CE-13001-23-33-000-2016-00890-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[P]ara esta Sala, a diferencia de lo que consideró el a quo de la tutela, es claro que se tendrían por cumplidos los requisitos exigidos para que se configure la cosa juzgada constitucional. (…) Lo anterior, por cuanto la [actora] en ningún momento, esto es, la demanda o la impugnación, hizo referencia a la presentación de la primera acción constitucional en el sentido de que tal tutela hubiese sido radicada en su nombre, pero sin su consentimiento. Así, aunque el Tribunal refirió que en dicha acción de tutela figuraba su nombre, pero no encontró registro de su firma, lo cierto es que el juez de tutela de tal proceso no hizo distinción alguna frente a las personas que componían la parte actora de esa acción y, desde luego, se admitió respecto de todas lo que conllevó a que los efectos de las decisiones allí adoptadas cobijaron a la totalidad de los accionantes, entre ellos la señora [C] (…) Conforme lo dicho, para la Sala es claro que si bien la [actora] aparece como demandante en dos acciones de tutela con radicados diferentes, presentadas con los mismos hechos y pretensiones, no se evidencia que su actuar sea de mala fe por cuanto, la tutelante está convencida que ante su situación particular, la tutela es la alternativa para propender por el reconocimiento y pago de las prestaciones a las cuales cree tener derecho. (…) Visto esto, la Sala declarará la cosa juzgada

constitucional en el caso concreto (…) Conforme a lo anterior, y contrario a lo que el a quo consideró, luego de haber revisado el expediente, y bajo los argumentos aquí señalados, esta Sala advierte que la [actora], si hizo parte de la tutela con radicado No. 2016-00762-00, por ende, será declarada la cosa juzgada constitucional en la parte resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00890-01(AC)

Actor: ALBA LUZ CASTAÑEDA ALVARADO

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CARTAGENA La Sala decide la impugnación interpuesta por Alba Luz Castañeda Alvarado, contra la sentencia del 05 de octubre de 20161, en la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar «negó por improcedente la acción de tutela».

1. ANTECEDENTES 1 Folios 49-. 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 21 de septiembre de 2016 ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, la señora Alba Luz Castañeda Alvarado, en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena, invocando la protección de sus derechos fundamentales a

la igualdad y al “mínimo vital”, los cuales consideró vulnerados por dicha autoridad judicial al declarar de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No.13-001-33-31-012-2011-00156-002. 1.2. Hechos La tutelante los narró, en síntesis, así: 1.2.1. Laboró en el Municipio de Regidor – Bolívar. Como consecuencia de la finalización de su vínculo laborar, varios ex trabajadores y ella, solicitaron el 27 de mayo de 2010, el pago de sus prestaciones sociales por las labores desempeñadas. 1.2.2. Ante el silencio de la Administración, demandaron el acto ficto negativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. A este proceso le correspondió el radicado No. 2011-00156-00. 1.2.3. Del proceso conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena que con fallo de 30 de octubre de 2013, declaró de oficio la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto el actor no sustento el concepto de violación. 1.3. Fundamentos de la solicitud Adujo la tutelante que se le desconocieron sus derechos fundamentales a la igualdad y al “mínimo vital”, por cuanto la decisión del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, ha impedido que haga efectivo el reclamo de sus prestaciones sociales al Municipio de Regidor – Bolívar. Adicionalmente, afirmó que ante su

situación de “adulto mayor”, no cuenta con los recursos suficientes para su sustento. 1.4. Pretensiones La peticionaria pretende que se revoque la sentencia del 30 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena. 1.5. Trámite en primera instancia 2 Providencia del 30 de Octubre de 2013. Folio 8-14. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en auto de 23 de septiembre de 20163, admitió la tutela y dispuso la notificación al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, vinculado al proceso como demandado en la medida en que asumió la competencia de todos los procesos en los cuales conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cartagena, conforme a lo ordenado por el Acuerdo No. 0097 del 11 de junio de 2014 emanado por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar. 1.6. Contestación El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Cartagena remitió el informe de las actuaciones realizadas en el proceso ordinario y expuso que el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 31 de agosto de 2016, declaró improcedente una acción de tutela similar a la presente. 1.7. Decisión en primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 5 de octubre de 2016, declaró improcedente la acción de tutela, por cuanto, consideró que: “Para esta Sala de decisión, no es procedente la interposición de una

acción de tutela en contra de una sentencia ejecutoriada, contra la cual procedía el correspondiente recurso de apelación, y el mismo no fue interpuesto dentro de la oportunidad para ello” En consecuencia, el a quo consideró (i) que teniendo en cuenta las pruebas presentadas por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, donde se indica que el Tribunal Administrativo de Bolívar conoció de una acción de tutela, con los mismo hechos y pretensiones, precisó que: “… se puede observar que efectivamente se tramitó y decidió en primera instancia ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, una acción de tutela con las mismas características a la que en esta oportunidad se decide, en donde además se tuvo como parte accionante entre otras a la señora Alba Castañeda Alvarado, hoy actora dentro del presente asunto, lo que en principio le haría creer a esta Sala que la presente acción se encuentra incursa en la figura jurídica de la temeridad” No obstante, el Tribunal se abstuvo de aplicar tal institución porque: “… al analizar esta Sala en forma detallada la demanda de tutela radicada con No. 13-001-23-33-2016-00762-00, (…) al momento de revisarse las firmas de las personas que suscribieron la demanda (…), se puede observar que la señora ALBA LUZ CASTAÑEDA ALVARADO, no alcanzó a suscribir dicha demanda. (…) Así las cosas, al no haber la señora ALBA LUZ CASTAÑEDA ALVARADO suscrito la demanda de tutela con radicado No. 13-001-23-33-2016-00762-00, no se puede llegar a concluir que con la

presentación de la acción de tutela que se resuelve en esta oportunidad, esta persona se encuentra actuando de forma temeraria”. 3 Folio 22. (ii) Así mismo, recalcó que no se agotaron los otros medios de defensa judicial, como lo fue el recurso de apelación con el que contaba la tutelante, dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2011-00156-00, para hacer efectivo la protección de los derechos fundamentales que ella consideró trasgredidos. Motivo por el cual no se cumplió con el requisito de subsidiariedad. 1.8. Impugnación Del escrito confuso que presentó la tutelante, se puede inferir que la actora impugnó la decisión del a quo4 al considerar sus derechos fundamentales trasgredidos. Argumentó que al (i) encontrarse en una situación de carencia de recursos suficientes para su subsistencia, y (ii) ser una persona de avanzada edad perteneciente al grupo denominado “adulto mayor”, la tutela sí es el medio idóneo para la protección efectiva de los derechos allí invocados.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19915, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20156 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20037 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema Jurídico De conformidad con el fallo de primera instancia y la impugnación presentada correspondería a la Sala determinar si, como lo concluyó el a quo de la tutela, la

presente acción constitucional es improcedente porque no se superó el requisito de la subsidiariedad. No obstante, la Sala se abstendrá de analizar tal punto, en la medida en que, como se explicará a continuación, se advierte la cosa juzgada constitucional en el caso concreto. 4.1. De temeridad y la cosa juzgada constitucional De conformidad con el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 existe temeridad cuando “sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales”, por lo cual “se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. 4 Folios 62-68. 5 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 7 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". La temeridad se configura, entonces, cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad del demandante, en tanto la segunda petición de amparo se presenta por parte de la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto accionado; y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción8. De esta manera, la figura mencionada es una utilización impropia de la acción de tutela, al respecto, la Corte Constitucional ha considerado9: "La jurisprudencia constitucional ha estimado que la actuación temeraria es aquella que vulnera el principio de buena fe, asumiendo una actitud indebida

para satisfacer un interés individual a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin tener razón se instaura nuevamente una acción de tutela. Teniendo en cuenta que la buena fe se presume en toda actuación de los particulares ante las autoridades públicas, la temeridad es una circunstancia que debe ser valorada cuidadosamente por los jueces para prevenir decisiones injustas. En otras palabras, la conducta temeraria debe encontrarse plenamente acreditada y no puede ser inferida de la simple improcedencia de la tutela o revisando circunstancias meramente formales. Tal conducta requiere de un examen minucioso de la pretensión de amparo, de los hechos en que se funda y del acervo probatorio que repose en el proceso.” Igualmente, el máximo Tribunal Constitucional, en lo referente a la temeridad, ha precisado que existe una variación de la figura, denominada la cosa juzgada constitucional. La diferenciación entre ambas instituciones la explicó de la siguiente manera: “El precedente constitucional ha comprendido la temeridad de dos formas, por una parte la concepción por la que esta solo puede configurarse si el accionante actúa de mala fe, por otra, la interpretación literal del citado artículo 38 bajo la cual no se requiere tal elemento para su consolidación, en consecuencia solo se necesita que el accionante presente varias veces una demanda de tutela por los mismos hechos sin justificación alguna. No obstante, esta Corte ante tal ambivalencia concluyó, que la improcedencia de una acción de amparo por temeridad debe presentarse por el actuar doloso y de mala fe del peticionario, toda vez que supone una restricción legitima al

derecho fundamental que implica el ejercicio de la acción de tutela. La temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: “(i) [i]dentidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones”; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda, vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. Así mismo, la jurisprudencia constitucional precisó que el juez es el encargado de establecer en cada caso concreto la existencia o no de la temeridad. La Sala precisa que en los procesos de tutela, en los eventos en que un mismo asunto presenta sucesivas o múltiples solicitudes de amparo, puede suceder las siguientes situaciones: i) que exista cosa juzgada y 8 T-883 de agosto 9 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett, entre muchas otras. 9 Sentencia T-547 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre un asunto decidido previamente en otro proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad,

una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la triple identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada”10. (Negrilla por fuera del texto). Visto lo anterior, advierte la Sala que la labor del juez de la tutela radica en verificar si el ejercicio de la acción de tutela, cuando se ha presentado otra petición de amparo soportada en las mismas condiciones fácticas y jurídicas es temeraria o si se presenta la cosa juzgada constitucional, lo cual se define una vez se determine que la persona ha actuado de mala fe o no. Dicho lo anterior, la Sala procederá a comparar la presente acción de tutela con aquella que formuló anteriormente, identificada con el radicado No. 13001-23-332016-00762-00. Así, ocurre que la accionante en la presente acción de tutela censuró la sentencia de 30 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartagena, que resolvió declarar de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso en contra del Municipio de Regidor – Bolívar. Como sustento de la demanda, afirmó que tal decisión impide que se materialice el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que considera tiene derecho por el vínculo laboral que sostuvo con el Municipio de Regidor – Bolívar. Y en el proceso con radicado No. 2016-0762, la actora junto con otras personas11, demandó al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de

Cartagena por la vulneración de sus derechos fundamentales, al dictar el fallo de 30 de octubre de 2013. En tal tutela, según se advierte en la copia del fallo de 31 de agosto de 2016, con la cual el Tribunal Administrativo la resolvió, se alegó que la decisión controvertida impedía a los tutelantes el reconocimiento y disfrute de las prestaciones sociales a las que consideran tienen derecho. En ese orden de ideas, esta sala procederá con el análisis puntual de los requisitos de la temeridad o cosa juzgada constitucional, respecto a ambos escritos de tutela, que son objeto de discusión, de la siguiente manera: 10 Corte Constitucional. Sentencia t-053 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 11 Abel Antonio Robles Pacheco, Raúl Molano Montesino, Luis Alberto Nuñez Beltrán, Luis Eduardo Tafur Flórez, Víctor Martínez Mañares y José Montesino Pedraza. Tutela 2016-00762 2016-00890 i) Se presentó acción de (i)Se presentó acción de

1. Identidad nulidad y restablecimiento nulidad y restablecimiento Fáctica del derecho, radicado 2011del derecho, radicado 201100156-00, contra el 00156-00, contra el Municipio Regidor – Bolívar, Municipio Regidor – Bolívar, con el fin de obtener el pago con el fin de obtener el pago de sus prestaciones de sus prestaciones sociales

sociales. (ii) El Juzgado Segundo (ii) El Juzgado Segundo Administrativo de Administrativo de Descongestión de Descongestión de Cartagena, en fallo del 30 de Cartagena, en fallo del 30 octubre de 2013, declaró

de octubre de 2013, declaró probada de oficio la probada de oficio la excepción de ineptitud de la excepción de ineptitud de la demanda. Derechos demanda. (iii) Señalan que son Vulnerados (iii) Señalan que son personas de la 3ra edad y no personas de la 3ra edad y cuentan con los recursos no cuentan con los recursos suficientes para su suficientes para su subsistencia. subsistencia. - La igualdad y al “mínimo - La igualdad y al “mínimo vital”. vital”. Que se revoque la Que se revoque la sentencia Pretensiones sentencia del 30 de octubre del 30 de octubre de 2013 de 2013

2. Identidad Abel Antonio Robles Alba Luz Castañeda

del Pacheco, Raúl Molano Alvarado Montesino, Luis Alberto demandant Nuñez Beltrán, Luis e Eduardo Tafur Flórez, Víctor Martínez Mañares, Alba Luz Castañeda Alvarado y José Montesino Pedraza.

3. Identidad Juzgado Segundo Juzgado Segundo del sujeto Administrativo de Administrativo de Descongestión de accionado Descongestión de

Cartagena. Cartagena.

4. Falta de No se evidencia en el justificación expediente, que la señora

para haya realizado alguna interponer manifestación de que ya se la nueva presentará una tutela acción anterior, o que bajo nuevos hechos, o presupuestos, presentaba un nuevo escrito de tutela. Teniendo en cuenta la anterior relación de las sentencias que son objeto de debate, para esta Sala, a diferencia de lo que consideró el a quo de la tutela, es

claro que se tendrían por cumplidos los requisitos exigidos para que se configure la cosa juzgada constitucional. Lo anterior, por cuanto la señora Alba Luz Castañeda Alvarado en ningún momento, esto es, la demanda o la impugnación, hizo referencia a la presentación de la primera acción constitucional en el sentido de que tal tutela hubiese sido radicada en su nombre, pero sin su consentimiento. Así, aunque el Tribunal refirió que en dicha acción de tutela figuraba su nombre, pero no encontró registro de su firma, lo cierto es que el juez de tutela de tal proceso no hizo distinción alguna frente a las personas que componían la parte actora de esa acción y, desde luego, se admitió respecto de todas lo que conllevó a que los efectos de las decisiones allí adoptadas cobijaron a la totalidad de los accionantes, entre ellos la señora Castañeda Alvarado. Conforme lo dicho, para la Sala es claro que si bien la señora Alba Luz Castañeda Alvarado aparece como demandante en dos acciones de tutela con radicados diferentes, presentadas con los mismos hechos y pretensiones, no se evidencia que su actuar sea de mala fe por cuanto, la tutelante está convencida que ante su situación particular, la tutela es la alternativa para propender por el reconocimiento y pago de las prestaciones a las cuales cree tener derecho. Visto esto, la Sala declarará la cosa juzgada constitucional en el caso concreto por cuanto: (i) la señora Castañeda Alvarado aparece como demandante en 2 acciones de tutela; (ii) el los jueces de la primera acción de tutela que interpuso,

durante todo el trámite, esto es, desde su presentación hasta la sentencia que puso fin al proceso, tuvieron como tutelante a la señora Castañeda Alvarado; y, (iii) como se expuso en acápites anteriores, ella tuvo la oportunidad de manifestar que se presentó la tutela sin su consentimiento, lo cual no ocurrió, como para entender que la falta de firma en la demanda, haga entender que no tenía el propósito de ejercer su derecho de acción. Conforme a lo anterior, y contrario a lo que el a quo consideró, luego de haber revisado el expediente, y bajo los argumentos aquí señalados, esta Sala advierte que la señora Alba Luz Castañeda Alvarado, si hizo parte de la tutela con radicado No. 2016-00762-00, por ende, será declarada la cosa juzgada constitucional en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: PRIMERO: REVOCAR el fallo de primera instancia proferido por Tribunal Administrativo de Bolívar, y en su lugar, DECLARAR la cosa juzgada constitucional en la presente acción de tutela presentada por la señora ALBA LUZ CASTAÑEDA ALVARADO en contra del Juzgado Segundo Administrativo de

Descongestión del Circuito de Cartagena.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera