CE-13001-23-33-000-2018-00380-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / INEXISTENCIA DE UN MANDATO

IMPERATIVO E INOBJETABLE / ACTO ADMINISTRATIVO SOBRE EL CUAL

SE EXIGE EL CUMPLIMIENTO NO CONTIENE OBLIGACIÓN CLARA

EXPRESA NI EXIGIBLE PRETENDIDA / ENTREGA REAL O RESTITUCIÓN DE

ÁREAS ASIGNADAS Al CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD

NEGRA DEL GOBIERNO DE LA BOQUILLADE - Obligación pretendida /

ADJUDICACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS RURALES COMO TIERRAS DE

LAS COMUNIDADES NEGRAS INTEGRADAS EN EL CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DEL GOBIERNO RURAL DE LA BOQUILLA A TÍTULO COLECTIVO - Resolución sobre la cual se exige el cumplimiento Alegan los actores el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución No. 467 del 30 de marzo de 2012, por medio de la cual fueron adjudicados terrenos baldíos rurales como tierras de las Comunidades Negras integradas al Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla. Analizado el acto administrativo invocado, se advierte que éste no contiene un mandato claro y expreso para la Agencia Nacional de Tierras, toda vez que lo que se dispuso fue la adjudicación de terrenos baldíos rurales como tierras de las Comunidades Negras integradas en el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla, en los que se precisó los linderos, las actividades para los beneficiarios consistentes en trámites de registro y en el uso y protección de los recursos renovables, pero en ninguna parte se determinó la entrega real y

material o restitución de las áreas asignadas a los actores. En este orden de ideas, resulta evidente que del contenido de los acto administrativo invocado no surge la existencia de una obligación clara, expresa ni exigible, pues solo se dispuso la asignación de unas áreas de terreno de un predio rural, pero no se indicaron las condiciones para su restitución, es decir no incorpora obligación para la entidad frente a este aspecto, como lo pretende la parte actora.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 7 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 15 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 21 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 25 / RESOLUCIÓN 467 DEL 30 DE MARZO DE 2012

EXPEDIDA POR EL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00380-01(ACU)

Actor: CONSEJO COMUNITARIO DE LA COMUNIDAD NEGRA DEL

GOBIERNO DE LA BOQUILLA

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y OTROS

Asunto: Acción de Cumplimiento – Fallo de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 14 de agosto de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar negó la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 7 de mayo de 20181, ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cartagena, el señor Jhon Jairo Ortega Ricardo, como representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla demandó a la Agencia Nacional de Tierras, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – Cardique, la Agencia de Desarrollo Rural – ADR y el Establecimiento Público Ambiental – EPA, con la finalidad de que cumpla la Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER – por medio de la cual fueron adjudicados terrenos baldíos rurales como tierras de las Comunidades Negras integradas en el Consejo Comunitario de la

Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: Por medio de Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER - fue adjudicado, en calidad de tierras, de las Comunidades Negras los terrenos baldíos rurales ocupados colectivamente por las comunidades negras integradas en el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La

Boquilla. El Consejo Comunitario de La Boquilla, ha promovido diversas peticiones con la finalidad de que se entreguen las tierras adjudicadas por medio de la Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012. Sin embargo, no ha sido posible. 1.3. Pretensiones En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “1. Sírvase ORDENAR, de acuerdo a sus competencias, al:

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL

REPRESENTADO POR EL MINISTRO JUAN GUILLERMO

ZULUAGA CARDONA O QUIEN HAGA SUS VECES; AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS REPRESENTADA POR MIGUEL 1 Ver folios 1 a 28.

SAMPER STROUSS O QUIEN HAGA SUS VECES; AGENCIA DE

DESARROLLO RURAL REPRESENTADA POR JUAN PABLO

DIAZGRANADOS PINEDO O QUIEN HAGA SUS VECES,

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE

- CARDIQUE REPRESENTADA POR OLAFF PUELLO CASTILLO O

QUIEN HAGA SUS VECES; ESTABLECIMIENTO PUBLICO AMBIENTAL DEL DISTRITO - EPA REPRESENTADA POR IRVIN PEREZ MUÑOZ O QUIEN HAGA SU VECES el pleno cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Resolución No. 467 del 30 de marzo de 2012 expedida por el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, por medio de la cual le fue adjudicada en calidad de Tierras de Las Comunidades Negras” los terrenos baldíos 9 rurales ocupados colectivamente por las comunidades

negras integradas en el Consejo Comunitario de La Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla.

2. Solicito que se compulse copia a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue disciplinariamente las actuaciones del funcionarios implicados en el incumplimiento de la Resolución 467 del 30 de marzo de 2012 expedida por el Incoder.”. 1.4. Trámite en primera instancia El escrito contentivo de la demanda de cumplimiento fue recibido en la Oficina de Apoyo Judicial de Cartagena, correspondiéndole por reparto al Tribunal Administrativo de Bolívar que: i) mediante auto de 6 de junio de 2018, admitió la presente acción de cumplimiento solo contra la Agencia Nacional de Tierras y ordenó ponerle en conocimiento para que rindiera el informe correspondiente (Fs. 49-51), ii) en providencias del 27 de junio de 2018 (fl. 66-67) y 12 de julio de 2018

(fls. 101-102), vinculó a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – Cardique, la Agencia de Desarrollo Rural – ADR y al Establecimiento Público Ambiental – EPA y, finalmente, iii) en auto de 27 de julio de 2018 (fl. 183), rechazó la práctica de pruebas testimoniales solicitadas por la Agencia de Desarrollo Rural. 1.5. Informes 1.5.1. La Agencia Nacional de Tierras aludió que no le es exigible el cumplimiento de las normas de las cuales pretende la parte demandante, toda vez que esta es una competencia que después de la liquidación del INCODER y la creación de las Agencias de Desarrollo Rural y Nacional de Tierras, le compete a

la primera. Asimismo, manifestó que corresponde a una competencia ambiental en la cual no se encuentra involucrada la Agencia Nacional de Tierras. 1.5.2. El Establecimiento Público Ambiental - EPA. Se opuso a las pretensiones de la demanda, al respecto señaló que la entidad no es la autoridad legalmente facultada para acatar lo establecido en el artículo 13 de la Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012, toda vez que dicho acto fue expedido por el INCODER. 1.5.3. La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – Cardique aludió que de conformidad con la Ley 99 de 1993, es la entidad encargada de administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente, por tal motivo no ha incurrido en actuación u omisión en el cumplimiento de lo establecido en la Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012. 1.5.4. La Agencia de Desarrollo Rural – ADR manifestó que se encuentra adelantando las acciones necesarias para cumplir al numeral 7º de la Resolución 467 de marzo de 2012, en el sentido de construir estrategias de fortalecimiento productivo, pesquero, acuícola, etnoturístico, ecoturístico y de comercialización de los productos tradicionales de La Boquilla. Asimismo indicó que no se puede predicar el incumplimiento porque la entidad se encuentra adelantando las actuaciones necesarias para identificar los compromisos adquiridos por el INCODER para efectos de darle cumplimiento a la luz del objeto y funciones de la agencia de desarrollo rural.

1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 14 de agosto de 2018, negó la presente acción. Al respecto, concluyó que la obligación contenida en el acto del cual se pretende exigir el cumplimiento, no constituye un mandato imperativo e inobjetable por sí solo, sino que, para lograr el objetivo buscado es necesario el acompañamiento de otros documentos o actos administrativos en los cuales se determine, de manera concreta que: i) se tenga el reglamento interno aprobado por la Asamblea General, del Consejo Comunitario de la Comunidades Negras del Gobierno Rural de La Boquilla ii) que el acto se encuentre ejecutoriado, así como iii) el plan de uso, manejo y ordenamiento, el reglamento interno de la comunidad, aprobados, los cuales no obran en el expediente, por lo que estos requisitos que se deben tener no se encuentran satisfechos, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Resolución 467 de 2012. 1.8. Impugnación La parte accionante impugnó la sentencia de primera instancia. Al respecto, aportó copia del reglamento interno y plan de manejo ambiental de la comunidad, aprobado por la Asamblea General el 5 de julio de 2013.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,2 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la

Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento3 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas,

la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de 2 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 3 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto

Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 4. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)5. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para

lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.6 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .7 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”8. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.9 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela,

pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”10. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 8 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 9 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). 10 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012,

radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). obligaciones consagradas en los contratos estatales,11 imponer sanciones,12 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,13 o perseguir indemnizaciones,14 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,15 a menos que estén apropiados;16 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.17 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”18, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”19 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la

jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”20. 11 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 12 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 13 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 14 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 15 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 16 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 17 Sentencia ibídem. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 19 Sentencia ibídem. 20 C-1194/01 Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera

de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que negó la acción de cumplimiento formulada por el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla contra la Agencia Nacional de Tierras, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – Cardique, la Agencia de Desarrollo Rural – ADR y el Establecimiento Público Ambiental – EPA. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende que la Agencia Nacional de Tierras, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – Cardique, la Agencia de Desarrollo Rural – ADR y el Establecimiento Público Ambiental – EPA den cumplimiento a la Resolución N° 467 del 30 de marzo de 2012, expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER – por medio de la cual fueron adjudicados terrenos baldíos rurales como tierras de las Comunidades Negras integradas en el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla. 2.3.2. De la renuencia21 Como se explicó previamente, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el

reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento22…”. Sobre este tema, esta Sección23 ha dicho que: 21 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con

fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos24” (Negrillas fuera de texto). 22Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 23 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago.

24 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la parte demandante acreditó que constituyó en renuencia a las autoridades demandadas antes de presentar la acción. Al respecto, a folios 22 al 30 obra solicitud dirigida al liquidador del INCODER Mauro Rodríguez Plata Cerón, con radicado N° 20161119060 del 7 de abril de

2016. En dicha oportunidad se pidió: “PRIMERO. Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, Solicitamos al INCODER dentro del marco de sus funciones legales, realizar todas las medidas administrativas para restituir el predio

ocupada (sic) por el señor HERNÁN JOEL BOHÓRQUEZ MONTOYA, ubicado en el Corregimiento de La Boquilla y que de acuerdo a lo resuelto en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) - Sala de Casación Civil en sentencia del 24 (sic) de febrero de 2016 Rad. SC 17272016, Exp.: 110010203-000-2004-01022-00, este predio es de dominio público y se encuentra en terrenos de bajamar perteneciente a la Ciénega de La Virgen y además se ubica dentro del territorio colectivo titulado al Consejo Comunitario de La Boquilla según lo dispuesto en la Resolución 467 del 30 de marzo de 2012 del

INCODER.”.

SEGUNDO. Con fundamento a la anterior petición, solicitamos al INCODER, que de manera preventiva oficie y/o a la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias y sus Secretarias del Interior, Planeación y todas las dependencias distritales encargadas del desarrollo urbano, para que se abstenga de llevar a cabo políticas urbanísticas y de cambio del uno