CE-13001-23-33-000-2016-00853-01(AC)-2017

PRINCIPIO DE INFORMALIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA - Aplicación El mecanismo de amparo judicial se entenderá agotado una vez la protección de los derechos fundamentales sea efectiva y eficaz, para lo cual se requiere la correcta identificación de la persona o autoridad responsable de la amenaza o vulneración invocada. (…) Sin embargo, dada la informalidad que identifica la acción de tutela y su carácter preferente, breve y sumario, dicho requisito -la plena identificación del verdadero responsableno puede ser imputable exclusivamente al demandante, máxime cuando cualquier persona está facultada para recurrir a ese mecanismo excepcional de amparo judicial. (…) Así las cosas, cuando el accionante no acusa a todas las entidades responsables de la amenaza o violación de sus derechos, la actuación del juez debe extenderse a la vinculación oficiosa del infractor y, en ningún caso limitarse a desestimar por ese aspecto las pretensiones que fueron formuladas en el escrito de tutela.

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA EL PAGO DE

ACREENCIAS LABORALES

[E]n la nómina correspondiente al mes de noviembre de 2015 a los servidores de la Rama Judicial que se encontraban vinculados en descongestión no se les liquidaron tres días de salario.(…) se resalta que la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial tiene a su cargo la ejecución del presupuesto soportada en la apropiación y recursos situados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de modo que si este último no sitúa los recursos del presupuesto necesarios, no es viable que la Dirección mencionada, emita el certificado de

disponibilidad presupuestal correspondiente al pago de nómina de los tres días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas. (…) tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar deben adoptar las medidas necesarias para cumplir con la sentencia de tutela impugnada. Repárese que la solicitud presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tendiente a que se declare carencia actual de objeto por hecho superado no es procedente, por cuanto dentro del expediente no está acreditado que a la [actora] ya le fue pagado lo correspondiente a los tres días de salario faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas. (…) la acción de tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario, dado que no es válido dilatar ni poner en funcionamiento el poder judicial con todos los términos legales que ello representa, para obtener la resolución de una controversia en la que se encuentra demostrado que existió una omisión en expedir de manera oportuna la disponibilidad presupuestal requerida para efectuar el pago de los tres días de noviembre de 2015.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / ACUERDO PSAA15-10385 DEL 23 DE SEPTIEMBRE DE 2015 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA / ACUERDO PSAA15-10404 DEL 3 DE NOVIEMBRE DE 2015 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA NOTA DE RELATORÍA: En sentencia del 6 de julio de 2016, exp. 25000-23-42000-2016-00741-01, M.P. Martha Teresa Briceño, esta Corporación se pronunció sobre la actuación de manera tardía por parte de las autoridades en el procedimiento de ejecución del presupuesto público que trae como consecuencia la afectación de los derechos laborales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00853-01(AC)

Actor: LIGIA DEL CARMEN RAMÍREZ CASTAÑO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA

ADMINISTRATIVA, DIRECCIÓN SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE CARTAGENA, BOLÍVAR Y OTRO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia del 11 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. HECHOS RELEVANTES a) El no pago de salarios Indicó que del 4 de julio de 2006 hasta el 31 de agosto de 2011 se desempeñó como Juez Séptima Administrativa de Sincelejo, Sucre y posteriormente como magistrada de descongestión en el Tribunal Administrativo de Bolívar. Resaltó que para el año 2015 las medidas de descongestión fueron prorrogadas mes a mes, período durante el cual hubo continuidad laboral hasta el 31 de

octubre de 2015, según lo dispuesto en el Acuerdo PSAA15-10385 del 23 de septiembre de esa misma anualidad. Señaló que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura emitió de manera tardía el Acuerdo PSAA15-10404 del 3 de noviembre de 2015 mediante el cual se restablecieron las medidas de descongestión para ese mes, por lo que no le reconocieron lo correspondiente a tres días de salario, situación que afecta no sólo su salario sino también la liquidación de las prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad social y riesgos profesionales, esto a pesar de que laboró de manera ininterrumpida en el mes de noviembre de 2015. Precisó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público apropió los recursos necesarios para cubrir los gastos de descongestión para la vigencia de 2015, sin embargo, como consecuencia del retardo en que incurrieron las autoridades que intervinieron en el procedimiento de ejecución del presupuesto público, no pudo darse continuidad de las medidas de descongestión judicial desde el mismo día en que cesaron los efectos de la prorroga anterior, es decir, desde el 1º. de noviembre de 2015. b) Inconformidad Afirmó que la Sección Cuarta de esta Corporación ha considerado que la actuación interadministrativa no puede afectar los derechos laborales de los funcionarios en descongestión puesto que el servicio se prestó los días cuyo pago se reclama. Aunado a lo anterior, manifestó que la Sala Plena del Consejo de Estado a través del Acuerdo 258 del 4 de noviembre de 2015 dispuso entender vigentes las

elecciones en los cargos de magistrados en descongestión en el Tribunal de Bolívar, entre otros, que realizaron en virtud del Acuerdo PSAA-10385 del 23 de septiembre de 2015 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que no fue necesario tomar posesión del cargo. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad. En consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago del salario del mes de noviembre de 2015 de manera completa. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (ff. 29 a 31) Expuso que esa entidad es un órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo, entre otras funciones, la ejecución del presupuesto soportada en la apropiación y recursos situados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que en lo concerniente al pago de salarios de los servidores judiciales adscritos a ese distrito judicial, cumple una función netamente pagadora, sujeta a los lineamientos precisados en la normativa vigente y a las directrices de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Por lo anterior, sostuvo que no puede generar ni disponer reconocimientos, ni pagos de salarios ni de prestaciones, sin el respectivo soporte y sin que cuente previamente con la disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir así con los derechos y obligaciones que de la misma se deriven. Ministerio de Hacienda y Crédito Público (ff. 37 a 44) En primer lugar, se opuso a que prospere cualquier pretensión frente a ese

Ministerio, por cuanto al no existir ningún tipo de vinculación laboral no es la entidad responsable por el pago de salarios de los funcionarios de la Rama Judicial. Añadió que en el caso concreto existe falta de legitimación por pasiva con respecto a ese Ministerio, pues considera que compete única y exclusivamente al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la liquidación y pago de la nómina de sus funcionarios. Explicó que la acción de tutela de la referencia no es el mecanismo judicial procedente para resolver la controversia sobre el derecho de la reclamante, porque esta debió presentar una petición la cual tuvo que haber sido resuelta por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial y ante una supuesta inconformidad por parte de la accionante, existe un mecanismo judicial idóneo y eficaz para resolver ese tipo de conflictos, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por último, resaltó que mediante Oficio del 10 de febrero de 2016 informó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que con los recursos de la leyenda “Distribución Previo Concepto DGPPN”, producto del sobrante del costo de la planta permanente creada en la vigencia del 2015, se debía atender la tutela radicado 410013107003201500204, accionante Juan Darío Mayorga Lagos y las demás condenas contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, por la que se exige el pago de los tres días faltantes del mes de noviembre de 2015 y demás condenas por ese

mismo concepto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 11 de octubre de 2016 el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió fallo de primera instancia, en el que decidió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, TRABAJO E IGUALDAD invocados por la doctora LIGIA DEL CARMEN RAMÍREZ CASTAÑO, atendiendo los efectos “inter comunis” declarados por el H. Consejo de Estado en fallo de segunda instancia Nº 25000-23-42-000-2016-00741-01 proferido por la Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Director General de Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, situé los recursos del presupuesto necesarios para que la Dirección Seccional de Administración Judicial de CartagenaBolívar emita el certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente al pago de la nómina de los 3 días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas con la omisión del mismo. […]” Para el efecto, afirmó que en coherencia con lo resuelto por esta Corporación en un caso similar y en virtud del principio de analogía, la omisión de las entidades demandadas en la expedición de los certificados de disponibilidad no puede afectar los derechos laborales de los empleados en cargos de descongestión que tiene derecho al pago de los días reclamados por haberlos laborado,

considerándose la tutela como mecanismo definitivo de protección para casos de esta índole por las especiales circunstancias que los rodean sumado al hecho de que los instrumentos judiciales ordinarios no resultarían oportunos para la protección de los derechos invocados. IMPUGNACIÓN El Ministerio de Hacienda y Crédito Público impugnó la sentencia del 11 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Insistió en que la Dirección Seccional de Administración Judicial es quien líquida y paga la nómina a funcionarios de la Rama Judicial y no ese Ministerio, por lo que esa entidad es la legitimada para pronunciarse al respecto. Igualmente, discutió que mediante Oficio 2-2016-004482 del 10 de febrero de 2016 de manera clara ilustró a la Directora Ejecutiva de Administración Judicial, Rama Judicial que no sólo había recursos para atender la tutela 410013107003201500204 de Juan Darío Mayorga Lagos, por los tres días faltantes de noviembre de 2015, sino también para las demás condenas por ese mismo concepto. Por lo expuesto, solicitó declarar hecho superado por carencia actual de objeto. Finalmente, manifestó que la acción de tutela no es el mecanismo para pretender el reconocimiento de acreencias laborales que oportunamente no se reclamaron ante el pagador de la nómina de la tutelante o ante la respectiva jurisdicción, lo que evidencia que tampoco se cumplió con el requisito de subsidiariedad. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente

para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo de Bolívar debió desvincular al Ministerio de Hacienda y Crédito Público del trámite de la acción de tutela de la referencia? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) Legitimación en la causa por pasiva: caso concreto. Veamos:

1. Legitimación en la causa por pasiva El mecanismo de amparo judicial se entenderá agotado una vez la protección de los derechos fundamentales sea efectiva y eficaz, para lo cual se requiere la correcta identificación de la persona o autoridad responsable de la amenaza o vulneración invocada.

Lo anterior, con el fin de que el juez constitucional profiera la respectiva sentencia estimatoria, a través de la cual se ordena la protección de los derechos fundamentales afectados, previa valoración fáctica y probatoria. Sin embargo, dada la informalidad que identifica la acción de tutela y su carácter preferente, breve y sumario, dicho requisito -la plena identificación del verdadero responsableno puede ser imputable exclusivamente al demandante, máxime cuando cualquier persona está facultada para recurrir a ese mecanismo excepcional de amparo judicial. Por lo anterior, sobre el juez constitucional -en su condición de conocedor del

derechorecae la obligación subsidiaria de corregir el yerro en que haya podido incurrir el demandante al momento de definir el posible infractor de sus derechos. Así las cosas, cuando el accionante no acusa a todas las entidades responsables de la amenaza o violación de sus derechos, la actuación del juez debe extenderse a la vinculación oficiosa del infractor y, en ningún caso limitarse a desestimar por ese aspecto las pretensiones que fueron formuladas en el escrito de tutela. - Análisis del caso bajo estudio El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante providencia del 11 de octubre de 2016 ordenó al Director General de Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar (f. 71): “SEGUNDO: ORDENAR al Director General de Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, situé los recursos del presupuesto necesarios para que la Dirección Seccional de Administración Judicial de CartagenaBolívar emita el certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente al pago de la nómina de los 3 días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas con la omisión del mismo.” No obstante, el referido Ministerio impugnó la anterior decisión, al considerar que la Dirección Seccional de Administración Judicial es la encargada de liquidar y pagar la nómina a funcionarios de la Rama Judicial, por lo que lo pretendido en la

presente acción de tutela no es de su competencia, comoquiera que se persigue el pago del salario correspondiente a tres días del mes de noviembre de 2015. Además, indicó que en cumplimiento de sus competencias, informó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la existencia de los recursos para atender la tutela 410013107003201500204 de Juan Darío Mayorga Lagos y las demás condenas, por concepto del no pago de los tres días faltantes de noviembre de 2015, por lo que solicitó tener como cumplida la orden judicial por parte de ese Ministerio y, en consecuencia, declarar carencia actual de objeto por hecho superado. Ahora, una vez revisado el expediente se encuentra que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar, de conformidad con la certificación suscrita por la Coordinadora de Talento de esa Dirección, afirmó que la señora Ligia del Carmen Ramírez Castaño estuvo vinculada a la Rama Judicial en forma interrumpida como magistrada en descongestión del Tribunal Administrativo de Bolívar, desde el 1º. de septiembre de 2011 hasta el 10 de enero de 2015, desde el 27 de febrero de 2015 hasta el 31 de octubre de 2015 y desde el 4 de noviembre de 2015 hasta el 30 de noviembre de 2015 (f. 29). Asimismo, se observa que en el año 2015 las medidas de descongestión de la Rama Judicial fueron prorrogadas mes a mes, tanto así que mediante Acuerdo PSAA15-10385 del 23 de septiembre de 2015 se prorrogaron del 1º. de octubre de

