CE-13001-33-31-007-2008-00151-01(AP)REV-2010

REVISION EVENTUAL DE SENTENCIAS DE ACCION POPULARCompetencia El Acuerdo N° 0117 de 12 de octubre de 2010, mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo N° 58 de 1999, en el sentido de que la selección para su eventual revisión de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, será de todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. El mismo Acuerdo estableció que si el asunto es seleccionado para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidirá sobre la misma y de la insistencia de que trate el artículo 11, in fine, de la Ley 1285 de 2009, conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero, la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 117 DE 2010 / ACUERDO 58 DE 1999ARTICULO 13

REVISION EVENTUAL DE SENTENCIA DE ACCION POPULAR - Requisitos de procedibilidad De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, tiene los siguientes presupuestos: 1. Debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la

providencia. 2. La sentencia o providencia debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso. 3. Que la sentencia o providencia hubiere sido dictada por el Tribunal Administrativo. 4. El propósito lo constituye la unificación de jurisprudencia. 5. Es necesaria la sustentación de la solicitud respectiva.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

INCENTIVO - Pacto de cumplimiento / PACTO DE CUMPLIMIENTO - Incentivo / INCENTIVO EN PACTO DE CUMPLIMIENTO - Se selecciona para revisión eventual ante criterios jurisprudenciales encontrados En la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuya selección para eventual revisión solicita la parte demandada, se expusieron dos derroteros jurisprudenciales en relación con el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, cuando las acciones populares terminan, como ocurrió en este caso, con sentencias aprobatorias del Pacto de Cumplimiento, pues mientras la Sección Tercera de esta Corporación considera que el reconocimiento del incentivo procede aun cuando la Acción Popular termine con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento, criterio que adoptó el Tribunal, la Sección Primera, por el contrario, considera que solo hay lugar a dicho reconocimiento cuando se profiere decisión estimatoria que acoja las pretensiones de la demanda. Lo expuesto evidencia que, en relación con el punto jurídico referido, existen dos criterios opuestos entre las Secciones Primera y Tercera del esta Corporación y en esa medida es necesario emitir una decisión uniforme que unifique la jurisprudencia, a efecto de que oriente a los Jueces

Administrativos de las diferentes instancias, cuando deban decidir acciones populares mediante sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 13001-33-31-007-2008-00151-01(AP)REV

Actor: JAIRO A. OQUENDO PAUTT Demandado: DISTRITO TURISITCO Y CULTURAL Se resuelve la solicitud formulada por la accionada, encaminada a que se seleccione para una eventual revisión, la sentencia de 18 de junio de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el ordinal segundo de la sentencia de 18 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena de Indias, que reconoció a favor del demandante un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de

Indias. ANTECEDENTES LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS En ejercicio de la Acción Popular, el abogado Jairo A. Oquendo Pautt presentó demanda contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Oficina de Planeación Distrital, Oficina de Infraestructura, a efectos de que se ampararan los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano; seguridad y salubridad pública; acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad

pública; seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalecía al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de los barrios “El Socorro”, “Blas de Lezo” y “San Pedro”. Solicitó además que se ordenara al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, a que por sí o por medio de la dependencia correspondiente, realizara las obras necesarias para solucionar el problema que presenta el puente ubicado en la entrada de los barrios mencionados y a tasar a su favor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Los fundamentos fácticos de las pretensiones se sintetizan así: Se está presentando un desgaste del puente ubicado en el sector de los barrios mencionados, donde se comunican la vía que va del semáforo de Biffi hacia el Barrio el Socorro y la vía que viene de la Clínica Blas de Lezo. El referido desgaste se ubica en la parte debajo de la cual cruza una cuneta, por donde corren las aguas lluvias, que sirve a los moradores del sector para acceder a la carretera, e igualmente al tráfico constante de vehículos automotores; dicho desgaste ha dejando entrever las varillas que le sirven de soporte. El puente presenta unos baches en los que sobresalen unas varillas puntiagudas, que constituyen riesgo para vehículos y peatones, generando un peligro constante y latente. Por la carretera donde se presenta el hecho referido transitan vehículos de

servicio público (buses y busetas), cuyo paso genera vibraciones en el suelo, que contribuyen a aumentar el desgaste y a que el concreto vaya cediendo y sobresalgan más las varillas elevando el riesgo. El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, en cuanto al Componente Urbano, estableció como Objetivos del Sistema Vial lo siguiente: “El Plan Vial de la ciudad de Cartagena se compone de una malla estructurada que consulta los criterios generales de Ordenamiento del Territorio y que obedece a los siguientes Objetivos: “Dotar eficientemente a la ciudad de las facilidades de movilización de personas y de bienes para procurar mejorar e incrementar las condiciones de productividad y de complementación de l hábitat mediante una red de vías ordenada y categorizada. “Proporcionar a los habitantes un espacio apropiado para su circulación tanto peatonal como vehicular. “Conectar convenientemente todos los sectores y barrios de la ciudad para procurar una buena calidad de vida. “Mejorar el entorno habitacional del área urbana. “Hacer las previsiones a fin de que en suelo de expansión se construya la ciudad deseada por el conjunto de habitantes de Cartagena. “Para lograr los objetivos la administración distrital deberá emplear los siguientes elementos de política urbana: “Desarrollar convenientemente el sistema de conectividad entre los diferentes elementos del modelo de ocupación del suelo del Plan de Ordenamiento Territorial, principalmente en lo referente a los nodos y centralidades. “Complementar el espacio público de la ciudad a través de un diseño coherente de la malla vial. “Fijar un esquema de prioridades de inversión que considere las

actuales áreas desarrolladas, las categorías de las vías, el servicio de la vía para transporte público y la integración de las diferentes comunas y zonas habitacionales con los centros principales de actividad urbana, nodos y centralidades y en forma muy especial, la reserva de las zonas requeridas para la ampliación y complementación del sistema”. (Subrayas del texto transcrito). El sector donde se presenta la problemática pertenece a la Centralidad No. 3, o Nueva Central Comercial Los Ejecutivos - La Castellana - La Plazuela (subrayas del texto). Por lo antes señalado, es necesario el estudio y la adopción de medidas preventivas en el mencionado puente, ya que están en riesgo los habitantes del sector, peatones y vehículos que usualmente transitan por esa vía. LA DECISION DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 18 de marzo de 2009, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena, aprobó el Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes el 11 de marzo de 2009 y reconoció un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del demandante y a cargo del Distrito de Cartagena (fls. 68-76). El A-quo fundamento su decisión en los siguientes argumentos: El pacto a que llegaron las partes permite la protección de los derechos invocados, pues de parte de la accionada cesará la conducta vulneradora, al asumir, dentro del término en él señalado, la realización de las obras civiles necesarias para el completo restablecimiento de los derechos. Si bien no hubo pacto sobre el incentivo, por las siguientes razones le fue

reconocido: i) no existe diferencia entre una sentencia favorable a las pretensiones y un pacto por el cual se logre la protección efectiva de los derechos invocados, pues el reconocimiento del incentivo está condicionado a la protección efectiva del derecho, razón por la cual su reconocimiento es procedente, aun en el evento de que se logre celebrar Pacto de Cumplimiento; ii) el incentivo es un derecho que la ley le otorga al accionante, razón por la cual, la fuente para su reconocimiento no está en la voluntad de las partes sino en la misma ley, es por ello que puede reconocerse aun cuando el accionante no lo haya solicitado (art. 39 L. 472/98); iii) fue gracias a la interposición de la Acción Popular, que la Entidad Territorial demandada se motivó a realizar un estudio técnico que le permitió concluir y convenir en la necesidad de realizar las obras de reparación del puente. LA DECISION DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante sentencia de 18 de junio de 2009, el Tribunal Administrativo de Bolívar desató el recurso de apelación interpuesto por la accionada y confirmó el ordinal segundo de la sentencia de 18 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, que reconoció a favor del demandante un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y a cargo a la accionada (fls. 87-95). Los fundamentos del Ad-quem se resumen así: Como la inconformidad de la Entidad demandada se basó exclusivamente en el reconocimiento del incentivo económico al actor, que de oficio hizo el A-Quo, el

Tribunal procedió a estudiar las dos (2) líneas jurisprudenciales que maneja el Consejo de Estado, referidas a la procedencia del pago del incentivo en las acciones populares que terminan con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento y no con la que acoja las pretensiones de la demanda De un lado está la tesis que admite el reconocimiento del incentivo, solo en los casos en que el proceso termina con sentencia que acoja las pretensiones de la demanda, sustentada en que los artículos 34 y 39 de la Ley 472 de 1998, deben interpretarse de manera armónica y en ese orden de ideas, solo hay lugar al mismo cuando se dicta fallo estimatorio y no cuando se aprueba el Pacto de Cumplimiento1. Al otro lado está la tesis garantista, que admite el reconocimiento del incentivo aún en los eventos en que las acciones populares terminan con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento celebrado entre las partes, teniendo en cuenta la actividad desarrollada por el demandante en procura de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados2. La última tesis fue adoptada por el fallador de segunda instancia, al considerar que el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, no excluyó el incentivo en las acciones populares que terminan con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento, más aún, si se tiene en cuenta la actuación diligente del accionante y que dicho estímulo es un derecho que la Ley le otorga al actor popular, de manera que no reconocerlo desestimularía a los accionantes cuyos procesos terminan de forma anticipada.

Como en el sub-lite no se concilió sobre la pretensión de pago del incentivo y el actor en la audiencia de conciliación manifestó estarse a lo resuelto por el Juez, significa que no renunció a dicha pretensión, por lo que es valorable, como hizo el A-Quo, la diligencia del accionante en la interposición de la Acción Popular, circunstancia que motivó al Distrito T. y C. de Cartagena de Indias a realizar, por conducto de la Secretaría de Infraestructura, la visita y emisión de un concepto técnico, que determinó la necesidad de realizar las obras de reparación del puente y así garantizar la protección del derecho colectivo. SOLICITUD DE REVISION 1 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 31 de enero de 2008, Exp. 08001-23-31-0002003-00319-01-AP, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Planeta; y 3 de julio de 2008, Exp. 7000123-31-000-2005-00057-01-AP, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de octubre de 2001, Exp. 25000-23-24-0002001-0186-01 (AP-214), M.P. Dr. Ricardo Hoyos Duque; y 5 de marzo de 2004, Exp. 6800123150002003 01 (AP-00014), M.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra; y de la Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2000, Exp. AP-069, M.P. Dr. Delio Gómez Leyva.

El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias formuló solicitud de eventual revisión de la sentencia de 18 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (fls. 97-98). Adujo que, en relación con el pago del incentivo, existen dos lineamientos jurisprudenciales, consistentes, el primero, en reconocerlo solo cuando la sentencia se dicta como resultado de la terminación normal del proceso y siempre que se acojan las pretensiones de la demanda y, el segundo, que considera procedente ordenar el pago del incentivo aun en los eventos en los cuales las acciones populares terminan con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento. Para el primero citó sentencias del año 2008 y para el segundo, que adoptó, se refirió a fallos anteriores es decir de los años 2000, 2001 y 2004. Para fundamentar su petición trascribió el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996 y solicitó que, de conformidad con los principios legales y constitucionales y las razones esgrimidas, se proceda de conformidad. CONSIDERACIONES COMPETENCIA El mecanismo eventual de revisión en las Acciones Populares y de Grupo, fue establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que adicionó como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, con el siguiente contenido literal: "(…) La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del

término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…)”3 (Se resalta) La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de 17 de febrero de 2010, expediente AP-2007-00325-02, M.P. Dra. María Nohemí Hernández Pinzón, resolvió asumir el conocimiento del referido asunto por importancia jurídica y declaró la nulidad de lo actuado por la Sección Tercera, por considerar: “(…) Pues bien, según la norma anterior, para esta Corporación es totalmente claro que la decisión sobre la selección o no para revisión eventual es de la exclusividad de ‘la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo’, de suerte que la decisión de seleccionar o no las acciones populares para revisar los fallos dictados por los Tribunales Contencioso Administrativos sobre el particular, compete únicamente a la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, como máxima autoridad en temas jurisdiccionales dentro del Consejo de Estado. “Lo dicho también se sustenta en el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/1988 art. 2; Ley 446/1998 art. 36), y en el numeral 2del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 –EAJ-, que reconocen la competencia residual en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (…) “Así las cosas, es incuestionable que en la acción popular, conocida en primera instancia por el Juzgado Administrativo del Circuito de Montería y en segunda instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, al no haber sido seleccionada por la Sala Plena, única competente para ello, sino por la Sección Tercera para unificar jurisprudencia en la materia a través del nuevo mecanismo de la revisión eventual, se incurrió en evidente falta de competencia por parte de la mencionada Sección, configurándose así la causal de nulidad prevista en el numeral 2del artículo 140 del C. de P.C. (…) y además conduce a la violación directa del ordenamiento constitucional, por la afrenta al debido proceso, que reclama la presencia de un juez competente para asumir el conocimiento de los asuntos judiciales. Por tanto la Sala Plena declarará la nulidad de todo lo actuado en este asunto a partir del Auto del 21 de octubre de 2009, inclusive. (…) Finalmente, como consecuencia de la posición asumida por la Sala Plena en esta providencia, en torno a su competencia para decidir lo atinente a la selección de las acciones populares y de

grupo para aplicar el nuevo mecanismo de revisión eventual, queda revaluada la tesis sostenida por la misma en el fallo del 14 3 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-713 de 15 de julio de 2008, M.P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández, declaró INEXEQUIBLE la expresión “el Consejo de Estado también podrá actuar como Corte de Casación Administrativa.”, del parágrafo segundo del artículo 11 del proyecto de Ley Estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”, y EXEQUIBLE el resto del mismo parágrafo. de julio de 2009, dictado dentro del proceso 2001-23-31-0002007-00244-01 (IJ) AG. (…)” (Se resalta). El criterio referido fue modificado por el Acuerdo N° 0117 de 12 de octubre de 2010, mediante el cual la Sala Plena del Consejo de Estado adicionó un parágrafo al artículo 13 del Acuerdo N° 58 de 1999, en el sentido de que la selección para su eventual revisión de las sentencias y demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, será de todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. El mismo Acuerdo estableció que si el asunto es seleccionado para su revisión, la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidirá sobre la misma y de la insistencia de que trate el artículo 11, in fine, de la Ley 1285 de 2009, conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero, la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. En ese orden de ideas ésta Corporación determinó los criterios bajo los cuales debe regirse la decisión sobre la eventual revisión de las sentencias o demás providencias que conllevan la finalización o el archivo del respectivo proceso en el caso de las Acciones Populares y de Grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos del País, destacándose en primer lugar que la competencia para la selección de las providencias referidas es de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo y la decisión de la Sala Plena y, en segundo lugar, que su único fin es la unificación de la jurisprudencia. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD De conformidad con lo dispuesto en el inciso 1del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la procedencia del mecanismo de revisión de providencias judiciales, tiene los siguientes presupuestos:

1. Debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia.

2. La sentencia o providencia debe ser de aquellas que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso.

3. Que la sentencia o providencia hubiere sido dictada por el Tribunal

Administrativo.

4. El propósito lo constituye la unificación de jurisprudencia.

5. Es necesaria la sustentación de la solicitud respectiva.

Una vez señalados los presupuestos requeridos para que proceda la selección de

una sentencia en instancia de eventual revisión, procede la Sala a verificar si éstos se cumplen en el sub-lite.

CASO CONCRETO: La solicitud de eventual revisión fue presentada oportunamente por el apoderado del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el 8 de julio de 2009 (fl. 97) teniendo en cuenta que la sentencia objeto de la petición fue proferida en segunda instancia el 18 de junio de 2009, por el Tribunal Administrativo de Bolívar y se notificó por edicto fijado durante tres (3) días, entre el 1y el 3 de julio del mismo año (fl. 96).

En la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuya selección para eventual revisión solicita la parte demandada, se expusieron dos derroteros jurisprudenciales en relación con el reconocimiento del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, cuando las acciones populares terminan, como ocurrió en este caso, con sentencias aprobatorias del Pacto de Cumplimiento, pues mientras la Sección Tercera de esta Corporación considera que el reconocimiento del incentivo procede aun cuando la Acción Popular termine con sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento, criterio que adoptó el Tribunal, la Sección Primera, por el que contrario, considera que solo hay lugar a dicho reconocimiento cuando se profiere decisión estimatoria que acoja las pretensiones de la demanda. Lo expuesto evidencia que, en relación con el punto jurídico referido, existen dos criterios opuestos entre las Secciones Primera y Tercera del esta Corporación y en esa medida es necesario emitir una decisión uniforme que unifique la jurisprudencia, a efecto de que oriente a los Jueces Administrativos de las

diferentes instancias, cuando deban decidir acciones populares mediante sentencia aprobatoria del Pacto de Cumplimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda RESUELVE: SELECCIONAR PARA REVISION la sentencia de 18 de junio de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó el ordinal segundo de la sentencia de 18 de marzo de 2009, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Cartagena de Indias, que reconoció a favor del demandante un incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes y a cargo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

ALFONSO VARGAS RINCON

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO