CE-13001-23-31-000-2012-00177-01(56546)-2020

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JURISDICCIÓN / JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA JURISDICCIONAL /

ENTIDAD ESTATAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD POR ACCIÓN / RESPONSABILIDAD POR OMISIÓN La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 82 / LEY 1107 DE 2006 – ARTÍCULO 1

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / JURISDICCIÓN / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN

DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / OCUPACIÓN

PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en este caso por una ocupación permanente de un bien.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86

NOTA DE RELATORÍA: Relacionado con la procedencia excepcional de la acción de reparación directa por daños causados con ocasión de un acto administrativo, ver Consejo de Estado, sentencia del 17 de junio de 1993, Exp 7303, C.P. Carlos Betancur Jaramillo y sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp 16421, Ruth Stella

Correa Palacio.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CARACTERÍSTICAS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para para formular ante los jueces una demanda. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN

PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de ocupación de inmuebles con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, la Sala tiene determinado que el término para intentar la acción de reparación directa no puede quedar suspendido indefinidamente y, por ello, se debe contar desde que la obra ha finalizado o desde que el interesado conoció su

terminación si no pudo conocer de ese hecho al momento de su ocurrencia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad de la acción de reparación directa, ver Consejo de Estado, sentencia del 28 de enero de 1994, Exp 8610, C.P. Carlos

Betancur Jaramillo.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN

PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRUEBA

DOCUMENTAL / TERMINACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN / OCUPACIÓN DE

BIEN INMUEBLE POR TRABAJOS PÚBLICOS / CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE INMUEBLE Obra en el proceso una certificación del INVÍAS donde consta que, según el acta de recibo definitivo de terminación del contrato nº. 587-85, las obras de la carretera Galerazamba - Santa Verónica - Puerto Colombia, conocida como Autopista Vía al Mar, fueron entregadas por el contratista el 28 de agosto de 1990 (…). Esta certificación, además de que es un documento público, no fue tachado

de falso y proviene de la entidad encargada de la obra. De modo que, como está acreditado que el 28 de agosto de 1990 finalizó la construcción de la carretera Autopista Vía al Mar y la demandante no probó que le era imposible conocer de su finalización en esta fecha, el término de dos años frente a la pretensión derivada de la ocupación por la construcción de la carretera Autopista Vía al Mar comenzó a correr el 29 de agosto de 1990, día siguiente a su terminación, y vencía el 29 de agosto de 1992. Como la demanda se presentó el 22 de marzo de 2006, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. (…) Frente a la construcción de la vía Santa Rosa–Villanueva, en el proceso declararon Isaías Anaya Morales y Nelson Romero Hernández (…), funcionarios del Invías, quienes afirmaron que la carretera fue construida entre el año 1990 y 1993. Como los testigos, en su condición de funcionarios de esa entidad, tenían acceso a la información del órgano encargado de la obra y, además, fueron claros, espontáneos y coincidieron en el período en el que la vía fue construida, merecen credibilidad. De manera que, como se demostró que la carretera Santa Rosa–Villanueva fue terminada en 1993 y la demandante no acreditó que no le era posible conocer de su finalización en ese periodo, la Sala contará el término de dos años desde el 1 de enero de 1994 y, por tanto, vencía el 1 de enero de 1996. Como el 1 de enero de 1996 fue día de vacancia judicial, el

término para presentar la demanda expiró el siguiente día hábil, esto es, el 11 de enero de 1996 (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 22 de marzo de 2006, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (…), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la decisión apelada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 267 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

DEL ESTADO / OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / CONDENA EN COSTAS / IMPROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 13001-23-31-000-2012-00177-01(56546)

Actor: ROBERTO JULIO ROMERO Y OTRA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS-INVÍAS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA OCUPACIÓN DE INMUEBLES-El término de caducidad se contabiliza por regla general desde la cesación de la ocupación temporal o desde cuando terminó la obra en la ocupación permanente. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN DE INMUEBLES-Excepción cuando el conocimiento fue posible en un momento posterior a la ocurrencia del hecho.

