CE-13001-23-33-000-2015-00725-01(AP)-2019

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro

ACCIÓN POPULAR / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA – Parcial / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE / ALTERACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE – Entidades encargadas de su restablecimiento no ejercen adecuadamente su función / CONTRATO DE CONCESIÓN VIALCorredor de acceso rápido a la variante de Cartagena / OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO – En materia de medio ambiente desatendidas / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO / ZONA DE PARQUEADERO / INVASIÓN DE LA VÍA PÚBLICA – Por parte de los vehículos que usan el parqueadero del corredor vial / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DESARROLLO URBANO – Desconocimiento de la norma urbanística / ZONA DE PARQUEADERO – No cumple normas urbanísticas / MEDIDAS PREVENTIVAS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS – Incontinuas e insuficientes [L]as autoridades públicas competentes han omitido el cumplimiento de sus funciones para enfrentar el riesgo ambiental que supone el funcionamiento inadecuado de los parqueaderos y patios de contenedores, lo cual amenaza el derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias. (…) En estas condiciones, la Sala adicionará la sentencia proferida, en primera instancia, en sentido declarar la amenaza de este derecho e interés colectivo. Sin embargo, no se adoptarán medidas destinadas a garantizarlo porque, el Tribunal, en el

ordinal tercero de esa providencia, le ordenó a la Concesión Vial Cartagena S.A. que adoptara las medidas necesarias para enfrentar esta problemática. (…) [por otro lado,] [r]especto al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la Sala encuentra (…) los vehículos que van a ingresar a los parqueaderos ubicados en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena invaden la vía, de forma transitoria, lo cual genera congestión vehicular y desconoce el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público. (…) [Frente] al derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, las pruebas permiten inferir que algunos parqueaderos no cumplen con las normas urbanísticas, sobre el uso del suelo y las requeridas para su adecuado funcionamiento. (…) En el expediente obran varias pruebas que permiten inferir que las entidades demandadas, entre estas el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, han llevado a cabo varias acciones para atender la problemática expuesta; no obstante, las mismas no han sido continuas y, además, son insuficientes para evitar la amenaza y la vulneración de los derechos e intereses colectivos indicados supra. FALTA DE RECURSOS PÚBLICOS - No es justificación para desatender la protección de los derechos colectivos En síntesis, la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado ha

considerado, de forma reiterada, que la falta de capacidad presupuestal de las entidades que deben cumplir una orden judicial para la protección o el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos no es un motivo suficiente para revocar la sentencia. En efecto, el legislador facultó al juez, para que, en una acción popular, pueda proferir órdenes de hacer o no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado un daño al derecho o interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a cargo y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, cuando sea físicamente posible. (…) La orden judicial es razonable y permite el cumplimiento Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro de los fines esenciales del Estado Social de Derecho. Además, el presupuesto del Distrito no es único destinado a la realización de actividades dirigidas a la protección de los derechos e intereses colectivos en tanto, estas deben ser llevadas a cabo en conjunto con el Establecimiento Público Ambiental de

Cartagena –EPA-.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2015-00725-01(AP)

Actor: ÓSCAR EDUARDO BORJA SANTOFIMIO Y GUSTAVO DE JESÚS

GUARDIOLA OSORIO

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA;

SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE; DISTRITO TURÍSTICO

Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS; CONCESIÓN VIAL DE

CARTAGENA S.A.; Y ESTABLECIMIENTO PÚBLICO AMBIENTAL DE CARTAGENA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 2018, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. (Establecimiento Público Ambiental de Cartagena1). SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias2 contra la sentencia de 24 de agosto de 20183 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda 1 Esta entidad fue vinculada mediante el auto proferido el 17 de julio de 2017, según obra a folios 570 a 571 2 Impugnación visible a folios 739 y 740 3 Providencia obrante a folios 720 a 732

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro

1. Los señores Óscar Eduardo Borja Santofimio y Gustavo de Jesús Guardiola, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollado por las leyes 472 de 5 de agosto de 19984 y 1437 de 18 de enero de 20115, presentaron demanda con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

2. La parte actora, como fundamentos fácticos, afirmó que entre el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y la Concesión Vial S.A. celebraron un contrato de construcción y operación del trayecto denominado “Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena”, el cual tiene por objeto la administración de una vía mediante el uso, aprovechamiento y explotación de las instalaciones o la construcción de obras y nuevas terminales.

3. Manifestó que la vía objeto de concesión se encuentra en mal estado como consecuencia de la contaminación por barro.

Pretensiones

4. Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda, son las siguientes6: “[…] PRIMERO: Declarar que los entes accionados y/o vinculados, vulneran

o amenazan los derechos colectivos invocados y/o los que el Despacho considere y/o los que resulten probados dentro del trámite de la presente acción constitucional.

SEGUNDO: Ordenar a los accionados y/o a los vinculados la realización de las obras necesarias para cesar la transgresión, amenaza y la violación de los derechos colectivos conculcados de los cuales los accionantes asumen la defensa.

TERCERO: Ordenar la realización de las obras civiles y urbanísticas necesarias y conducentes a proteger los derechos colectivos trasgredidos, amenazados y violados de los cuales los accionantes asumen la defensa.

CUARTO: Ordenar a la entidad encargada (sic) sancionar penal y administrativamente a los accionados y a los vinculados, de manera ejemplar para que a futuro la transgresión objeto de esta acción popular no se vuelva a presentar.

QUINTO: Que se condene en costas a los accionados y a los vinculados a cancelar a favor de los accionantes, los gastos que ocasionó promover la presente acción constitucional […]”.

Contestaciones de la demanda 4 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 6 Folios 2 a 3

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro

5. La Nación - Ministerio de Transporte7, por conducto de apoderado, manifestó que al Instituto Nacional de Vías –INVIASle corresponde la conservación,

mantenimiento y pavimentación de las carreteras nacionales. Asimismo, sostuvo que es competencia de los departamentos y los municipios la construcción, rehabilitación y mantenimiento de las vías que conforman la infraestructura de transporte a su cargo. 5.1 Propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) la inexistencia de la obligación; y iii) la falta de responsabilidad.

6. La Superintendencia de Puertos y Transporte8, por medio de apoderado, sostuvo que, de acuerdo con la ley, le corresponde vigilar a todos los organismos que forman parte del servicio público de transporte; precisó que no tiene a cargo la prestación directa de este servicio. 6.1 Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, en síntesis, no responde por el contrato objeto de la demanda y no esta probado que la entidad haya incurrido en una acción u omisión que afecte algún derecho e interés colectivo.

7. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias9, por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones por cuanto, en su criterio, no ha amenazado o vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda. 7.1 Manifestó que le corresponde a la Concesión Vial de Cartagena S.A. el mantenimiento y limpieza del Corredor de Acceso a la Variante del ente territorial. Sin embargo, sostuvo que el Distrito, la Superintendencia de Puertos y Transporte y la contratista han requerido a varios propietarios de parqueaderos y patios de contenedores que carecen de cubrimiento en los

suelos, con el objeto de impedir que los tracto camiones o vehículos pesados arrastren con sus llantas el barro o lodo que se produce en época de invierno. 7.2 Propuso como excepción la “inexistencia de la vulneración de los derechos colectivos alegados” toda vez que la entidad ha llevado a cabo acciones para atender la problemática expuesta en la demanda. 7.3 Finalmente, solicitó que se vincule a los propietarios de parqueaderos o patios de contenedores que generan el lodo en el corredor de acceso rápido a la variante.

8. La Concesión Vial de Cartagena S.A.10, por medio de apoderado, sostuvo que es ejecutora del proyecto denominado “Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena” y ha cumplido todas las obligaciones derivadas del contrato de concesión. 8.1 Afirmó que la vía objeto de la demanda se encuentra en buen estado, que los deterioros ordinarios son atendidos por medio de mantenimientos periódicos y que el lodo es generado por los tractocamiones que salen de parqueaderos. 8.2 Propuso como excepciones: i) la falta de legitimación en la causa por pasiva porque “[…] no se encuentra dotada de poderes públicos de los que 7 Folios 71 a 75 8 Folios 86 a 97 9 Folios 103 a 107 10 Folios 196 a 215

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro naturalmente se encuentra investida la Administración Distrital quien ostenta esa competencia constitucional y legal, toda vez que se ha adherido a las

imposiciones unilaterales previstas en los Pliegos de Condiciones de la Licitación Pública que con poseterioridad se le adjudicó, así como a los parámetros del Contrato Estatal de Concesión Nº 0868804 de 1998 que no es otra cosa que el desarrollo clausular de la licitación, esto es, los aludidos Pliegos de Condiciones que fueron estructurados unilateralmente por el concedente […]”11; y ii) la inexistencia de vulneración de derechos colectivos.

9. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República12, por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones porque, a su juicio, no ha vulnerado los derechos invocados en la demanda y no ha intervenido en el contrato de concesión celebrado entre las entidades demandadas. 9.1 Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la inexistencia de la vulneración alegada. 9.2 Destacó que la parte actora no cumplió con el requisito de constitución de renuencia, de acuerdo con los artículos 144 y 161 de la Ley 1437.

10. El Establecimiento Público Ambiental de Cartagena, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no violó ningún derecho e interés colectivo y que no tiene competencia respecto de las pretensiones de la demanda.

Actuaciones en primera instancia

11. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto proferido el 11 de noviembre de 201513, admitió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos y dispuso notificar personalmente al Alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, al Representante Legal de la

Concesión Vial de Cartagena S.A., al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministro de Transporte y al Superintendente de Puertos y Transporte, al Procurador Judicial y al Defensor del Pueblo. Asimismo, ordenó informar esa decisión a los miembros de la comunidad, a través de un medio masivo de comunicación.

12. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 14 de julio de 201714, la cual se declaró fallida por la inasistencia de las partes interesadas.

13. El Tribunal, mediante auto proferido el 17 de julio de 201715, vinculó al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena toda vez que, a su juicio, esta entidad tiene a cargo funciones relacionadas con el objeto de la demanda.

14. Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 11 de abril de 201816, se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472. 11 Folio 20 12 Folios 499 a 504 13 Providencia visible a folios 43 a 44 14 Folios 550 a 551 y disco compacto anexo 15 Folios 570 y 571 16 Folio 670

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro Sentencia proferida, en primera instancia

15. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 24 de agosto de 201817, dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación por

pasiva propuesta por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, vulnerados por la Concesión Vial de Cartagena S.A., Distrito de Cartagena y el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena –

EPA.

TERCERO: ORDENAR a la Concesión Vial Cartagena S.A. que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia realice las acciones que fueran necesarias para resolver la problemática sobre contaminación de barro y lodo en la vía que hace parte del “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA”. CONMINAR a la concesionaria para que dichas acciones se hagan periódicamente conforme a lo estipulado en el respectivo contrato de concesión.

CUARTO: ORDENAR al Distrito de Cartagena y al EPA, crear y diseñar conjuntamente, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia un plan para ejercer las funciones de vigilancia y control a los establecimientos públicos comerciales y/o parqueaderos y patios localizados a lo largo del “CORREDOR DE ACCESO RÁPIDO A LA VARIANTE DE CARTAGENA” que incluya: (i) Visita a la zona a fin de identificar los parqueaderos que no cuenten con las licencias de funcionamiento y todas las demás exigencias para desarrollar esa actividad económica, levantar el acta

respectiva (ii) De acuerdo a los resultados de la visita, una vez identificados los parqueaderos que únicamente carezcan del requisito de contar con asfalto o concreto en el piso, explorar la posibilidad de llegar a acuerdos con los propietarios o administradores a fin de que lleven o adelanten esa actividad en un tiempo prudencial, todo dentro del marco de la ley (iii) Identificar los procesos administrativos sancionatorios que ya el Distrito viene adelantando con relación a los hechos que se refiere la acción popular y el estado en que se encuentran, así como la dependencia que lo viene adelantando, una vez identificados los procesos, requerir a las autoridades a fin que los culminen de forma pronta, como realizar el seguimiento respectivo (iv) Con base en el acta elaborada en la visita, trasladar los hallazgos a las dependencias competentes del Distrito y del EPA a fin que inicien o impulsen de manera inmediata los procesos sancionatorios correspondientes, así como de forma pronta culminen tales actuaciones. Lo anterior sin perjuicio a la función ordinaria y permanente de vigilancia y control que ejerce el Distrito y demás autoridades competentes con relación al funcionamiento de los parqueaderos. 17 Folios 720 a 732

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro QUINTA: ORDENAR la integración del comité para la verificación del cumplimiento de la presente sentencia, en los términos del artículo 34 de la ley 472 de 1998, el cual estará integrado por: el Magistrado Ponente, los demandantes, por el Alcalde del Distrito de Cartagena o su delegado, el Representante Legal de la empresa Concesión Vial de Cartagena S.A. y el

Director del Establecimiento Público Ambiental de Cartagena – EPA o su delegado y por el Ministerio Público.

SEXTA: REMITIR copia de la presente providencia a la Defensoría del pueblo.

[…]”.

16. El Tribunal consideró que la construcción del Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena esta a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias toda vez que pertenece al ente territorial.

17. Destacó que el Distrito y la Concesión Vial de Cartagena S.A. suscribieron el contrato de concesión núm. VAL-0868804 con el objeto de realizar los estudios definitivos, la construcción de las obras, el mantenimiento y la operación del proyecto denominado Corredor de Acceso Rápido por la Variante Cartagena y que en las cláusulas quinta y vigésima sexta del referido contrato se estableció, por una parte, la obligación a cargo del concesionario de mantener las vías y las obras del proyecto en el nivel de servicio mínimo y, por la otra, la responsabilidad del contratista frente al mantenimiento del proyecto, así como el cuidado de las obras y estructuras incluidas en el mismo.

18. Afirmó que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene la obligación de verificar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199318 y, además, que es responsabilidad del Alcalde Distrital adoptar y ejecutar las directrices, políticas, estrategias y normas para orientar el desarrollo físico del territorio, así como la utilización del suelo, según lo previsto en el artículo 315 de la

Constitución Política, la Ley 388 de 18 julio de 199719 y el Decreto 879 de 13 de mayo de 199820.

19. El Tribunal, con fundamento en lo anterior, concluyó que no prosperan las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva propuestas por el ente territorial y por la Concesión Vial de Cartagena S.A.

20. Consideró que el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena es la máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción y, por lo tanto, tiene la obligación de ejercer el control, así como el seguimiento de las actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.

21. Manifestó que la contaminación por lodo o barro que se presenta en el Corredor de Acceso Rápido a la Variante de Cartagena genera un deterioro ambiental y que, en consecuencia, al Establecimiento Público Ambiental de Cartagena le corresponde adoptar, en el marco de sus competencias, las medidas para atender esta problemática. 18 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” 19 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 20 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes al ordenamiento del territorio municipal y distrital y a los planes de ordenamiento territorial” Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro

22. Finalmente, sostuvo que las acciones que ha llevado a cabo el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias no han sido eficaces para conjurar la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

Recurso de apelación

23. La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias21 contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 24 de agosto de 201822.

24. El ente territorial considera que la protección de los derechos e intereses colectivos esta en la agenda estatal porque ello forma parte de la misión estratégica de la administración pública.

25. Afirmó que la ejecución de las obras públicas esta sometida a varios requisitos como los estudios de factibilidad y de necesidades, la relación de prioridades, entre otras cosas y que esta “[…] tiene su origen, obligatoriamente, en actos de la administración pública, en este caso de la Administración Distrital, que deberán surgir del conceso entre la comunidad y la autoridad distrital, teniendo como base la disposición de recursos suficientes para posibilitar la priorización, en una agenda operativa de obras públicas e inclusión de las necesidades de la comunidad, que está DEMANDADO […]”23.

26. A su juicio, la obligación de la administración distrital no se puede circunscribir a una zona específica toda vez que su responsabilidad es con toda la comunidad, “[…] por ello resultaría vacuno someter al Distrito a una obligatoria tarea de contratación en las circunstancias en que lo plantean los accionantes, pues ello conllevaría la convicción a las demás comunidades que accionando este

tipo de mecanismo constitucional, estaría obteniendo casi simultáneamente la resolución de su propia situación. Sería una misión de imposible cumplimiento, y se convertiría en una especie de demagogia institucional, ya jurídica, ya administrativa […]”24.

27. Señaló que no hay pruebas de la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda y que, por ejemplo, no se aportó un “experticio” médico y de salubridad que demostrara la relación proporcional y directa entre el estado de la vía y la existencia de enfermedades o un informe pericial sobre el grado de accidentalidad.

28. Finalmente, solicitó que se revoque la sentencia proferida, en primera instancia, por cuanto “[…] de lo contrario sería correr el riesgo a que se abra un caudal de incumplimientos, ya que cualquier acción de la administración estará sometida desde un principio a la disponibilidad presupuestaria con la consabida hilera de etcéteras, lo cual se traduciría en que se desvirtuara a la Acción Popular, como mecanismo eficaz para la materialización de los fines que la Constitución y la Ley le otorgan […]”25

Actuación en segunda instancia 21 Impugnación visible a folios 739 y 740 del cuaderno de apelación. 22 Providencia obrante a folios 720 a 732 Ibidem. 23 Folio 739 24 Ibidem 25 Folio 740

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro

29. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 14 de diciembre de

201826, admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

30. El Despacho, por auto proferido el 28 de marzo de 201927, ordenó surtir traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y al Procurador Delegado ante esta Corporación con el fin que rindiera concepto.

Alegatos de conclusión

31. La Sala observa que, en esta instancia procesal, allegaron alegatos de conclusión el señor Óscar Eduardo Borja Santofimio, el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte.

32. El señor Óscar Eduardo Borja Santofimio28 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y afirmó que se probó la vulneración de los derechos e intereses colectivos.

33. El Ministerio de Transporte29 y la Superintendencia de Transporte30 reiteraron los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Concepto del Ministerio Público

34. El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto dentro del trámite de la acción popular, en segunda instancia31.

35. A su juicio, en síntesis, no hay prueba de la vulneración o amenaza al derecho e interés colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, así como de la contaminación por barro. En consecuencia, solicita se revoque el ordinal tercero de sentencia proferida, en primera instancia.

36. Por el contrario, sostuvo que los parqueaderos que funcionan en la zona

objeto de la acción popular carecen de techos y no estan pavimentados, lo cual afecta las vías cercanas. Destacó que el ente territorial, a pesar de lo expuesto, ha permitido su funcionamiento. Por lo tanto, solicitó que se ampare el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

37. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; y iii) planteamiento de los problemas jurídicos. 26 Auto visible a folio 773 27 Auto visible a folio 789 28 Folios 799 a 801 29 Folios 808 a 814 30 Folios 815 a 817 31 Folios 822 a 830.

Número único de radicación: 13001233300020150072501

Demandantes: Óscar Eduardo Borja Santofimio y otro Competencia de la Sala

38. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201932, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

39. Agotados los trámites inherentes a la acción popular sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular

40. El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

41. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2.º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

42. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

43. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la

relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

44. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualqui