CE-13001-23-33-000-2017-00077-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia / MORA JUDICIAL EN INCIDENTE DE DESACATOJustificada por trámite para determinar si las ordenes han sido cumplidas / TÉRMINO PARA RESOLVER INCIDENTE DE DESACATO - Se exhorta a la autoridad accionada que adopte las medidas para superar los obstáculos en el retardo de las actuaciones judiciales [Lla Sala observa que no se ha decidido el trámite incidental a pesar de que fue interpuesto hace un tiempo considerable, el retardo es justificado, pues dentro del lapso comprendido entre su formulación y la presentación de la solicitud de amparo, el señor juez accionado ha emitido providencias encaminadas a determinar si se han atendido las órdenes previstas en la sentencia que la demandante considera incumplida. Así las cosas y comoquiera que la mora judicial materia de controversia no es injustificada, es decir, el retardo en las actuaciones judiciales dentro del mencionado incidente de desacato no obedece a una negligencia del señor Juez Noveno (9) Administrativo de Cartagena, requisito necesario para que prospere el amparo constitucional en casos en los que se discute el incumplimiento de los términos procesales por parte de las autoridades jurisdiccionales, se impone confirmar la sentencia impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela. Por último, estima la Sala que resulta procedente la exhortación a la autoridad accionada dispuesta por el a quo, consistente en que adopte las medidas necesarias para superar los obstáculos

que le han impedido resolver el incidente de desacato que motivó la interposición de la acción de tutela de la referencia, en aras de garantizar, en lo posible, el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 39 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 40 / DECRETO 306 DE 1992 / DECRETO 1382 DE

2000

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la mora judicial justificada, ver: Corte Constitucional, sentencia T-230 de 10 de febrero de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Respecto al principio de autonomía judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia T-258 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.

Sobre la configuración de la mora judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia T945 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 13001-23-33-000-2017-00077-01(AC)

Actor: RENOVAR CIUDAD DE CARTAGENA S.A.

Demandado: JUZGADO NOVENO (9) ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la

sentencia de 15 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó el amparo deprecado.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 9). La empresa Renovar Ciudad de Cartagena SA, por intermedio de su representante legal, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente quebrantados por el señor Juez Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena.

Como consecuencia de lo anterior, solicita ordenar a la autoridad accionada darle impulso procesal al incidente de desacato presentado el 1.º de agosto de 2016, por el presunto incumplimiento de la sentencia de 6 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la acción popular 13001-23-31001-2006-01010-00. 1.2 Hechos. Relata la accionante que en el centro de la ciudad de Cartagena se encuentra ubicado el inmueble de matrícula inmobiliaria 060-97371 que corresponde al monumento nacional Circo Teatro, propiedad del señor Jaime Vélez Piñeres, que integra la plaza de toros La Serrezuela, la cual se encuentra en proceso de readecuación. Que las señoras Luz Eddy Londoño Díaz, Salma Sabbag Díaz y Wendy Jilary Valderrama interpusieron la acción popular 13001-23-31-001-2006-01010-00 contra la Nación ‒ Ministerio de Cultura, el Distrito Turístico y Cultural de

Cartagena de Indias ‒ Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias y el señor Jaime Vélez Piñeres, con el propósito de que se amparara el derecho colectivo al patrimonio cultural de la Nación y ordenara adoptar las medidas necesarias para garantizar la conservación de la obra arquitectónica. Dice que el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena, por medio de sentencia de 6 de febrero de 2013, amparó el derecho colectivo a «la defensa del patrimonio cultural de la Nación» y ordenó al propietario del inmueble remitir al Ministerio de Cultura, dentro de los cinco (5) días siguientes, copia del proyecto «restauración circo; teatro La Serrezuela» y de su acta de aprobación, dictada por el Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias, con la finalidad de que realice los estudios a que haya lugar. Que el mencionado despacho judicial también dispuso que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en un lapso no mayor a treinta (30) días, debía elaborar un plan de protección de la «plaza de toros y el Circo Teatro La Serrezuela», en aras de evitar que resultaran afectados por las obras. Sostiene que la anterior decisión fue apelada por las allí accionantes, que pidieron reconocer el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, y por el ente territorial demandado, al estimar que no cuenta con los recursos necesarios para cumplir las órdenes proferidas por el a quo, las cuales tiene como objeto beneficiar a un particular.

Que el Tribunal Administrativo de Bolívar, con sentencia de 6 de febrero de 2013, desató los recursos de apelación en el sentido de modificar la de primera instancia y ordenar al Ministerio de Cultura, Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias e Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias, que en dos (2) meses adoptaran un plan especial de manejo y protección de la plaza de toros La Serrezuela, y que el propietario del inmueble, si a bien lo tiene, presente un proyecto de restauración que se ajuste a los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico, so pena de que las mencionadas autoridades ejecuten las medidas administrativas necesarias para garantizar la estructura arquitectónica del monumento, que involucra la posibilidad de expropiación del bien. Aduce que el 1.º de agosto de 2016 interpuso incidente de desacato1, toda vez que no se habían cumplido los anteriores mandatos y se presentaron irregularidades en la restauración de la plaza de toros La Serrezuela, por lo que el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena, con auto de 26 de los mismos mes y año, asumió su conocimiento y requirió de las autoridades competentes informes sobre el acatamiento de la sentencia de 6 de febrero de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 1 Escrito que lo adicionó el 6 de septiembre de 2016. Que el 8 de marzo de 2016, el accionado celebró audiencia de verificación de cumplimiento de dicho fallo, en la que se denunció que la empresa Promotora AC SAS falsificó treinta y tres (33) planos, empero no ha adelantado actuación alguna

posterior, salvo la expedición de proveído de 5 de octubre siguiente, en el que dispuso la continuidad de la diligencia el 23 de noviembre, la cual fue aplazada para el 7 de febrero de 2017. Arguye que el desacato se ha demorado excesivamente en ser decidido, lo que afecta los derechos constitucionales fundamentales invocados en la solicitud de amparo, máxime cuando el juez tutelado no ha designado peritos con el fin de que inspeccionen las obras y determinen si afectan o no el patrimonio de la Nación. Que la urgencia de pronunciarse sobre las irregularidades en la modificación estructural del inmueble hace necesario ordenar al tutelado que dé impulso al desacato, pues, de lo contrario, es dable que se presente un perjuicio irreparable, en afectación del interés general. 1.3 Contestaciones de la demanda. 1.3.1 El Juez Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena (ff. 127 a 129) pide negar las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, al considerar que ha realizado las actuaciones necesarias para preservar el derecho colectivo que se amparó en la sentencia que la actora estima incumplida. Afirma que asumió conocimiento del desacato, con auto de 26 de agosto de 2016, y requirió informe de las autoridades encargadas de cumplir las órdenes emitidas en la acción popular 13001-23-31-001-2006-01010-00, decisión contra la que el Ministerio de Cultura, el 1.º de septiembre siguiente, interpuso recurso de reposición, del cual se corrió traslado por tres (3) días, y se decidió, con proveído

de 6 de febrero de 2017, en el sentido de confirmar la providencia recurrida y dar apertura al trámite incidental. Que paralelamente ha dado seguimiento al cumplimiento del fallo, tal como lo demuestra el hecho de que el 8 de marzo de 2016 celebró por segunda vez audiencia de verificación, en la que se pusieron de presente presuntas irregularidades en la intervención de la plaza de toros La Serrezuela, por lo que se adoptaron medidas tendientes a garantizar el acatamiento de la sentencia de 6 de febrero de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, como la de requerir un informe del Ministerio de Cultura en el que se indique el estado del proyecto, el cual fue allegado el 9 de agosto siguiente, donde se consignó que se adelanta un procedimiento administrativo sancionador por inconsistencias en la obra y que la supuesta falsedad de unos planos fue puesta en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Asevera que en providencia (sin fecha) negó la medida cautelar de suspensión de la obra, debido a que fue autorizada con una licencia concedida por el Ministerio de Cultura y ello, en virtud del criterio del Consejo de Estado2, es una determinación discrecional de la administración sobre la cual no es dable que los funcionarios judiciales se pronuncien. Que de lo expuesto se concluye que se han surtido las actuaciones necesarias para garantizar el acatamiento del fallo que la accionante considera desatendido, las cuales han sido engorrosas por cuanto se necesitan entender conceptos técnicos antes de emitir alguna decisión; además, el despacho debe ocuparse de

los otros asuntos que tramita, como acciones de tutela, procesos ordinarios, etc., lo que ha dificultado que la controversia puesta de presente por la accionante se haya decidido. 1.3.2 Los señores Ministro de Agricultura, alcalde del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, director del Instituto del Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias y el señor Jaime Vélez Piñeres guardaron silencio. 1.4 Providencia impugnada (ff. 183 a 187). Con sentencia de 15 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la actora, porque si bien se ha presentado un retardo en el citado trámite incidental de desacato, ello no constituye mora judicial injustificada, sin embargo, exhortó a la autoridad tutelada para que superara los obstáculos que han impedido el normal desarrollo del incidente materia de controversia. Indica que aunque el sistema normativo no disponga expresamente el término en que debe decidirse un desacato dentro de una acción popular, es dable inferir que ha de resolverse dentro de los veinte (20) días siguientes a su interposición, en 2 Sección primera, sentencia de 12 de noviembre de 2015, M. P. Guillermo Vargas Ayala, expediente: 1500123-31-000-2012-00122-01 (AP). razón a que es el término con el que cuenta el juez para proferir sentencia dentro ese medio judicial; no obstante, la inobservancia de dicho lapso no origina per se el desconocimiento de garantías constitucionales, como ocurre en el presente asunto,

pues pese a que hace más de seis (6) meses fue radicado el incidente y el accionado no lo ha decidido, sí ha efectuado actuaciones tendientes a ello, como requerir informes de los encargados de acatar el fallo de 6 de febrero de 2013, dictado por esa Corporación en el expediente 13001-23-31-001-2006-01010-00, y celebrar audiencias de verificación del cumplimiento de dicha providencia. 1.5 Impugnación (ff. 190 a 197). La demandante, inconforme con la anterior sentencia, la impugnó habida cuenta que la solicitud de tutela no solo está dirigida a obtener la resolución del referido incidente de desacato, sino también a que se dispusiera el decreto y práctica de unas pruebas sobre las que el demandado no se ha pronunciado. Explica que se han adelantado obras en predios sobre los cuales el Ministerio de Cultura no dictó ninguna autorización de modificación, y los planos sobre los que se fundamentaron los estudios para la intervención de la plaza de toros La Serrezuela son falsos, situaciones que imponen decidir el incidente de manera pronta, so pena de causar un daño irreparable.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud del artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, esta Colegiatura es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos

constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si la autoridad accionada ha quebrantado derechos de linaje constitucional fundamental de la demandante, al omitir (presuntamente) darle trámite de manera oportuna al incidente de desacato formulado el 1.º de agosto de 2016, por el presunto incumplimiento de la sentencia de 6 de febrero de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar dentro de la acción popular 13001-23-31-001-2006-01010-00. 2.4 La acción de tutela frente a la mora judicial. El derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia comporta la facultad de toda persona de acudir ante los jueces de la República, en aras de que se resuelvan las controversias que vulneran o amenazan sus prerrogativas. Dicha atribución constitucional no solo hace referencia a la posibilidad de concurrir a la administración de justicia, sino también a recibir una pronta solución al conflicto, para lo cual las autoridades cuentan con la posibilidad de adoptar las medidas coercitivas previstas en el sistema normativo. Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales no actúan dentro los términos fijados

en las normas procesales, se configura la mora judicial, que constituye un «[…] fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, pero que muchas veces una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos […]»3. No obstante, el mero retraso en las actuaciones judiciales no vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, ya que debe mediar una tardanza injustificada por parte de los funcionarios para desconocer esa garantía, caso en el cual será susceptible de protección a través de la solicitud de amparo. La jurisprudencia4 ha indicado que, como regla general, el juez de tutela no debe inmiscuirse en el trámite de los procesos judiciales debido a que podría desconocer el principio de autonomía judicial. Sin embargo, cuando se evidencia que la tardanza no obedece a cuestiones relacionadas con la carga de trabajo, problemas estructurales o complejidad de los asuntos que se conocen, la acción de tutela resulta procedente para proteger el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de 3 Corte Constitucional, sentencia T-945 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 4 Corte Constitucional, sentencia T-258 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. justicia. Por lo tanto, para determinar la prosperidad de la acción de tutela en los casos de mora judicial, el funcionario debe analizar las particularidades de cada caso concreto con el fin de establecer si el retardo es justificado o no.

2.5 Caso concreto. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca lo siguiente: a) El Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de sentencia de 6 de febrero de 2013, decidió en segunda instancia la acción popular 13001-23-31-001-200601010-00, en el sentido de confirmar parcialmente el fallo de 26 de junio de 2009, con el que el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena amparó el derecho colectivo «de defensa del patrimonio cultural de la Nación» (ff. 10 a 29). En esa providencia, el ad quem ordenó al Ministerio de Cultura, Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias e Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias, adoptar, dentro de los dos (2) meses siguientes, un plan especial de manejo y protección de la plaza de toros La Serrezuela, y que el propietario del inmueble, de estimarlo conveniente, presentara un proyecto de restauración que se ajuste a los lineamientos previstos en el ordenamiento jurídico, so pena de que se ejecuten las medidas administrativas necesarias para garantizar la restauración de ese monumento de la Nación, que involucra la posibilidad de expropiar el bien. b) El 1.º de agosto de 2016, el representante legal de la empresa Renovar Ciudad Cartagena SA formuló desacato (ff. 30 a 58), ampliado el 6 de septiembre siguiente (ff. 59 a 78), contra las autoridades que deben cumplir las órdenes dictadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el argumento de que no se

habían acatado y se presentaban serias irregularidades en la construcción, pues se ejecuta en atención a unos planos falsos que no fueron valorados por el Ministerio de Cultura, se han modificado áreas no autorizadas y afectado bienes arquitectónicos de interés general e inmuebles colindantes. c) A través de proveído de 26 de agosto de 2016, el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena requirió informes acerca del cumplimiento de la sentencia, que decidió en segunda instancia la aludida acción popular, del alcalde de ese ente territorial, Ministra de Cultura y directora del Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias (ff. 87 a 92); auto contra el que el apoderado de la mencionada ministra interpuso recurso de reposición el 1.º de septiembre del mismo año, puesto que ha cumplido a cabalidad los mandatos preceptuados en el mencionado fallo, motivo por el cual no era procedente adelantar el trámite incidental (ff. 169 y 170), del que se corrió traslado el 16 de los mismos mes y año y fue denegado el 6 de febrero de 2017 (f. 181). d) El Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena, con auto de 5 de octubre de 2016, fijó audiencia de verificación de cumplimiento del fallo (presuntamente desatendido) para el 23 de noviembre del mismo año, pero como no se pudo llevar a cabo, se suspendió hasta el 7 de febrero de 2017, fecha en la que se celebró y en la cual se trataron las diferentes dificultades que se han presentado en la

ejecución de la obra, dentro de las que se encuentran posibles modificaciones no autorizadas «difíciles de detectar» (ff. 99 a 102). Visto lo anterior, la Sala evidencia que aunque el incidente fue presentado por la accionante el 1.º de agosto de 2016, y este no ha sido decidido por el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena, ello ha acontecido por la complejidad del asunto, ya que se requieren conceptos técnicos para determinar el acatamiento de las órdenes dictadas por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la sentencia de 6 de febrero de 2013, proferida dentro de la acción popular 13001-23-31-001-200601010-00, y establecer la configuración de las irregularidades planteadas, las cuales están relacionadas con la construcción y modificaciones de bienes arquitectónicos que escapan de los conocimientos jurídicos que tienen las autoridades judiciales. En otras palabras, el asunto que debe resolver el demandado resulta complejo debido a las normas técnicas que deben tenerse en cuenta para determinar si los encargados de cumplir la sentencia de 6 de febrero de 2013, han adoptado las medidas pertinentes para salvaguardar el derecho colectivo al patrimonio cultural de la Nación, que atañen a modificaciones arquitectónicas, materia que por no ser jurídica hace que el trámite para proferir una decisión sea más engorroso. Es oportuno destacar que con la finalidad de determinar si las autoridades competentes han cumplido el mencionado fallo, esto es, si han observado las reglas de construcción materia de controversia en la reforma de la plaza de toros La

Serrezuela, el señor Juez Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena ha citado a audiencias de seguimiento, lo que permite evidenciar que aunque se encuentra en mora de decidir el incidente que motivó la interposición de la acción de tutela del epígrafe, esta no es injustificada puesto que ha desarrollado actuaciones eficaces para resolverlo. Sumado a lo anterior, no debe obviarse el hecho de que el aparato jurisdiccional colombiano padece de problemas estructurales, como consecuencia, en gran medida, de la excesiva carga laboral de los despachos judiciales, que impide que los procesos de su conocimiento se adelanten en estricto cumplimiento de los términos previstos en las normas legales5, como ocurre en el presente caso, pues el Juzgado Noveno (9.º) Administrativo de Cartagena conoce de varios asuntos, como acciones de tutela, procesos ordinarios, entre otros, a los cuales también debe darles trámite. En ese orden de ideas, aunque la Sala observa que no se ha decidido el trámite incidental a pesar de que fue interpuesto hace un tiempo considerable, el retardo es justificado, pues dentro del lapso comprendido entre su formulación y la presentación de la solicitud de amparo, el señor juez accionado ha emitido providencias encaminadas a determinar si se han atendido las órdenes previstas en la sentencia que la demandante considera incumplida. Así las cosas y comoquiera que la mora judicial materia de controversia no es injustificada, es decir, el retardo en las actuaciones judiciales dentro del mencionado incidente de desacato no obedece a una negligencia del señor Juez Noveno (9.º)

Administrativo de Cartagena, requisito necesario para que prospere el amparo constitucional en casos en los que se discute el incumplimiento de los términos procesales por parte de las autoridades jurisdiccionales, se impone confirmar la sentencia impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela. Por último, estima la Sala que resulta procedente la exhortación a la autoridad accionada dispuesta por el a quo, consistente en que adopte las medidas necesarias para superar los obstáculos que le han impedido resolver el incidente de desacato que motivó la interposición de la acción de tutela de la referencia, en aras de garantizar, en lo posible, el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre 5 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 15 de febrero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Renovar Ciudad de Cartagena SA, conforme a lo indicado en la motivación. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión al Tribunal de primer grado y remítasele copia. 4.º Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley

2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS