CE-13001-23-31-000-2014-00016-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad En el sub examine, el actor reclama la protección de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, que estimó vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pues, mediante Resolución No. 0124 de 2013, le impuso derechos antidumping definitivos a las importaciones de llantas radiales para autobuses o camiones, clasificadas en la subpartida arancelaria 4011.20.10.00, originarias de la República Popular China. El actor agregó que esas medidas antidumping generan, vía arancel, un mayor valor en las llantas que importa de China, lo que afectó las ventas de ese producto en Colombia y, de contera, sus ingresos económicos. La Sala estima que la tutela deviene improcedente porque el demandante tiene a su disposición la acción de simple nulidad para controvertir la Resolución No. 0124 de 2013, acto administrativo de carácter general que, según dijo, fue expedido con violación de norma superior (art. 336 de la Constitución Política prohibición de monopolio).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 13001-23-31-000-2014-00016-01(AC)

Actor: GUILLERMO RODRIGUEZ DE AVILA

Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO La Sala decide la impugnación formulada por el señor Guillermo Rodríguez De Ávila contra la sentencia del 27 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó por improcedente la tutela pedida.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Guillermo Rodríguez De Ávila presentó acción de tutela contra el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (en adelante Mincit), por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y la seguridad social. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones sobre la violación al MÍNIMO VITAL: afectando el no pago de las acreencias laborales, amenazando los derechos fundamentales a una vida digna, a un mínimo vital, la seguridad social, y la subsistencia ya que constituyen mi fuente de sustento para sufragar las necesidades básicas personales y familiares, le solicito a usted respetuosamente TUTELAR en mi favor el derecho constitucional fundamental (sic) involucrado, ordenándole a LA DIRECCIÓN DE COMERCIO EXTERIOR DEL MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, la suspensión total e inmediata de la protección comercial señalada en la resolución 124 del 7 de Junio de 2013.

(…)”1.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información relevante: Que, el 9 de marzo de 2012, la Asociación Colombiana de Autopartes – ACOLFA, a nombre de la rama de producción nacional conformada por las empresas

Goodyear S.A. e ICOLLANTAS S.A., solicitó al Mincit la aplicación de derechos antidumping frente a las importaciones de llantas radiales y convencionales para autobuses o camiones, originarias de la República Popular de China. Que, mediante Resolución No. 186 de 2012, la Dirección de Comercio Exterior del Mincit ordenó el inicio de una investigación por supuesto dumping en las importaciones de llantas radiales y convencionales originarias de la República Popular de China, con el fin de determinar la existencia, grado y efectos en esa rama de la producción nacional. Que, una vez culminada la investigación, por Resolución No. 0124 de 2013, el Director de Comercio Exterior del Mincit le impuso derechos antidumping definitivos a las importaciones de llantas radiales para autobuses o camiones, clasificadas en la subpartida arancelaria 4011.20.10.00, originarias de la República Popular China, consistente “en un valor correspondiente a la diferencia entre el precio base FOB de USD$5.37/kilo y el precio FOB declarado por el importador, siempre que este sea menor al precio base”2. A juicio del señor Guillermo Rodríguez de Ávila, la imposición de derechos antidumping por parte del Mincit, previa solicitud de empresas nacionales con el poder suficiente para manipular el precio de las llantas radiales en el mercado, fomenta el monopolio y, de paso, vulnera la Constitución Política (artículo 336 – 1 Ver folio 5 del expediente. 2 Fl. 67. prohibición de monopolio), que establece un modelo de economía de mercado, en el que opera la ley de la oferta y la demanda. Que, por otra parte, el Mincit afectó la actividad comercial del demandante

(importación y venta de repuestos y accesorios para vehículos automotores3) porque la adopción de las medidas antidumping implicó que el precio de las llantas radiales provenientes de China aumentara y que se disminuyeran las ventas, “que constituyen mi fuente de sustento para sufragar las necesidades básicas personales y familiares”4. Que, en consecuencia, la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad social del actor.

3. Intervención del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

(autoridad demandada) A pesar de que fue notificado del auto admisorio de la tutela (fl. 23), el Ministro de Comercio, Industria y Turismo allegó el informe solicitado en forma extemporánea (fl. 35), esto es, luego de haberse proferido la sentencia de primera instancia. En consecuencia, no será tenido en cuenta por la Sala.

4. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar, por sentencia del 27 de agosto de 2014, rechazó por improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Guillermo Rodríguez De Ávila, en concreto, porque cuenta con otro medio de defensa judicial5 para controvertir la Resolución No. 0124 de 2013, que le impuso derechos antidumping definitivos a las importaciones de llantas radiales para autobuses o camiones, clasificadas en la subpartida arancelaria 4011.20.10.00, originarias de la República Popular China.

Adicionalmente, el a quo adujo que la tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio porque el señor Rodríguez De Ávila no acreditó que

3 Si bien el demandante no alude específicamente a la actividad comercial que ejerce, el despacho sustanciador pudo extraer tal información tanto de la impugnación como del informe rendido por el Director de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Ver folio 246. 4 Fl. 14. 5 El Tribunal Administrativo de Bolívar no especificó cuál es el otro medio de defensa judicial que tiene a disposición el actor para cuestionar la legalidad del acto administrativo que impuso derechos antidumping a la importación de llantas radiales provenientes de China. estuviera expuesto a un perjuicio irremediable ni que ostentara la condición de sujeto de especial protección constitucional.

5. Impugnación El señor Guillermo Rodríguez De Ávila impugnó la providencia de primera instancia. En general, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela, relacionados con la vulneración de los derechos a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad social, producto de la imposición de derechos antidumping a las importaciones de llantas radiales para autobuses o camiones, clasificadas en la subpartida arancelaria 4011.20.10.00, originarias de la República Popular China.

Que, en efecto, al entrar en vigencia las medidas antidumping, “mi producto (se refiere a las llantas importadas de China) quedó fuera del mercado debido a los altos costos de entrada al mercado local lo que lo hace limitante para su venta y generador de ingreso. Ya que la importadora que fomentó este decreto (se refieres al acto administrativo que impuso las medidas antidumping) importa a Colombia a 3,54 USD/KG, y mi persona debe importar a 5,37 USD/KG”6.

Adicionalmente, el actor adujo que la acción de tutela sí procede excepcionalmente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos cuando se advierta que es necesario proteger de manera inmediata de los derechos fundamentales. CONSIDERACIONES De la acción de tutela y el requisito de la subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el 6 Fl. 219. juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. La acción de tutela es, pues, un mecanismo extraordinario de defensa que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios que el legislador ha previsto para la protección de los derechos fundamentales. Es decir, la tutela es de carácter subsidiario. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente

eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano, los artículos 867 de la CP y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 19918 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó9: “(…) La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los

7 “ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)” (se destaca). 8 “ARTÍCULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 9 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…)”.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. En el sub examine, el señor Guillermo Rodríguez De Ávila reclama la protección de los derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la seguridad

social, que estimó vulnerados por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pues, mediante Resolución No. 0124 de 2013, le impuso derechos antidumping definitivos a las importaciones de llantas radiales para autobuses o camiones, clasificadas en la subpartida arancelaria 4011.20.10.00, originarias de la República Popular China. El señor Rodríguez De Ávila agregó que esas medidas antidumping generan, vía arancel, un mayor valor en las llantas que importa de China, lo que afectó las ventas de ese producto en Colombia y, de contera, sus ingresos económicos. La Sala estima que la tutela deviene improcedente porque el demandante tiene a su disposición la acción de simple nulidad para controvertir la Resolución No. 0124 de 2013, acto administrativo de carácter general10 que, según dijo, fue expedido con violación de norma superior (art. 336 de la Constitución Política – prohibición de monopolio). De conformidad con lo establecido en el artículo 137 de la Ley 1437 de 201111. La acción de simple nulidad es el mecanismo legal apropiado para que se discutan esas cuestiones. El proceso contencioso administrativo prevé, además, mecanismos como las medidas cautelares, que permiten que el juez adopte las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales. De modo que el 10 Según se extrae de la propia resolución demandada (fl. 67) y conforme con lo estipulado en el artículo 3º del Decreto 2550 de 2010, que prevé que la investigación y la imposición de derechos antidumping se hacen en interés público, esto es, con “propósito correctivo y preventivo frente a la causación del daño importante,

de la amenaza del daño importante o del retraso importante de una rama de producción, siempre que exista relación con la práctica desleal, y de modo general para cualquier importador de los productos sobre los que tales derechos recaen”. 11 “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. (…)”. demandante, en el proceso de simple nulidad, puede pedir la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo cuestionado, medida cautelar que es un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Es pertinente reiterar que el fundamento de la subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos legales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos. Es decir, una aplicación amplia de la acción de tutela, que desconozca el requisito de la subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, resulta contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos ordinarios de protección de los derechos12. Por lo tanto, la tutela

no procede como mecanismo principal. Finalmente, como bien dijo el a quo, la tutela no procede ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues no está probado que el demandante esté expuesto a un perjuicio irremediable. Es decir, no hay un riesgo inminente y grave que haga necesaria, urgente e impostergable la intervención del juez de tutela. El perjuicio irremediable que hace procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio de protección no debe verse solamente desde la perspectiva de las consecuencias nocivas, adversas, perjudiciales o dañinas, que suelen producir las decisiones de la administración. Esas decisiones pueden estar revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales de quienes las sufren no son ilegítimas o ilícitas. El perjuicio irremediable es un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegarse a producir no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. De modo que sólo si el perjuicio proviene de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los 12 Corte Constitucional. Sentencias: T-892 de septiembre 12 de 2008, M. P. Mauricio González Cuervo y T406 de abril 15 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. derechos fundamentales, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. En todo caso, los reproches que tiene el señor Guillermo Rodríguez De Ávila

frente a la legalidad de los derechos antidumping definitivos impuestos por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo frente a las importaciones de llantas radiales provenientes de China, deben proponerse por medio de la acción de simple nulidad para que el juez administrativo defina si el acto está o no viciado de ilegalidad. Como se vio, en ese mismo escenario, el juez del acto puede ordenar medidas cautelares para suspender los efectos del acto administrativo demandado. Lo anterior es suficiente para desestimar la impugnación presentada por el demandante. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pero en el entendido que la tutela pedida por el señor Rodríguez De Ávila debió denegarse por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