CE - 13_080012331000200102372012SENTENCIA20221020162320_TCListadoTitulados133124224407148711-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 08001-23-31-000-2001-02372-01(56517)

Actor: CIRA PERNETT DE SARMIENTO Y OTROS

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS-INAT Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término se contabiliza a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño (art. 136 CCA).

CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-Las normas que disponen el término para demandar son de orden público e indisponibles para el juez y las partes. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohíbe la ley. CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo. INTERROGATORIO DE PARTE-Evento en que la declaración de parte provoca la confesión. TESTIMONIOCrítica testimonial. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de julio de 2015, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO Hacia 1999, el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INATadministraba el distrito de riego de Repelón, Atlántico. Alegan que la deficiente administración del distrito de riego provocó la pérdida de cultivos de los usuarios. ANTECEDENTES El 29 de noviembre de 2001, Cira Pernett de Sarmiento y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el INAT. 2 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad Solicitaron $1.000.000.000 por daño emergente y lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el INAT prestó un deficiente servicio en la administración del distrito de riego de Repelón, hecho que generó la pérdida de sus cultivos y un deterioro de las bombas y los canales.

El 31 de enero de 2002 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el INAT adujo falta de legitimación en la causa por activa y ausencia de falla del servicio. El 10 de agosto de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante alegó que el INAT tenía pleno

conocimiento del mal funcionamiento del distrito de riego. A su juicio, los testimonios demostraron que el INAT no adoptó medidas necesarias para proveer el mantenimiento de los canales de bombeo y garantizar el suministro de energía para el adecuado funcionamiento de las motobombas. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. _El 24 de julio de 2015, la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico en la sentencia negó las pretensiones por falta de legitimación en la causa por activa, pues la demandante no acreditó su derecho de propiedad sobre los terrenos afectados. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 18 de enero de 2016 y admitido el 28 de marzo siguiente. Esgrimió que no era necesario demostrar el derecho de dominio, sino que bastaba con demostrar que los demandantes eran usuarios del distrito de riego. El 5 de mayo de 2016 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una

3 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de

apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera la suma prevista en el artículo 132.10 CCA'. Acción procedente

2. La acción de reparación directa es el medio de control ¡idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo?, en este caso por una omisión que se imputa a una entidad pública (art. 90 CN, art. 86 CCA y arts. 2341 y ss. CC).

Demanda en tiempo

3. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

l. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de reparación directa se intentó dentro del plazo preclusivo previsto en la ley.

I. Análisis de la Sala ' Se aplican las cuantías previstas en el Decreto 597 de 1988, pues era la norma de competencia vigente a la fecha de presentación de la demanda -29 de noviembre de 2001-. Según esta norma, los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los procesos de reparación directa cuando la cuantía exceda de $3.500.000, suma que según el artículo 265 CCA se reajusta en un 40% cada dos años y que, para el

momento de presentación de la demanda, era $26.353.376. 2 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit !1y/3gjjduK. 4 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad

4. El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad.

5. El fenómeno de caducidad para demandar se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular pretensiones, en procesos de reparación directa, según el artículo 136.8 CCA es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente del

acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa. El término de caducidad establecido en el artículo 136 CCA es una norma de orden público —y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 6 CPC hoy retomado por el art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad de ese precepto, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico lI], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.iy/3giduK.

5 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Deciara caducidad defensa de sus derechos.

Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que madificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia>. El artículo 136 CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso (acción u omisión causante del daño) y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este“. Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño”.

6. Según la demanda, los demandantes sufrieron daños en sus parcelaciones,

tierras y cultivos, asentados dentro del distrito de riego de Repelón. Aducen que, durante los últimos años, especialmente a partir del mes de noviembre de 1999, los daños y pérdidas en los cultivos de los usuarios del distrito de riego de Repelón se agravaron mucho más. Filadelfo Acosta Rozo —demandante que asesora a la junta de los usuarios del distrito de riego de Repelón— declaró que, en 1998, la directora de Planeación Nacional suspendió u ordenó suspender los presupuestos para los distritos de riego 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4]. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4], con salvamento de voto. 6 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad de todo el país, incluyendo el de Repelón. A pattir de esa fecha el distrito de riego empezó a deteriorarse, situación que causó la pérdida de cultivos. Ella presentó una tutela para obtener la indemnización, pero no prosperó y, por eso, presentó la demanda (f. 252-253 c. 2).

Como Acosta Rozo es demandante en este proceso, su declaración no puede

valorarse como testimonio, sino como declaración de parte. La declaración de parte y el testimonio son especies del género probatorio denominado declaración. Difieren en cuanto a la calidad de la persona que declara. El testimonio proviene de un tercero ajeno a la controversia y la declaración de parte de quienes conforman uno de los extremos de la litis. El artículo 194 CPC dispone que la declaración o interrogatorio de parte es la forma en la que se provoca la confesión judicial. La declaración de parte solo se puede apreciar en los términos del artículo 195.2 CPC, es decir, en aquello que le produzca consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezca a la parte contraria. Debe reunir los siguientes requisitos que establece esta norma: (i) que el confesante tenga capacidad y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado; (ii) que recaiga sobre hechos sobre los cuales la ley no exija otro medio de prueba; (iii) que sea expresa, consciente y libre; (iv) que verse sobre hechos personales del confesante y (v) que se encuentre probada, cuando fuere extrajudicial o judicial trasladada. El demandante, en su declaración, confesó que desde 1998 conoció el deterioro del distrito de riego de Repelón y empezaron a perderse los cultivos. De modo que, de la declaración de Filadelfo Acosta Rozo se extrae la confesión de hechos. En efecto, esa afirmación produce consecuencias jurídicas adversas al confesante, recae sobre un hecho personal sobre el cual la ley no exige un medio de prueba, fue libre, expresa y consciente y el demandante tenía capacidad y poder dispositivo para confesarlo, según los artículos 194 y 195.2 CPC. Por ello, la Sala le dará valor

probatorio a su confesión. Luis Aníbal Almanza Sanz, que se dedicaba a la agricultura en el municipio de Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 17 de julio de 2003, Rad. 24231 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 374, disponible en https://bit.Iy/3gjjduK. 7 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad Repelón para la época de los hechos, declaró que en los años 1995 a 1998 y hasta el 2002, el distrito de riego de Repelón fue abandonado por el Estado colombiano.

Afirmó tener «bastante conocimiento al respecto» y que la situación causó la pérdida de cultivos, el deterioro de bombas y canales (f. 254-255 c. 2). Su relato fue claro, responsivo y el declarante precisó cómo, por su labor, tuvo conocimiento directo de la operación del distrito de riego de Repelón. Su versión de los hechos es, además, coincidente con el dicho de Filadelfo Acosta Rozo al indicar que el abandono del distrito de riego fue, en todo caso, anterior a 1999. De manera que, conforme a las pruebas, la parte demandante conoció el deterioro del distrito de riego de Repelón y el daño a sus cultivos, al menos desde 1998. La Sala contará el término de dos años desde el primer día del año siguiente, esto es,

el 1 de enero de 1999 y venció el 1 de enero de 2001. Como el 1 de enero de 2001 fue día de vacancia judicial, el término para presentar la demanda expiró el siguiente día hábil (art. 121 CPC, aplicable por disposición del art. 267 CCA). Como la demanda se presentó el 29 de noviembre de 2001, según da cuenta el sello de recibido de la demanda (f. 5 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia.

7. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 24 de julio de 2015 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

8 Expediente n”. 56.517

Demandante: Cira Pernett de Sarmiento y otros Declara caducidad TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

…L¿ N NICOLÁS YEP OR Presidente de la Sala Aclaro voto —G —

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

1u

GUILLERMSOAN C LUQUE

JFM/OAO