicia. Funcionamiento anormal, error judicial y prisión preventiva., ob., cit., p.57. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 22 de junio de

2011. C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicado: 76001-23-31-000-1994-01321-01 (19227).

Así las cosas, a partir de la consagración de dicho título de imputación el legislador pretendió cobijar en su totalidad los supuestos generadores de responsabilidad de la Nación – Rama Judicial, con ocasión de la actividad jurisdiccional, en consideración a que los otros dos supuestos de responsabilidad, esto es, el error jurisdiccional y la privación injusta de la libertad, se referían a eventos concretamente determinados por la ley. En sentido contrario, el defectuoso funcionamiento funge como una cláusula de cierre del sistema de responsabilidad en esta materia, de ahí su formulación amplia.

Corolario de lo anterior es que la determinación de la caducidad de la acción de reparación directa por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia solo puede precisarse a partir de cada caso en concreto, en razón a las múltiples formas como la misma puede configurarse fácticamente, de manera que la Sala debe limitarse a indicar que en tales casos el cómputo de la caducidad de la acción principia a partir del día siguiente al que tuvo lugar la acción, omisión o hecho constitutivo del defectuoso funcionamiento de la administración. En el presente caso, la Sala encuentra que el demandante pretende que se declare la responsabilidad del Estado por haber soportado un proceso penal en su contra que terminó en una decisión absolutoria y sin que estuviere privado de la libertad. Por lo tanto, para efectos de determinar el computo de la caducidad, se encuentra pertinente seguir el criterio desarrollado respecto de la caducidad de la acción de reparación cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pues, el pretendido daño antijurídico alegado por los actores sólo es posible configurarlo a partir de la ejecutoria de la decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad penal que absuelve de responsabilidad penal al actor15. A la anterior conclusión se llega comoquiera que el supuesto fáctico planteado por el actor no se encuentra inmerso, en estricto sentido, en ninguno de los títulos de imputación de responsabilidad por la actividad judicial que han sido desarrollados por la Ley 270 de 1996, a saber, i) error jurisdiccional, ii) privación injusta de la

libertad y iii) defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. Por otra parte, en lo que se refiere al a suspensión del término de caducidad, se tiene que el artículo 13 de la ley 1285 de 2009 instituyó la realización de una audiencia de conciliación ante el Ministerio Público, como requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción de reparación directa. En este sentido, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el Decreto 1716 de 2009 indican que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el termino de caducidad de la acción, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio “o” hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley “o” hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la misma ley “o” hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, “lo que ocurra primero”. Finalmente y considerando que la caducidad implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos que se consideren vulnerados por causa de la actividad del Estado, solo se debe proceder a su declaración cuando existan elementos de juicio que generen certeza en el juez respecto de su acaecimiento; por lo que ante la duda se deberá dar trámite al proceso a fin de 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 3 de marzo de

2010. C.P.: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. Radicado: 44001-23-31-000-2008-00162-01 (36473).

que en el mismo se determine, sin asomo de dudas, la configuración o no de la caducidad. 3Conforme a lo anterior, se tiene que el presente caso el actor pretende la declaratoria de responsabilidad del Estado por haber sido sometido a un proceso penal, que concluyó en una decisión absolutoria y en donde no se le privó de la libertad. Esto lleva a la Sala a enmarcar dicha pretensión dentro del defectuoso funcionamiento de la administración de justicia como título de imputación. En el expediente se observa que la Fiscalía Sexta de la Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos adscrita al Despacho del Fiscal General de la Nación, realizó diligencia de indagatoria el 25 de enero de 2005 al señor Roberto Enrique Mendoza Caicedo, dentro del proceso penal que se adelantó en su contra por los delitos de peculado por apropiación y prevaricato por acción (fls 166-173, c1), de igual forma mediante providencia del 20 de abril de 2007, profirió resolución de preclusión a favor del sindicado (fls 175-181, c1); notificándose dicha decisión por estado el 20 de abril de 2007 (fl. 45, c1) y quedando ejecutoriada dicha providencia el 2 de mayo de 2007, sin que se hubiera interpuesto recurso alguno, conforme a la constancia secretarial de 3 de mayo de 2007 (fl 46, c1). Así las cosas, el término de caducidad, para el presente caso, debe computarse a partir del día siguiente en que quedó ejecutoriada la providencia absolutoria en

tanto que a partir de dicha decisión se configuró, a juicio del actor, el anormal funcionamiento del aparato jurisdiccional. Por lo tanto, se tiene que el término de caducidad de la acción de reparación directa transcurrió, en principio, entre el 3 de mayo de 2007 y el 3 de mayo de 2009; empero con los documentos aportados con la demanda se establece que los demandantes presentaron solicitud de conciliación extraprocesal ante el Ministerio Público el 18 de junio de 2010 (fls. 2633, c1); y la Procuraduría 21 Judicial II ante el Tribunal Administrativo de Bolívar se abstuvo de abrir etapa extrajudicial para dar trámite a la audiencia de conciliación, conforme ya habían transcurrido más de dos años para proponer la acción de reparación directa. (fls 37-38 c.1). Se observa entonces que entre el 4 de mayo de 2007, día siguiente a la ejecutoria de la resolución de preclusión, y el 18 de junio de 2010, fecha de presentación de la solicitud de conciliación, transcurrieron 3 años y aproximadamente 2 meses, habiendo ya operado la caducidad de la acción; como bien lo indicó el Ministerio Público y el Tribunal Administrativo de Bolívar. Por último, se observa que la demanda fue presentada el 9 de agosto de 2011 (fl. 8, c1), esto es, su presentación se efectuó de manera extemporánea cuando, evidentemente, ya había operado el término de caducidad de la acción de reparación directa, motivo por el cual esta Sala confirmará el auto del 30 de

septiembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el señor Roberto Mendoza Caicedo y otros contra la Nación – Ministerio del Interior Justicia y Derecho – Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía General de la Nación, por haber operado la caducidad de la acción. Ahora bien, respecto de los argumentos del apoderado de los demandantes, la Sala precisa que lo que ha ocurrido es una mora injustificada en el ejercicio del derecho de acción, pues los actores contaban con un término de dos años, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la Resolución de Preclusión, para interponer la presente demanda oportunamente, sin que sea posible alegar que el destinatario tuvo conocimiento de dicha providencia en el año 2009, cuando ya había caducado la acción, conforme presentó ante la Fiscalía Sexta Unidad de Anticorrupción – Foncolpuertos una solicitud de copias del proceso penal el día 20 de noviembre de 2009 (fl. 50, c1 ), lo cual es prueba de su incuria pues el actor ha debido estar pendiente de los acontecimientos que ocurrían con el proceso que cursaba en su contra, pues ha sido el obrar negligente de los interesados la razón constitutiva de la consolidación de la caducidad, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales

requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado De esta manera, no sería dable alegar la carencia de medios de defensa en relación con el acceso a la administración de justicia si el interesado tuvo la oportunidad de iniciar un proceso dentro de los plazos preestablecidos, de los cuales por su propia incuria no hizo uso para el efecto de ejercer la acción correspondiente y en consecuencia obtener la reparación directa, frente a la responsabilidad patrimonial y como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un agente del Estado.”16 Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de septiembre de 2011, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda, por haber operado el fenómeno de caducidad de la acción.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

ENRIQUE GIL BOTERO OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA 16 Corte Constitucional, Sentencia C-115 de 1998. M.P.: Hernando Herrera Vergara