CE-13001-23-33-000-2017-00163-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS DE SUBSIDIARIEDAD E INMEDIATEZ En el caso no se está en frente de una persona que deba ser sujeto de especial protección constitucional, dado que actualmente cuenta con 52 años, y no se alega alguna afectación en la salud, tampoco se prueba la afectación al mínimo vital, pues aunque existe manifestación de la actora de estar viviendo de la caridad de sus familiares, lo cierto es no se prueba que no pueda prever por su propia manutención, sumado al hecho de que dejó pasar más de tres años para acudir a la administración para solicitar el reconocimiento pensional. De aquí que en el caso no se encuentren cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela para estudiar de manera excepcional sobre el reconocimiento pensional irrogado por la accionante, consecuencia de la muerte del [LCVU]. De forma tal que la actora puede demandar el contenido de los actos administrativos que negaron su reconocimiento pensional ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia donde además tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos demandados, según lo prevé el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 13001-23-33-000-2017-00163-01(AC)

Actor: NIDIA DEL SOCORRO SALGUEDO GÓMEZ

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – GRUPO DE PRESTACIONES SOCIALES Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 14 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 01, Despacho 03.

1. La acción de tutela La señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez, por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio

de Defensa Nacional. 1.1. Pretensiones Solicita que en protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social, a la vida digna y al debido proceso, se ordene al Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Nacional, que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, proceda a reconocer a su favor pensión de sobreviviente desde el 26 de febrero de 2013 y en forma vitalicia, en calidad de compañera permanente del causante, el señor Luis Carlos Villa Urango. 1.2. Hechos de la solicitud Convivió en unión marital de hecho con el señor Luis Carlos Villa Urango, pensionado de la Armada Nacional en el cargo de especialista quinta, desde el mes de mayo del año 1998, hasta el mes de febrero del año 2013, cuando el señor Luis Carlos Villa Urango falleció a causa a causa de un cáncer de páncreas que venía padeciendo.

Dicha unión de aproximadamente 15 años y de la cual no se tuvieron hijos, se llevó a cabo de forma pública e ininterrumpida, estable y permanente, por lo que no fue una convivencia clandestina ni temporal. El 31 de mayo de 2016 presentó reclamación administrativa ante la Oficina de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, solicitando el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, como compañera permanente del causante. El 6 de julio de 2016 el Ministerio de Defensa dio respuesta negativa a la solicitud, bajo el sustento de que con las declaraciones extrajudiciales presentadas no era posible determinar de manera fehaciente los elementos propios de la unión marital de hecho, en los términos previstos en la Ley 54 de 1990, modificada por la Ley 979 de 2005, esto es, la comunidad de vida permanente y singular, por lo que para demostrar tal calidad, se debía aportar unos de los medios probatorios contemplados en la Ley 979 de 2005, es decir, escritura pública, acta de conciliación o sentencia judicial. El 10 de agosto de 2016 presentó reposición contra la anterior decisión, pero no obstante haber transcurrido más de cinco meses, la entidad no se ha pronunciado al respecto. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Argumentó que la accionada desconoce que lo medio de prueba de que trata el artículo 2 de la Ley 979 de 2005, no son los únicos para demostrar la convivencia entre compañeros permanentes, toda vez que la Corte Constitucional1 ha considerado que las declaraciones extrajudiciales son pruebas totalmente válidas, pertinentes y suficientes para probar el vínculo. 1 Sentencia T-324 de 2014.

Manifestó que dependía económicamente del causante y después de su muerte ha logrado sobrevivir por la ayuda que le han brindado algunos familiares, por lo que la falta de trámite y respuesta a la reposición vulnera su derecho al mínimo vital y móvil, a la dignidad humana, a la seguridad social y al debido proceso. 1.4. Trámite en primera instancia El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 6 de marzo de 2017, admitió la acción de tutela y ordenó notificar de la decisión a la Dirección Administrativa y el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa Judicial, como demandados, para que dentro del término de un día y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervención El Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, por intermedio de la coordinadora Lina María Torres Camargo, presentó informe de los hechos de tutela en el cual solicitó denegar el amparo de tutela. Indicó que la entidad dio respuesta a la reposición presentada por el accionante, mediante Resolución 4155 del 7 de octubre de 2016, confirmando la Resolución 2727 del 6 de julio de 2016, que negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional solicitada. Señaló que atendiendo a lo manifestado por el accionante respecto del desconocimiento del acto administrativo que resolvió la reposición, procedió a remitir copia a su dirección como a la de su apoderado a través el correo certificado 4-72 y al correo electrónico samirsair@hotmail.com, aportados para tal efecto. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Fija de Decisión 01, Despacho 03,

mediante sentencia 012 del 14 de marzo de 2017, rechazó por improcedente la acción de tutela respecto de la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes a su favor, y tuteló el derecho fundamental de petición y debido proceso, pero en consideración a que ya se emitió respuesta y se notificó a la interesado declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. De igual forma, advirtió a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Dirección Administrativa del Ministerio de Defensa y el Grupo de Prestaciones Sociales del Ministerio de Defensa, para que en ningún caso vuelvan a incurrir en la omisión de los derechos fundamentales de petición y debido proceso. Señaló que la acción de tutela no es el medio adecuado para obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, toda vez que al verificarse los requisitos de procedencia excepcional señalados por la Corte para el reconocimiento pensional, se advierte que en el caso no se cumplen, pues (i) conforme a la Ley 1276 de 2009, la accionante no ostenta la calidad de sujeto de la tercera edad, (ii) no se prueba que la falta de pago de la prestación genere afectación a su mínimo vital, (iii) se dejó transcurrir 3 años desde la muerte del causante para reclamar el reconocimiento prestacional, sin justificar la demora para activar mecanismos administrativos o judiciales. Evidenció frente al recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 2727 del 6 de julio de 2016, que el Ministerio de Defensa mediante Resolución 4155 del 7 de octubre de 2016, resolvió la reposición y la notificó por correo electrónico al

apoderado del actor, por lo que concluyó que en el asunto se configuraba la carencia actual de objeto por hecho superado; sin embargo, al encontrar que existió vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso por haberse emitido respuesta tardía, esto es, después de los 15 días señalados legalmente, advirtió a la entidad para que ningún caso incurriera en omisión de derechos fundamentales. 1.7. Impugnación La señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez impugna la decisión adoptada en primera instancia, con el propósito que sea revocada y, en consecuencia, que se acceda a las pretensiones de la demanda. Argumenta que el Tribunal no se pronunció sobre la violación al debido proceso por parte de la accionada, pues exigió de manera exclusiva para acreditar la calidad de compañera permanente, los requisitos establecidos en el artículo 2 de la Ley 979 de 2005, obviando que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha manifestado que las declaraciones extraprocesales son una prueba idónea y suficiente para acreditar tal calidad. Alega que lo que persigue es la protección del mínimo vital y móvil, y que el hecho de que los 3 años posteriores a la muerte de su compañero permanente haya sido mantenida por sus familiares más cercanos, no disminuye su necesidad.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, según el cual «presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente», esta sala es competente para conocer del presente asunto.

2.2. Problema jurídico Analizar de acuerdo con las excepciones de la Corte Constitucional si en el caso se hace procedente la acción de tutela para estudiar de manera excepcional el reconocimiento prestacional de la accionante. De encontrar procedente el ejercicio de la acción, se deberá dilucidar si los actos administrativos que negaron el reconocimiento pensional solicitado por la actora vulneraron sus derechos fundamentales, ante el desconocimiento de la jurisprudencia constitucional respecto de la idoneidad y eficacia de las declaraciones extraprocesales para probar la unión marital de hecho. 2.3. Sobre la precedencia de la acción para reclamar el reconocimiento de acreencias laborales - pensión de sobrevivientes En lo que tiene que ver con el reconocimiento y pago de acreencias laborales y pensionales se ha sostenido reiterativamente que la acción de tutela es, en principio, improcedente, por cuanto el legislador ha dispuesto un medio judicial ordinario para lograr tal pretensión; sin embargo, la Corte Constitucional ha aceptado su procedencia excepcional para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando se trata de personas de especial protección, esto es, personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, menores de edad, discapacitados, entre otros, y que demuestren su dependencia económica con el causante2, pues atendiendo a su condición de debilidad manifiesta genera en cabeza del Estado la obligación de otorgar un trato diferencial frente a estos. Lo anterior, explica la Corte, obedece a que la tardanza o demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento pensional, a través de los mecanismos ordinarios de defensa, pueden afectar derechos al mínimo vital, la salud, e incluso

a su propia subsistencia, lo que en principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio ordinario y la intervención plena del juez constitucional, precisamente, por ser la acción de tutela un procedimiento judicial preferente, breve y sumario de protección de derechos fundamentales3. De aquí que para que el mecanismo de amparo constitucional pueda desplazar la vía judicial ordinaria o contenciosa, es condición necesaria acreditar la existencia de un perjuicio de carácter irremediable que afecte derechos fundamentales o aquellos que los son por conexidad –como la dignidad, el mínimo vital, la salud y la subsistencia digna-, e igualmente, que el tramitar el litigio por el otro mecanismo de defensa judicial haga nugatorio el ejercicio y disfrute de sus derechos, por hacer más gravosa su situación4. Dicho perjuicio, indica la Corte, debe ser ponderado por el juez de acuerdo con los siguientes requisitos: (i) que se trate de una persona considerada como sujeto de especial protección; (ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital, (iii) que el afectado ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv) que el interesado acredite, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados5. 2.4. Hechos probados 2 Ver entre otras las sentencias T-479 de 2008, T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T651 de 2004, y T-1012 de 2003. 3 Sentencia T-529 de 2007. 4 Sentencia T-634 de 2002. 5 Sentencia T-529 de 2007. 2.4.1. La señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez, nació el 24 de diciembre de 1964, por lo que actualmente cuenta con 52 años (f.18). 2.4.2. Según declaraciones extraprocesales presentadas por los señores Rocio del Carmen Zambrano Sepulveda y Lucy Ester Ramos Racero, quienes manifestaron conocer de vista, trato y comunicación, desde hace 20 y 16 años, respectivamente, a la señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez, y dieron fe de que esta convivió bajo el mismo techo de forma pública, notoria e ininterrumpida y, en unión libre, desde el 10 de mayo de 1998 hasta el 26 de febrero de 2013, fecha de fallecimiento, con el señor Luis Carlos Villa Urango, con quien compartió lecho, techo y mesa hasta el día de su muerte, que nunca se separó de su compañero, y que dependía económicamente y en todos los sentidos del finado (ff.11-12). 2.4.3. Mediante declaraciones extraprocesales, los señores Ivo Ricardo Román Peullo y Rosa Elina Parra Rhenals, manifestaron conocer de vista, trato y comunicación, desde el año 1980 y el año 1983, respectivamente, al señor Luis Carlos Villa Urango, y dieron fe de que este convivió en unión libre con la señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez, desde el 10 de mayo de 1998, con quien

compartió lecho, techo y mesa hasta el última día de su vida (ff.14-15). 2.4.4. A través de Resolución 2727 de 6 de julio de 2016, el Ministerio de Defensa Nacional - Secretaría General, resolvió declarar que no había lugar al reconocimiento y pago de suma alguna por concepto de sustitución de pensión de jubilación con ocasión del deceso del ex Especialista Quinto del Ejército Nacional VILLA URANGO LUIS CARLOS, a favor de la señora SALGUEDO GÓMEZ NIDIA DEL SOCORRO, presunta compañera permanente del causante (ff.51-52). 2.4.5. Por medio de Resolución 4155 del 7 de octubre de 2016, el Ministerio de Defensa Nacional - Secretaría General, confirmó en todas sus partes el contenido de la Resolución 2727 del 6 de julio de 2016 (54-55). 2.5. Análisis de la Sala La señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez acude al uso de este mecanismo constitucional a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la seguridad social, a la vida digna y al debido proceso y, en consecuencia, se reconozca a su favor pensión de sobreviviente desde el 26 de febrero de 2013 y en forma vitalicia, en calidad de compañera permanente del causante, el señor Luis Carlos Villa Urango. Alega que la entidad accionada, Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Grupo de Prestaciones Sociales, vulneró sus derechos fundamentales en mención, al negar el reconocimiento de la sustitución pensional por, presuntamente, no

lograrse acreditar la convivencia con el causante, de acuerdo con los medios de prueba previstos en el artículo 2 de la Ley 979 de 2005, obviando que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha manifestado que las declaraciones extraprocesales son una prueba idónea y suficiente para acreditar tal calidad. En primera instancia se rechazó la acción de tutela al no encontrarse procedente su ejercicio de manera subsidiaria, por cuanto la actora no hace parte del grupo poblacional de la tercera edad y por no evidenciarse una afectación a su mínimo vital. La actora impugna la decisión de instancia al argumentar que el Tribunal no valoró en debida forma su condición de adulto mayor, y el hecho de que depender económicamente de sus familiares la pone en estado de indefensión, por lo que considera la presente acción de tutela es procedente y, en tal sentido, se debe proceder a estudiar su derecho al reconocimiento pensional tomando en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la que se indica que las declaraciones extraprocesales son una prueba idónea y suficiente para acreditar la calidad de compañera permanente. Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional traída como referente acápites atrás, el juez debe ponderar la procedencia excepcional de la acción de tutela, bajo la verificación de los siguientes requisitos: (i) que se trate de una persona considerada como sujeto de especial protección; (ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de sus derechos fundamentales, en particular el mínimo vital, (iii) que el afectado ha desplegado cierta actividad administrativa y judicial, tendiente a obtener la

protección de sus derechos, y (iv) que el interesado acredite, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados6. Según el literal b) del artículo 7 de la Ley 1276 de 2009 «el adulto mayor es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen». De las probanzas arrimadas al plenario, la Sala da cuenta que la actora tiene actualmente 52 años de edad, pues su documento de identidad da a conocer que nació el 24 de diciembre de 1964, por lo que de acuerdo con la norma referida, actualmente no puede ser considerada como adulto mayor, máxime cuando en el caso no se observa ni se insinúa alguna afección padecida o disminución en salud. Aunque en el caso se acredita a través de declaraciones extra juicio, la dependencia económica de la accionante con el causante, lo cierto es que tal medio de prueba por sí mismo no justifica la existencia de un perjuicio de carácter irremediable actual por afectación al mínimo vital, ya que no se demuestra la imposibilidad de procurar por su subsistencia. 6 Sentencia T-529 de 2007. Según se extrae del plenario, la accionante solicitó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente solo hasta el 31 de mayo de 2016, por lo que dejó pasar

más de tres años en activar su derecho, situación que demerita la urgencia e inminencia de su situación que justifique adoptar medidas urgentes de protección. De manera que en el caso no se está en frente de una persona que deba ser sujeto de especial protección constitucional, dado que actualmente cuenta con 52 años, y no se alega alguna afectación en la salud, tampoco se prueba la afectación al mínimo vital, pues aunque existe manifestación de la actora de estar viviendo de la caridad de sus familiares, lo cierto es no se prueba que no pueda prever por su propia manutención, sumado al hecho de que dejó pasar más de tres años para acudir a la administración para solicitar el reconocimiento pensional. De aquí que en el caso no se encuentren cumplidos los requisitos de procedencia de la acción de tutela para estudiar de manera excepcional sobre el reconocimiento pensional irrogado por la accionante, consecuencia de la muerte del señor Luis Carlos Villa Urango. De forma tal que la actora puede demandar el contenido de los actos administrativos que negaron su reconocimiento pensional ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instancia donde además tiene la posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos demandados, según lo prevé el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

3. Conclusión En el caso no se cumplen los requisitos previstos por la Corte Constitucional para proceder al estudio excepcional del reconocimiento de acreencias laborales, toda vez que (i) la actora no posa la condición de adulto mayor, pues actualmente

cuenta con 52 años, (ii) no se demuestra la afectación al mínimo vital, pues aunque existe manifestación de la actora de estar viviendo de la caridad de sus familiares, no se prueba que no pueda prever por su propia manutención y, (iii) dejó pasar más de tres años para acudir a la administración para solicitar el reconocimiento pensional, lo que demerita la urgencia e inminencia de su situación para adoptar medidas urgentes de protección. Bajo este contexto, la Sala confirmará la decisión del a quo en cuanto rechazó la acción de tutela interpuesta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Confirmar la sentencia del 6 de marzo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en cuanto rechazó por improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Nidia del Socorro Salguedo Gómez respecto del reconocimiento de pensión de sobreviviente en su favor. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS