CE-13001-23-33-000-2017-00620-01(AC)-2017

INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES PARA ACCEDER al PROGRAMA ESTADO JOVEN / PROGRAMA TÉCNICO NO PROFESIONALNo aplica para cumplir requisitos de la convocatoria [A]l revisar el expediente se tiene que la [actora] cursa el programa de técnico en seguridad ocupacional en el Centro para la Industria Petroquímica Sena, Regional Bolívar (…) la Subsección advierte que uno de los requisitos para acceder al programa Estado Joven es que el estudiante debe tener un nivel de formación normalista superior, técnico profesional, tecnológico o universitario, cuyos planes académicos contemplen como requisitos para optar a la titulación, el desarrollo una etapa práctica. Sin embargo, el programa que cursa la accionante no pertenece a ninguno de esos grupos de formación educativa. (…) la Subsección estima pertinente precisar que los artículos 16 y siguientes de la Ley 30 de 1992 definen cuáles son las instituciones de educación superior y, en lo que aquí interesa, señala que son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. (…) el programa que cursa la accionante no es de aquellos de los descritos en la Ley 30 de 1992, en razón a que no tiene un carácter técnico profesional, tal como lo afirmó el Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica Sena, Regional Bolívar.

FUENTE FORMAL: LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 16 / LEY 30 DE 1992ARTÍCULO 25 / LEY 115 DE 1994 - ARTÍCULO 36 / LEY 1780 DE 2016 /

RESOLUCIÓN DEL MINISTERIO DEL TRABAJO 4566 DE 2016

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla el objeto, requisitos, beneficios y generalidades del programa Estado Joven.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 13001-23-33-000-2017-00620-01(AC)

Actor: LORAINE BABILONIA MORALES

Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Y OTROS ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 14 de julio de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

HECHOS RELEVANTES La señora Loraine Babilonia Morales indicó que en diciembre de 2014 terminó las materias del programa de técnico en seguridad ocupacional en el Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena y, sólo tiene pendiente las prácticas o pasantías para graduarse. Explicó que el 12 de junio de 2017 el Ministerio del Trabajo, a través de la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, Comfamiliar, Comfenalco y el Sena, postuló las plazas para acceder al programa de Estado Joven y realizar las pasantías en entidades públicas. Señaló que se acercó a la Caja de Compensación Comfamiliar con el fin de

participar en la referida convocatoria y le exigieron, entre otros documentos, el certificado de terminación de materias, certificación del estado de prácticas, copia del documento de identidad y una carta suscrita por el Sena en la que indique que es apta para realizar las pasantías. Sostuvo que solicitó al Sena Cartagena la expedición de los certificados y la carta. Sin embargo, la persona encargada informó que no cumplía con los requisitos para acceder al programa de Estado Joven, comoquiera que se pedía cursar el programa de técnico profesional en seguridad ocupacional y no técnico en seguridad ocupacional. Afirmó que no existe ninguna diferencia entre los programas mencionados, pues se cursan los mismos módulos. Además, el Ministerio de Educación Nacional aprobó sólo las modalidades técnica, tecnóloga y profesional y la denominación de técnico profesional es criterio de la entidad técnica que expide el título. Asimismo, arguyó que a las personas que cursan ese mismo programa en el Sena del Atlántico sí les permitieron participar en la convocatoria de Estado Joven, por lo que considera que en el Sena de Bolívar existe una situación de exclusión y favorecimiento. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la educación, igualdad y debido proceso. En consecuencia, se ordene al Ministerio del Trabajo, a la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público del Empleo, a Comfenalco y al Sena permitir la inscripción en el programa Estado Joven, con el fin de realizar las pasantías en una entidad pública. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Ministerio de Trabajo (CD f. 20) La jefe encargada de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio indicó que acorde a

las Resoluciones 117 de 2013 y 191 de 2012 del Sena el programa de seguridad ocupacional tiene una duración de 12 meses y corresponde al nivel de formación técnico laboral. Asimismo, explicó que el programa Estado Joven: prácticas laborales en el sector público, es una iniciativa destinada a mejorar las condiciones de empleabilidad de la población más joven de Colombia, cuyo fundamento jurídico es la Constitución Política, la Ley 30 de 1992 y la Ley 1780 de 2016. Igualmente, sostuvo que el programa ofrece incentivos para realizar prácticas laborales y judicaturas en el Estado y está dirigido a jóvenes estudiantes de programas de formación complementaria ofrecidos por las escuelas normales superiores y educación superior de pregrado, esto es, niveles técnicos laborales, tecnólogos y profesional. Sin embargo, precisó que el nivel de formación de técnico laboral no hace parte de la educación superior ni de los normalistas, pues se trata de un programa propio de la educación para el trabajo y desarrollo humano regulado por la Ley 1064 de 2006. De otra parte, esgrimió que la acción de tutela de la referencia es improcedente al no existir ninguna amenaza o violación a los derechos fundamentales invocados por la accionante, comoquiera que el programa de Estado Joven es un beneficio para una población especialmente vulnerada y afectada por el desempleo, pero no implica la afectación a otros grupos poblacionales y tampoco significa que la joven Loraine Babilonia Morales no pueda realizar sus prácticas a través de otros mecanismos, como es el caso del contrato de aprendizaje o los convenios que tiene el Sena. Finalmente, manifestó que la entidad carece de legitimación en la causa por

pasiva, en la medida que no existe ninguna acción u omisión que pudiese imputarse como amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo (CD f. 22 – ff. 103 y 104) Carlos Javier Rodríguez Ordoñez, secretario general de la Unidad, expuso que la entidad no está legitimada por pasiva para atender las pretensiones invocadas por la accionante, toda vez que no decide ni participa en el proceso de registro de vacantes y preselección de oferentes del programa Estado Joven, solamente es la entidad responsable de facilitar que a través del Sistema de Información del Servicio Público de Empleo, SISE puedan registrarse y gestionarse las plazas de prácticas laborales, según las condiciones previstas en las normas que regulan la materia. Aunado a lo anterior, manifestó que el Ministerio del Trabajo en el documento denominado “términos de referencia convocatorias a entidades públicas” fijó los requisitos para que las entidades postularan sus plazas de prácticas y determinó que los niveles de formación exigidos eran normalista superior, técnico profesional, tecnólogo y universitario. Departamento Administrativo de la Función Pública (CD f. 24) Mónica Liliana Herrera Medina, directora jurídica (E), indicó que los términos de referencia para participar en el programa Estado Joven: prácticas laborales en el sector público desarrollan los lineamientos contenidos en la Ley 1780 de 2017 y prevén que la convocatoria está dirigida a los jóvenes entre 18 y 28 años de edad que cursen programas en los niveles técnico profesional, sin que ello conlleve a ninguna discriminación.

Igualmente, explicó que existen diferencias entre los niveles de técnico laboral y técnico profesional, las cuales están previstas en el Decreto 1075 de 2015, el cual señala que los programas para obtener el título como técnico profesional deben ser impartidos por instituciones de educación superior acreditadas ante el Ministerio de Educación Nacional, mientras que el de técnico laboral, está a cargo de las instituciones encargadas de brindar educación para el trabajo y desarrollo humano. Por ende, concluyó que contrario a lo que sostiene la accionante existen diferencias entre ambos títulos y la obtención de los mismos implica el cumplimiento de un pensum académico distinto. Comfenalco (ff. 27 a 29) El director administrativo de la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Cartagena precisó que en la Resolución 4566 de 2016 se fijan los requisitos y delimitan los beneficiarios del programa Estado Joven, de manera que sólo el grupo poblacional que cumpla tales exigencias puede acceder al mismo, sin que ello implique violación o transgresión a ningún derecho fundamental. Asimismo, expuso que la accionante puede realizar sus pasantías como lo hace normalmente cualquier persona, ya que no acceder al programa no implica un impedimento para el efecto. Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena (ff. 69 a 73) El subdirector del Centro para la Industria Petroquímica explicó que la joven Loraine Babilonia Morales no ha terminado materias de la carrera técnica de seguridad ocupacional que cursa en el Sena, pues consultada su ficha de aprendiz en la base de datos de la entidad se evidencia que tiene pendiente la competencia

3226-comprender textos en ingles en forma escrita y auditiva. También sostuvo que la accionante erradamente indicó en el escrito inicial que el 12 de junio de 2017 el Sena postuló las plazas para acceder al programa Estado Joven y realizar las pasantías en las entidades públicas, cuando lo cierto es que corresponde a las Cajas de Compensación Familiar operar el programa y, por intermedio de sus agencias de gestión y colocación de empleo, registrar las plazas de practica ofrecida, postular a los estudiantes interesados, realizar la afiliación y cotización de los estudiantes seleccionados al sistema de seguridad social en salud y pagar los incentivos mensuales, de conformidad con lo previsto en la Ley 1780 de 2016. Precisó que la accionante se acercó al Centro para la Industria Petroquímica del Sena y solicitó de manera verbal una carta para acceder al programa Estado Joven. Empero, le informó que no cumplía con los requisitos para acceder al mismo, comoquiera que dicho beneficio está dirigido a jóvenes entre los 18 y 28 años que cursen programas de formación complementaria ofrecidos por las Escuelas Normales Superiores y de educación superior, en sus niveles universitario, tecnológico y técnico profesional y la accionante no ostenta ninguno de los niveles educativos requeridos. Afirmó que existen diferencias sustanciales entre esos programas, pues contrario a lo que alega la accionante no sólo existe la modalidad de educación de técnico profesional, sino que, en virtud de lo previsto en el Decreto 4904 de 2009 se crea un nivel de técnico laboral por competencias. Por último, indicó que las pretensiones formuladas por la joven Morales no están

llamadas a prosperar, en la medida que no cumple con los requisitos para acceder al programa Estado Joven y no ha culminado materias en la carrera técnica en seguridad industrial. Procuraduría 130 judicial II delegada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar (ff. 123 a 127) Luis Guillermo González Zabaleta, procurador 130 judicial II, se refirió al programa Estado Joven y a los programas de formación del Sena y concluyó que la modalidad o nivel de formación de la accionante es netamente técnico y, por ende, no cumple con los requisitos para acceder a las prácticas solicitadas. Asimismo, explicó que las prácticas para el nivel de formación técnico del cual hace parte la joven Morales se realizan a través del contrato de aprendizaje reglamentado en la Ley 789 de 2002, razón por la cual el Sena acertadamente no certificó el cumplimiento de los requisitos para acceder al programa Estado Joven. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El 14 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió fallo de primera instancia, en el que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados. Para el efecto, consideró que la vulneración de los derechos invocados por la accionante se deriva de la negativa del Sena de expedir la carta de postulación para la participación en el programa Estado Joven, bajo el argumento de que Loraine Babilonia Morales no cumple con los requisitos exigidos para ello y, por tanto, concluyó que las demás entidades vinculadas al presente tramite no han efectuado ninguna acción u omisión de la que se derive la transgresión de los

derechos de la accionante. Igualmente, sostuvo que las pruebas allegadas al proceso demostraban que la accionante está matriculada en el programa de técnico en seguridad ocupacional del Sena y no ha terminado materias, pues tiene pendiente el desarrollo de la competencia denominada 3226 comprender textos en inglés en forma escrita y auditiva. Manifestó que el programa Estado Joven es una iniciativa ejecutada por el Ministerio del Trabajo, en coordinación con el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, el cual está dirigido a un grupo poblacional de estudiantes que cursen programas académicos en los niveles de técnico profesional, tecnólogo y universitario, dentro de los cuales no se enmarca el adelantado por la accionante, dado que ella está matriculada en un programa netamente técnico. Puntualizó que existen diferentes tipos de programas educativos, entre ellos, técnico laboral, técnico profesional, tecnólogo y profesional, los tres últimos ofrecidos por instituciones de educación superior y el primero por instituciones de educación para el trabajo y desarrollo humano, antes denominada educación no formal, en virtud de lo dispuesto en la Ley 30 de 1992 y el Decreto 1064 de 2006. Por lo anterior, indicó que resultaban desacertadas las manifestaciones hechas por la joven Morales en el escrito inicial. IMPUGNACIÓN El 21 de julio de 2017 Loraine Babilonia Morales impugnó la sentencia de primera instancia. Indicó que contrario a lo que concluyó el Tribunal Administrativo de Bolívar si cumple con los requisitos para acceder al programa Estado Joven,

comoquiera que no existe ninguna diferencia o modalidad en el nivel educativo técnico. Precisó que independientemente de que haya cursado el programa de técnico en salud ocupacional en el Sena, la modalidad de la formación no afecta el título, menos en el campo técnico que es aquel que prepara para el desarrollo laboral mediato. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]”. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿Loraine Babilonia Morales cumple con los requisitos mínimos para acceder al programa “Estado Joven”? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (i) programa Estado Joven: prácticas laborales en el sector público; (ii) análisis del caso bajo estudio. Veamos:

I. Programa Estado Joven La Ley 1780 de 2016 encomendó al Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo de la Función pública el desarrollo, reglamentación y ejecución de una política para incentivar, fomentar y coordinar los programas de jóvenes talentos, para que aquellos que no contaran con experiencia pudieran realizar las prácticas laborales en las entidades públicas.

Así las cosas, en cumplimiento de lo ordenado en la norma citada el Ministerio del

Trabajo expidió la Resolución 4566 del 4 de noviembre de 2016 mediante la cual crea uno de los programas de incentivos para la práctica en el sector público denominado “Estado Joven”, iniciativa desarrollada en coordinación con el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, que tiene por objetivo facilitar los procesos de transición del ciclo de aprendizaje al mercado laboral de los jóvenes estudiantes. Estado Joven está dirigido a jóvenes entre los 15 y 28 años de edad, estudiantes en los niveles de formación: normalista superior, técnico profesional, tecnológico y universitarios, cuyos planes académicos contemplen como requisitos para optar a la titulación, el desarrollo una etapa práctica. Aunado a lo anterior, el Departamento Administrativo de la Función Pública en junio de 2017 expidió los términos de referencia “Convocatoria a estudiantes” y en el punto 7º señala que los requisitos para participar en ella son los siguientes:

7. REQUISITOS PARA PARTICIPAR EN LA CONVOCATORIA Para ser beneficiario de Estado Joven los estudiantes deben cumplir los siguientes requisitos: - Tener entre 18 y 28 años de edad - Tener documento de identidad vigente que los acredite como colombianos - Ser estudiante activo de un programa de formación complementaria de escuelas normales superiores, o de educación superior de pregrado en los niveles técnico profesional, tecnológico o universitario. - Tener como requisito para optar a la titulación de su programa de formación el desarrollo de una etapa práctica. - Adjuntar carta de presentación del estudiante expedida por su

Institución Educativa Superior. - No haber sido beneficiario de convocatorias anteriores de este programa. - Cumplir con los plazos descritos. Finalmente, en virtud de lo previsto en la Resolución 1530 de 20171 los jóvenes que se vinculen al programa tienen varios beneficios, entre ellos, un auxilio de práctica equivalente a un salario mínimo legal vigente, en caso de ser de tiempo completo, o medio salario mínimo si es de medio tiempo; afiliación y pago de seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales y; la práctica laboral será tenida en cuenta como experiencia laboral. De lo anterior, se colige que el programa Estado Joven es una convocatoria que facilita la inclusión en el mercado laboral de la población joven, en el que se establecen unos requisitos mínimos para acceder al mismo, entre ellos, una formación normalista superior, técnico profesional, tecnológico y universitarios.

II. Análisis del caso bajo estudio En el presente asunto, Loraine Babilonia Morales interpuso acción de tutela con la intención de que se le protejan los derechos fundamentales a la educación, igualdad y debido proceso presuntamente vulnerados por el Ministerio del Trabajo, la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público del Empleo, Comfenalco y el Sena.

Para ello, afirmó que solicitó al Sena Cartagena la expedición de los certificados y la carta requerida por la Caja de Compensación Familiar Comfamilar para acceder a la convocatoria Estado Joven y poder realizar las pasantías en esa entidad. Sin embargo fue informada de que no cumplía con los requisitos para participar en dicha convocatoria, comoquiera que se pedía cursar el programa de técnico

profesional en seguridad ocupacional y no técnico en seguridad ocupacional. De la misma manera, explicó que no existe ninguna diferencia entre los programas de técnico profesional en seguridad ocupacional y técnico en seguridad ocupacional, pues se cursan los mismos módulos. Además, el Ministerio de Educación Nacional aprobó sólo las modalidades técnica, tecnóloga y profesional y la denominación de técnico profesional es criterio de la entidad técnica que expide el título. 1 Por medio de la cual se modificó la Resolución 4566 que creó el programa “Estado Joven” de incentivos para las prácticas laborales y judicatura en el sector público, se trasladan y adicionan recursos para su financiación y se dictan otras disposiciones. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Bolívar negó el amparo de los derechos invocados al considerar que el programa Estado Joven es una iniciativa ejecutada por el Ministerio del Trabajo, en coordinación con el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Unidad Administrativa Especial del Servicio Público de Empleo, la cual está dirigida a un grupo poblacional de estudiantes que cursen programas académicos en los niveles de técnico profesional, tecnólogo y universitario, dentro de los cuales no se enmarca el adelantado por la accionante, dado que ella está matriculada en un programa netamente técnico. Sin embargo, la accionante, en sede de impugnación, insiste en que cumple con los requisitos para acceder a la convocatoria Estado Joven, porque cursa el programa de técnico en seguridad ocupacional en el Sena, sin que exista ninguna diferencia o modalidad en el nivel educativo técnico que resulte excluyente en su

caso. Pues bien, al revisar el expediente se tiene que la joven Loraine Babilonia Morales cursa el programa de técnico en seguridad ocupacional en el Centro para la Industria Petroquímica Sena, Regional Bolívar desde el 8 de julio de 2013, de conformidad con la certificación allegada (f. 17 y 18). También se observa que la estudiante debió finalizar materias el 8 de julio de 2014, sin embargo el Sena informó que tiene pendiente la competencia 3226 comprender textos en ingles en forma escrita y auditiva (ff. 75 y 76) Ahora, la Subsección advierte que uno de los requisitos para acceder al programa Estado Joven es que el estudiante debe tener un nivel de formación normalista superior, técnico profesional, tecnológico o universitario, cuyos planes académicos contemplen como requisitos para optar a la titulación, el desarrollo una etapa práctica. Sin embargo, el programa que cursa la accionante no pertenece a ninguno de esos grupos de formación educativa. Sobre el particular, la Subsección estima pertinente precisar que los artículos 16 y siguientes de la Ley 30 de 1992 definen cuáles son las instituciones de educación superior y, en lo que aquí interesa, señala que son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel. Asimismo, el artículo 25 ibidem prevé que a los títulos obtenidos en éstas Instituciones deberá anteponerse las denominaciones "Técnico Profesional en…",

"Profesional en..." o "Tecnólogo en...". Por su parte, se tiene que el artículo 36 de la Ley 115 de 1994 define la educación no formal, hoy Educación para el Trabajo y el Desarrollo Humano, como la que se ofrece con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos académicos o laborales. De conformidad con lo expuesto, la Subsección colige que el programa que cursa la accionante no es de aquellos de los descritos en la Ley 30 de 1992, en razón a que no tiene un carácter técnico profesional, tal como lo afirmó el Subdirector del Centro para la Industria Petroquímica Sena, Regional Bolívar. Aunado a lo anterior, se resalta que existen diferentes niveles de formación educativa, a saber, técnica laboral, técnica profesional, tecnológica y universitaria, dentro de las cuales las tres últimas, dada su naturaleza, son ofrecidas por instituciones de educación superior, en tanto que la primera es ofertada por instituciones para el trabajo y desarrollo humano. Por último, conviene indicar que el establecimiento previo de requisitos para acceder a un beneficio económico, social, de vivienda, educativo o como en este caso laboral, permite fijar un criterio de igualdad entre los aspirantes, lo que garantiza la objetividad en los procesos de selección que adelantan las entidades administrativas.

En conclusión: La Subsección A encuentra que Loraine Babilonia Morales no cumplió con la totalidad de los requisitos establecidos para acceder al programa Estado Joven, toda vez que no cursa un programa técnico profesional.

Por lo anterior, se confirmará la sentencia proferida el 14 de julio de 2017 por el

Tribunal Administrativo de Bolívar que negó el amparo deprecado por Loraine Babilonia Morales en la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia proferida el 14 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó el amparo deprecado por Loraine Babilonia Morales en la acción de tutela de la referencia, por las razones antes expuestas. Segundo. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notifíquese a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS