CE-13001-23-33-000-2014-00449-01(AC)-2014

VULNERACION DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVOAusencia de pago de condena impuesta / PAGO DE LA CONDENA IMPUESTA MEDIANTE SENTENCIA JUDICIAL - Procedencia de la acción de tutela por inexistencia de otro medio de defensa judicial dado el agotamiento de los trámites previstos en el ordenamiento jurídico / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Hecho superado En el caso propuesto, se tiene que el pago al que tienen derecho los demandantes no fue materializado por las autoridades demandadas, de un parte, porque el proceso ejecutivo se declaró concluido y las medidas cautelares levantadas y, por la otra, porque el ISS condicionó el mencionado pago a la entrega de los títulos judiciales que esa misma entidad envió, sin fundamento legal, al Juzgado Trece Administrativo de Cartagena - a quo -. Nótese que aunque el error lo comete la entidad ahora accionada - ISS -, son los accionantes los que deben soportar las consecuencias negativas de aquella inconsistencia. Tal situación, en criterio de la Sala, implica el desconocimiento del debido proceso administrativo… Los demandantes agotaron todos los trámites previstos en el ordenamiento jurídico antes de acudir ante el juez de tutela; en otras palabras, no tienen otro medio judicial de defensa. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el proceso ejecutivo fue declarado concluido sin que se hubiera logrado el pago de la obligación reconocida a favor de los accionantes. Además, que el ISS dilató dicho reconocimiento, en la medida en que circunscribió aquel pago a la verificación de una situación errónea que esta misma generó, esto es, la devolución de unos

títulos que se remitieron a un proceso judicial que. Finalmente, concluyó con ocasión del proceso liquidatario al que se vio sometida la entidad demandada en el proceso de reparación directa. En síntesis, para la Sección, si el demandante no cuenta con otro medio judicial de defesa, y la entidad demandada ha dilatado, injustificadamente, el pago de la condena impuesta en su contra mediante sentencia judicial, la presente acción de tutela es procedente, máxime si se tiene en cuenta que el ISS incurrió en vulneración del debido proceso administrativo de los accionantes. Con todo, la Sala no puede pasar por alto que el apoderado judicial de los señores Mercado Jaraba informó que la entidad demandada depósito el dinero reconocido en la sentencia en su cuenta de ahorros, dispuesta para tales fines dentro del proceso judicial. Esto último fue establecido al estudiar el expediente del incidente de desacato promovido por los accionantes en el presente trámite de tutela, que llegó a la Sección en el grado jurisdiccional de consulta. Tales situaciones, además, se corroboraron con el apoderado de los demandantes. Con fundamento en lo anterior, resulta claro que la providencia demandada debe ser confirmada, debido a que las autoridades demandadas incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Con todo, la Sala considera que el presente proceso debe declararse terminado por carencia actual del objeto, debido al hecho superado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 13001-23-33-000-2014-00449-01(AC)

Actor: LIBARDO ENRIQUE MERCANO JARABA Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte demandada en contra de la sentencia del 23 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la acción de tutela de la referencia y, con fundamento en esto, se dispuso: “[…] PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y DEBIDO PROCESO de los señores Libardo Enrique Mercado Jaraba y Manuel Antonio Mercado Jaraba, por las razones expuestas.

SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia emita el concepto del área competente respecto al pago de las obligaciones dinerarias reconocidas en la sentencia de fecha 7 de julio de 2008 proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Bolívar y confirmada mediante providencia de fecha 10 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, expida la autorización que sea necesaria por el ordenador del gasto, y le dé cumplimiento a las providencias judiciales relacionadas, en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica, y los derechos fundamentales

conculcados. (…)” (Fl. 224)

I. ANTECEDENTES Los señores LIBARDO ENRIQUE y MANUEL ANTONIO MERCADO JARABA, por conducto de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso, así como el principio constitucional de dignidad humana.

1. HECHOS Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. En ejercicio de la acción de reparación directa, los señores Libardo Enrique y Manuel Antonio Mercado Jaraba, entre otros, demandaron al Instituto de Seguros Sociales (ahora en liquidación y a otras entidades, con el fin de que se les declarara responsables por la muerte de la señora Leticia Mercado Jaraba

(negligencia médica) y, como consecuencia de esto, se reconocieran las respectivas indemnizaciones. 1.2. Cumplidos los trámites de rigor, el Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, por medio de sentencia del 7 de julio del 2008 (fl. 13-45), accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso el pago de las indemnizaciones correspondientes ($ 136.202.602). Tal decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia del 10 de febrero de 2011 (fls. 47-82). 1.3. Los demandantes, en compañía de los demás interesados, le solicitaron a la entidad demandada el pago de las indemnizaciones reconocidas en las sentencias antes referidas. En vista de que se hizo caso omiso, los interesados iniciaron el

proceso ejecutivo para obtener dicho pago. 1.4. Estando en trámite el proceso ordinario ejecutivo, esto es, el 17 de septiembre de 2013, el Instituto de Seguros Sociales - ISS - entró en proceso de liquidación (Decreto 2013 de 2012) y, en consecuencia, el proceso ejecutivo fue remitido al agente liquidador para lo de su competencia. Con todo, dicho expediente fue devuelto al juzgado de origen alegando, según el accionante, extemporaneidad en el envío del proceso (fl. 3).

2. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA 2.1. Los señores Libardo Enrique y Manuel Antonio Mercado Jaraba aseguran que no ha sido posible obtener el pago de las indemnizaciones decretadas judicialmente a su favor, pese a que se han ejercido, en debida forma, todas las actuaciones administrativas y judiciales correspondientes.

Al respecto, en la demanda de tutela se dijo lo siguiente: “de esta manera la obligación aún sigue insoluta y los poderdantes desprovistos por ley, del medio de defensa judicial ordinario y eficaz, que es el proceso ejecutivo, único previsto en el ordenamiento jurídico para obtener el forzoso cumplimiento de esta obligación que la entidad accionada viene eludiendo con injustificadas dilaciones, vulnerando de esta manera flagrante, el derecho fundamental al cumplimiento de las sentencias, comprendidas en el núcleo esencial del derecho a un debido proceso que no admite las dilaciones injustificadas consagrado en el artículo 29 de la C.P.” 2.1. La parte accionante aseguró que, de conformidad con las normas que regulan el proceso liquidatario del Instituto de Seguros Sociales, este último tiene

la obligación de “[…] pagar cualquier compromiso que haya respaldado antes del 28 de septiembre de 2012, sea que se trate de contratos, actos administrativos unipersonales (sic) o sentencias [….]” (fl. 8).

3. PRETENSIONES Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Que se ordene al Gerente Liquidador del I.S.S. en liquidación y a la apoderada general de la Fiduciaria la Previsora S.A. entidad liquidadora cumplir efectivamente con lo ordenado en la sentencia judicial de fecha 7 de julio de 2008 confirmada parcialmente en proveído de 10 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la consignación a la cuenta de ahorro de apoderado en cumplimiento del poder otorgado expresamente para recibir, cuyo original milita en el expediente administrativo cursante en esa entidad.” Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 15 de septiembre de 2014, se ordenó notificar a las partes de la presente actuación de tutela y se vinculó, como tercero interesado en el resultado de la presente actuación, al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena (fls. 173-174

4. INTERVENCIONES 4.1. El Juzgado Décimo Tercero Administrativo de Cartagena, a través de su titular, rindió el respectivo informe de las actuaciones adelantadas por ese despacho y, con fundamento en estas, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Señaló que en el caso propuesto no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Manifestó que en el proceso ordinario de reparación directa, así como en el ejecutivo, se actuó conforme a derecho, pues se le permitió a las partes intervenir en procura de sus intereses. Con todo, precisó que a dicho despacho judicial no le asiste legitimidad en la causa por activa, ya que los cargos que invoca el tutelante no se relacionan con ese despacho o con alguna actuación del mismo. 4.2. La Procuraduría General de la Nación, luego de la comunicación que el accionante le envió (fl. 226), y con fundamento en las competencias establecidas en el numeral 1º del artículo 24 del Decreto 262 del 2000, solicitó que se analizara el caso particular con especial cuidado, pues, a su juicio, pudo haber presentado un “fenómeno” de denegación de justicia. 4.3. La Fiduprevisora S.A. y el Instituto de Seguros Sociales en LiquidaciónCOLPENSIONES -, pese haber sido notificados en debida forma1, guardaron silencio.

5. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 23 de septiembre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y, con fundamento en esto, dispuso lo siguiente: “[…] PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y DEBIDO PROCESO de los señores Libardo Enrique Mercado Jaraba y Manuel Antonio Mercado Jaraba, por las razones expuestas.

SEGUNDO: ORDENAR al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia emita el concepto del área

competente respecto al pago de las obligaciones dinerarias reconocidas en la sentencia de fecha 7 de julio de 2008 proferida por el Juzgado Trece 1 Fl. 175 del cuaderno principal del expediente. Administrativo de Bolívar y confirmada mediante providencia de fecha 10 de febrero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, expida la autorización que sea necesaria por el ordenador del gasto, y le dé cumplimiento a las providencias judiciales relacionadas, en aras de garantizar el principio de seguridad jurídica, y los derechos fundamentales conculcados. (…)” (Fl. 224) Para sustentar esa afirmación, el juez de primera instancia señaló que la autoridad demandada se ha negado, sin fundamento, al cumplimiento de la sentencia dictada en favor de los accionantes. Agregó que estos últimos han sido diligentes a la hora de ejercer los mecanismos legales correspondientes. Adicionalmente, se tuvo en cuenta que los “errores administrativos”, las actuaciones tardías y los efectos nocivos de estas, no pueden ser soportados por los ciudadanos, máxime cuando éstos ya cumplieron con todas sus “cargas” y aportaron los documentos requeridos para el pago que solicitan.

6. IMPUGNACIÓN El Instituto de Seguros Sociales en Liquidación - COLPENSIONES - (demandado) IMPUGNÓ la anterior decisión, con el argumento que la presente acción de tutela se torna improcedente.

Para sustentar tal afirmación, manifestó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la acción de tutela no es procedente para el reconocimiento de prestaciones económicas. Adicionalmente, trajo a colación que los demandantes no pueden pretender

desconocer las normas que rigen el proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales, en virtud de las cuales se dispuso, entre otras cosas, un proceso concursal para el pago de las acreencias a cargo de dicha entidad. Al respecto, la entidad demandada precisó que “[…] el hecho que el crédito de los accionantes haya estado respaldado por una sentencia judicial en firme, en modo alguno les otorgaba privilegio o, menos aún, de hacer valer sus acreencias en el proceso concursal […]” (fl. 232).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política, "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto".

La acción es subsidiaria a otras herramientas judiciales que permitan proteger los derechos fundamentales del accionante; sin embargo, esta condición cede cuando se interpone como mecanismo transitorio, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. Este mecanismo fue concebido en la Constitución de 1991, orientado a la protección inmediata, oportuna y adecuada ante situaciones de amenaza o de vulnerabilidad de derechos fundamentales, que se pueda presentar por la acción u omisión de la autoridad pública o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en el presente caso se configura carencia actual de objeto por hecho superado y, de ser necesario, establecer si, en el sub examine, las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela de la referencia.

2. La cuestión de fondo 3.1. Las pruebas aportadas al expediente, los hechos expuestos en la demanda de tutela y los argumentos planteados en la contestación e intervenciones, le permiten a la Sala encontrar probado lo siguiente: (i) que, mediante sentencias del 10 de febrero del 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se impuso una obligación pecuniaria en favor de los demandantes ($ 136.202.602);

(ii) que la entidad demandada no realizó los trámites necesarios para el pago efectivo de esa obligación y, por lo tanto, que los interesados iniciaron el proceso ordinario ejecutivo ante el juez de primera instancia, (iii) que, estando ese proceso en curso, el Instituto de Seguros Sociales - demandado - entró en proceso de liquidación y, en consecuencia, todos los proceso judiciales fueron remitidos al agente liquidador; (iv) que el expediente objeto de esta decisión fue devuelto al juzgado administrativo por haber sido enviado de forma extemporánea; (v) que la obligación reconocida a favor de los accionantes, para el momento de presentación de la demanda de tutela, aún no había sido pagada; y (vi) que las pruebas aportadas al expediente dan cuenta que el proceso ejecutivo que inició la parte actora se dio por terminado y, en consecuencia, las medidas cautelares dispuestas fueron revocadas por el juez ordinario de primera instancia.

3.2. Ahora bien, en criterio de la Sala la demanda de la referencia tiene vocación de prosperidad, debido a que el Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los demandantes. Esto, con fundamento en las siguientes consideraciones: 3.2.1. Las omisiones procedimentales y, en general, el rigor de los trámites administrativos, necesarios para el reconocimiento de una obligación proveniente de una providencia judicial - reparación directa -, en principio, no deben ser soportados por los ciudadanos interesados - demandantes -. En tal sentido, la Sala considera que las entidades públicas no pueden imponer exigencias adicionales a las contempladas para acceder a aquellas solicitudespresupuestales -, pues al hacerlo impediría el cumplimiento de una providencia judicial y, con esto, haría nugatoria la garantía constitucional de obtener la reparación integral de un daño que, además, fue generado por la entidad a la que se exige tal reconocimiento económico. En el caso propuesto, se tiene que el pago al que tienen derecho los demandantes no fue materializado por las autoridades demandadas, de un parte, porque el proceso ejecutivo se declaró concluido y las medidas cautelares levantadas y, por la otra, porque el ISS condicionó el mencionado pago a la entrega de los títulos judiciales que esa misma entidad envió, sin fundamento legal, al Juzgado Trece Administrativo de Cartagena - a quo -. Nótese que aunque el error lo comete la entidad ahora accionada - ISS -, son los accionantes los que deben soportar las consecuencias negativas de aquella “inconsistencia”. En otras palabras, la Sala encuentra acreditado que el pago de la condena impuesta a favor de los demandantes no se ha denegado por motivos

ajenos a los solicitantes. Tal situación, en criterio de la Sala, implica el desconocimiento del debido proceso administrativo. Con todo, la Sala no desconoce los procedimientos presupuestales y administrativos que se requieren para el cumplimiento de una sentencia condenatoria. Sin embargo, se insiste, tales presupuestos no deben exceder límites raciones de tiempo y no deben hacer nugatorio el derecho a recibir una reparación integral. 3.2.2. En respuesta a un derecho de petición presentado por el apoderado de los demandantes - marzo 25 de 2014 - (fls. 118 y 119), el Instituto de Seguros Sociales - ISS - , aceptó como ciertos los siguiente hechos: (i) que el proceso ejecutivo se había dado por terminado con ocasión del proceso de liquidación en el que entró dicha entidad; (ii) que la obligación que tenía como los demandantes no había sido extinguida, pese a que la sentencia que le daba fundamento era del 10 de febrero del año 2011; (iii) que tenía la obligación de pagar las condenas impuestas en dicha sentencia, debido a que fue dictada antes del 28 de septiembre de 2012 (fl. 118); y (iv) que se debían agotar trámites ante la dependencia de cuentas de la entidad y, además, se debía obtener el visto bueno del “ordenador del gasto”, ya que se habían librado unos títulos ejecutivos con destino al proceso ejecutivo ya concluido. En dicho escrito, adicionalmente, se indicó que los demandantes tenían la obligación de aportar ciertos documentos para poder acceder al pago de la condena impuesta a favor de aquellos. Esto, en desconocimiento que los demandantes habían aportado tal

documentación, incluida la constancia de devolución del título valor que se invocó para suspender el pago al que tenían derechos los demandantes, tal y como lo demuestras los medios de prueba visibles en folios 124 a 128 del expediente de tutela de la referencia. 3.2.3. Los demandantes agotaron todos los trámites previstos en el ordenamiento jurídico antes de acudir ante el juez de tutela; en otras palabras, no tienen otro medio judicial de defensa. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el proceso ejecutivo fue declarado concluido sin que se hubiera logrado el pago de la obligación reconocida a favor de los accionantes. Además, que el ISS dilató dicho reconocimiento, en la medida en que circunscribió aquel pago a la verificación de una situación errónea que esta misma generó, esto es, la devolución de unos títulos que se remitieron a un proceso judicial que. Finalmente, concluyó con ocasión del proceso liquidatario al que se vio sometida la entidad demandada en el proceso de reparación directa.

4. En síntesis, para la Sección, si el demandante no cuenta con otro medio judicial de defesa, y la entidad demandada ha dilatado, injustificadamente, el pago de la condena impuesta en su contra mediante sentencia judicial, la presente acción de tutela es procedente, máxime si se tiene en cuenta que el ISS incurrió en vulneración del debido proceso administrativo de los accionantes (supra No.

3.2.1.).

5. Con todo, la Sala no puede pasar por alto que el apoderado judicial de los señores Mercado Jaraba informó que la entidad demandada depósito el dinero reconocido en la sentencia en su cuenta de ahorros, dispuesta para tales fines

dentro del proceso judicial. Esto último fue establecido al estudiar el expediente del incidente de desacato promovido por los accionantes en el presente trámite de tutela, que llegó a la Sección en el grado jurisdiccional de consulta. Tales situaciones, además, se corroboraron con el apoderado de los demandantes, como se ve en la constancia obrante en folio 283 del cuaderno principal del expediente de la referencia.

6. Con fundamento en lo anterior, resulta claro que la providencia demandada debe ser confirmada, debido a que las autoridades demandadas incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora (supra

No. 3.2). Con todo, la Sala considera que el presente proceso debe declararse terminado por carencia actual del objeto, debido al hecho superado (supra No. 5). En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, pero por las razones indicadas en la presente providencia.

2. DECLÁRASE terminado el trámite por carencia actual de objeto, debido al hecho superado, de conformidad con lo expuesto en esta sentencia.

3. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

4. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