La Sala, de conformidad con el inciso 3° del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que declaró probada la excepción de caducidad. SÍNTESIS DEL CASO El Invías construyó dos carreteras sobre predios de propiedad de Roberto Julio Romero y Gladys de la Torre de Mendoza. Solicitan la indemnización de los perjuicios causados por la ocupación permanente de sus bienes. ANTECEDENTES El 22 de marzo de 2006, Roberto Julio Romero y otra, a través de apoderado judicial, formularon demanda reivindicatoria ante la jurisdicción civil contra el Instituto Nacional de Vías-Invías, por la ocupación permanente de los inmuebles de su propiedad. El 22 de agosto de 2011, la Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena declaró la excepción de falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a esta jurisdicción. El 8 de noviembre de 2011, la demandante reformuló la

demanda como una acción de reparación directa contra el Invías. Solicitaron $30.640.725.000 por el valor comercial indexado de la propiedad ocupada con la obra pública, por daño emergente y $6.275.650.000 por los frutos dejados de percibir, por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el Invías construyó dos carreteras sobre predios de propiedad de Roberto Julio Romero y Gladys de la Torre de Mendoza. Resaltó que la demandada no cumplió con los requisitos establecidos en la ley para ocupar de manera permanente sus bienes. El 4 de mayo de 2012, se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el Invías propuso la excepción de caducidad y señaló que las vías no ocuparon bienes de propiedad de los demandantes. El 17 de febrero de 2014 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada guardó silencio. El Ministerio Público adujo que operó la caducidad, porque transcurrieron más de dos años desde que finalizaron las obras. El 21 de noviembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia declaró probada la excepción de caducidad, porque transcurrieron más de dos años desde que finalizaron las obras. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 30 de octubre de 2015 y admitido el 16 de marzo de 2016. Esgrimió que el documento que acreditó la terminación de la obra no

tenía valor probatorio, porque fue emitido por la demandada. El 5 de mayo de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto y agregó que el término de caducidad debía contarse desde que tuvo conocimiento del daño. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129

CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6 CCA, esto es, $204.000.0001. Acción procedente 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2006, $408.000, por 500.

2. La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación

estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo2, en este caso por una ocupación permanente de un bien (art. 90 CN y art. 86 CCA). Demanda en tiempo

3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

III. Análisis de la Sala

4. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para para formular ante los jueces una demanda. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, de conformidad con el artículo 136.8 CCA es de 2 años, que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. En los eventos de ocupación de inmuebles con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia, la Sala tiene determinado que el término para intentar la acción de reparación directa no puede quedar suspendido indefinidamente y, por ello, se debe contar desde que la obra ha finalizado o desde que el interesado conoció su

terminación si no pudo conocer de ese hecho al momento de su ocurrencia3. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n. 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 28 de enero de 1994, Rad.1994N8610 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017

5. La demanda afirmó que el Invías era patrimonialmente responsable por la ocupación permanente de unos inmuebles de su propiedad ocasionada por la construcción de las carreteras Autopista Vía al Mar y Santa Rosa–Villanueva. 5.1 Obra en el proceso una certificación del INVÍAS donde consta que, según el acta de recibo definitivo de terminación del contrato nº. 587-85, las obras de la carretera Galerazamba - Santa Verónica - Puerto Colombia, conocida como Autopista Vía al Mar, fueron entregadas por el contratista el 28 de agosto de 1990

(f. 282 c. 5). Esta certificación, además de que es un documento público, no fue

tachado de falso y proviene de la entidad encargada de la obra. De modo que, como está acreditado que el 28 de agosto de 1990 finalizó la construcción de la carretera Autopista Vía al Mar y la demandante no probó que le era imposible conocer de su finalización en esta fecha, el término de dos años frente a la pretensión derivada de la ocupación por la construcción de la carretera Autopista Vía al Mar comenzó a correr el 29 de agosto de 1990, día siguiente a su terminación, y vencía el 29 de agosto de 1992. Como la demanda se presentó el 22 de marzo de 2006, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (f. 9 c. 3), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 5.2 Frente a la construcción de la vía Santa Rosa–Villanueva, en el proceso declararon Isaías Anaya Morales y Nelson Romero Hernández (f. 547-548 y 549550 c. 1), funcionarios del Invías, quienes afirmaron que la carretera fue construida entre el año 1990 y 1993. Como los testigos, en su condición de funcionarios de esa entidad, tenían acceso a la información del órgano encargado de la obra y, además, fueron claros, espontáneos y coincidieron en el período en el que la vía fue construida, merecen credibilidad. De manera que, como se demostró que la carretera Santa Rosa–Villanueva fue terminada en 1993 y la demandante no acreditó que no le era posible conocer de su finalización en ese periodo, la Sala contará el término de dos años desde el 1 de enero de 1994 y, por tanto, vencía el

1 de enero de 1996. Como el 1 de enero de 1996 fue día de vacancia judicial, el término para presentar la demanda expiró el siguiente día hábil, esto es, el 11 de enero de 1996 (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 22 de marzo de 2006, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (f. 9 c. 3), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se confirmará la decisión apelada. Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 276-277, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n, y sentencia del 9 de febrero de 2011, Rad. 38271 [fundamento jurídico 33].

6. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 21 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. SEGUNDO. Sin condena en costas. TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

NICOLÁS YEPES CORRALES

JFB/OAO