2015 hasta el 31 de ese mismo mes y año. Sin embargo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PSAA15-10404 del 3 de noviembre de 2015 restableció hasta el 30 de noviembre de la misma anualidad todas las medidas de descongestión de que trata el Acuerdo antes referido, con efectos a partir de la fecha de publicación en la gaceta de la judicatura, es decir, del mismo día en que se profirió. Así las cosas, en la nómina correspondiente al mes de noviembre de 2015 a los servidores de la Rama Judicial que se encontraban vinculados en descongestión no se les liquidaron tres días de salario. Pues bien, se encuentra que esta Corporación en sentencia del 6 de julio de 2016, con ponencia de la Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia señaló que la Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda sólo hasta el 3 de noviembre de 2015 comunicó a la Directora Ejecutiva de Administración Judicial el levantamiento de la leyenda previo concepto a los recursos apropiados en el rubro 1-0-1-10 Rec. denominados para otros gastos personales, previo concepto – DGPPN para la vigencia 2015, por $28.131.494.803, para cubrir los gastos por concepto de descongestión para lo que restaba de la vigencia fiscal. De lo que concluyó que las autoridades que intervinieron en el procedimiento de ejecución del presupuesto público, actuaron de manera tardía y por consiguiente no pudo darse continuidad a las medidas de descongestión judicial desde el día mismo en que cesaron los efectos de la prórroga autorizada en el Acuerdo

PSAA15-10385 del 23 de septiembre de 2015. Situación que a su juicio no puede afectar los derechos laborales de los funcionarios y por tanto procedió a ordenar con efectos inter comunis el respectivo pago. En ese orden de ideas, se resalta que la Dirección Ejecutiva de la Seccional de Administración Judicial tiene a su cargo la ejecución del presupuesto soportada en la apropiación y recursos situados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de modo que si este último no sitúa los recursos del presupuesto necesarios, no es viable que la Dirección mencionada, emita el certificado de disponibilidad presupuestal correspondiente al pago de nómina de los tres días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas. Lo anterior, nos permite colegir que tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público como la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cartagena, Bolívar deben adoptar las medidas necesarias para cumplir con la sentencia de tutela impugnada. Repárese que la solicitud presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tendiente a que se declare carencia actual de objeto por hecho superado no es procedente, por cuanto dentro del expediente no está acreditado que a la señora Ligia del Carmen Ramírez Castaño ya le fue pagado lo correspondiente a los tres días de salario faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas.

En conclusión: Al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le corresponde cumplir la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia

de tutela del 11 de octubre de 2016, comoquiera que es el encargado de situar los recursos del presupuesto necesario para que posteriormente la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena emita el certificado de disponibilidad presupuestal para efectuar el pago de la nómina de los tres días faltantes del mes de noviembre de 2015 y el reajuste y pago de las prestaciones afectadas. Por último, se advierte que el caso concreto se dará aplicación a lo resuelto por esta Corporación en sentencia del 6 de julio de 2016, antes referida, en el sentido de que la acción de tutela no debe limitarse a un mecanismo judicial subsidiario, dado que no es válido dilatar ni poner en funcionamiento el poder judicial con todos los términos legales que ello representa, para obtener la resolución de una controversia en la que se encuentra demostrado que existió una omisión en expedir de manera oportuna la disponibilidad presupuestal requerida para efectuar el pago de los tres días de noviembre de 2015. En consecuencia, se confirmará la providencia del 11 de octubre de 2016 emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo e igualdad, deprecados por la señora Ligia del Carmen Ramírez Castaño, por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la providencia del 11 de octubre de 2016 emitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que amparó los derechos fundamentales al

debido proceso, trabajo e igualdad, deprecados por la señora Ligia del Carmen Ramírez Castaño, por las razones aquí expuestas. Segundo. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notifíquese a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente con permiso