CE - 13_080012333000201300100011SENTENCIA20221028165923

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 08001-23-33-000-2013-00100-01 (3075-2016) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL1 Demandado: JENARO NICOLÁS ANAYA DRAGO Tema: Lesividad. Reconocimiento pensión gracia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del 12 de enero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda y de la reconvención. DEMANDA La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad, que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones3: 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 15849 del 5 de abril de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE4, a través de

formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones3: 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 15849 del 5 de abril de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE4, a través de la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela dictado por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena; y ii) Resolución 44868 del 5 de septiembre de 2006, proferida por la misma entidad, mediante la cual se cumplió una sentencia de tutela emitida por el Juzgado Treinta y Siete Penal del Circuito de Bogotá. 1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 3 Folio 1. 4 En adelante Cajanal.2

2. A título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor Jenaro Nicolás Anaya Draco devolver los dineros recibidos por concepto del reconocimiento de la pensión gracia, con el respectivo retroactivo. Fundamentos fácticos relevantes5 1. El señor Jenaro Nicolás Anaya Drago laboró como docente de las siguientes instituciones: • Liceo Joaquín F. Vélez de Magangué, desde el 26 de mayo de 1962 y hasta 1969. • Colegio Cooperativo, a través de nombramiento nacional, desde agosto de 1971. • Trasladado al Liceo Celedón desde el 26 de marzo de 1973. • Nuevamente trasladado al Colegio Nacional José Eusebio Caro, mediante Decreto 0036 del 31 de agosto de 1990. 2. El demandante cumplió 50 años de edad el 16 de septiembre de 1987. 3. El 30 de noviembre de 1998, el señor Anaya Drago solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 4. Por medio de la Resolución 015376 del 16 de diciembre de 1999, la entidad demandada resolvió negar la petición presentada, toda vez que el interesado no cumplió con los requisitos previstos en la ley. 5. El convocante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, mismo que fue resuelto a través de la Resolución 011341 del 13 de junio de 2000 en el que se confirmó en todas sus partes la decisión recurrida. 6. Contra la anterior manifestación de la administración, el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago elevó recurso de apelación, el cual fue decidido mediante la Resolución 002019 del 25 de abril de 2001 que confirmó el acto administrativo cuestionado. 7. El demandante presentó acción de tutela y a través de fallo del 16 de diciembre de 2005, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de

el cual fue decidido mediante la Resolución 002019 del 25 de abril de 2001 que confirmó el acto administrativo cuestionado. 7. El demandante presentó acción de tutela y a través de fallo del 16 de diciembre de 2005, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena tuteló los derechos fundamentales de igualdad y debido proceso del convocante, por lo que ordenó a Cajanal dictar acto administrativo mediante el cual reconociera la pensión gracia. 8. Cajanal, por medio de la Resolución 15849 del 5 de abril de 2006, dio cumplimiento a la sentencia de tutela mencionada y, en consecuencia, reconoció la pensión gracia al señor Anaya Drago, efectiva a partir del 7 de septiembre de 1987. DEMANDA DE RECONVENCIÓN 5 Folios 2 y 3.3

El señor Jenaro Nicolás Anaya Drago, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y en especial, de la reconvención contemplada en el artículo 177 de la Ley 1437 del 20116, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones7: 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 015376 del 16 de diciembre de 1999 expedida por Cajanal, mediante la cual se negó una pensión gracia; ii) Resolución 011341 del 13 de junio de 2000, por medio de la cual la entidad demandada negó el recurso de reposición interpuesto por el señor Anaya Drago; y iii) Resolución 002019 del 25 de abril de 2001, mediante la cual se resolvió negativamente la apelación elevada por el demandante. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) declarar que el señor Jenaro Nicolas Anaya Drago tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia; en consecuencia, ii) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de la prestación; iii) condenar a que el pago de las sumas a que haya lugar se efectúe de manera indexada. Fundamentos fácticos relevantes8 1. El señor Jenaro Nicolás Anaya Drago prestó sus servicios como docente nacionalizado adscrito al departamento de Bolívar, según Resolución 124 del 26 de junio de 1962, expedida por la Secretaría de Educación del departamento, con retroactividad del 16 de mayo de 1962, asignado al Liceo Joaquín F. Vélez del municipio de Magangué, hasta el año 1969, para un total de 7 años, 7 meses y 14 días. 2. Desde el 1.º de agosto de 1971 y hasta el 21 de mayo de 1985 laboró como docente nacional nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, para un total de 14 años, 3 meses y 20 días.

de 7 años, 7 meses y 14 días. 2. Desde el 1.º de agosto de 1971 y hasta el 21 de mayo de 1985 laboró como docente nacional nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, para un total de 14 años, 3 meses y 20 días. 3. El demandante fue destituido del cargo de rector del colegio José Eusebio Caro mediante la Resolución 5464 del 21 de mayo de 1985 y excluido del escalafón nacional a través de la Resolución 0960 del 16 de octubre de 1984. 4. La Resolución 5464 del 21 de mayo de 1985 fue revocada por el Ministerio de Educación. 5. Desde el 31 de agosto de 1990 cambió la denominación del interesado de nacional a docente nacionalizado, por cuanto fue reincorporado en el cargo de Coordinador Académico del colegio José Eusebio Caro, mediante Decreto 0036 del 31 de agosto de 1990, expedido por el Alcalde Distrital de Barranquilla. 6. Por medio de la Resolución 00162 del 24 de febrero de 2003, el señor Anaya Drago fue retirado del servicio por edad de retiro forzoso, la cual fue extendida 6 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 7 Folio 1061. 8 Folios 1061 a 1063.4

para efectos fiscales desde el 24 de febrero de 2003 hasta el 30 de abril de 2003, para un total de tiempo de servicio como docente nacionalizado de 20 años, 11 meses y 14 días. 7. El demandante nació el 7 de septiembre de 1937, es decir que los 50 años de edad los cumplió el 7 de septiembre de 1987, y el tiempo de servicio los cumplió el 30 de junio de 2002. 8. En cumplimiento de dos fallos de tutela, la entidad demandada reconoció y reliquidó la pensión gracia del señor Jenaro Nicolás Anaya Drago mediante las Resoluciones 15489 del 5 de abril de 2006 y 44868 del 5 de septiembre de 2006, respectivamente. 9. A dichos actos administrativos se les declaró el fenómeno del decaimiento jurídico, según consta en la Resolución RDP 031011 del 10 de julio de 2013, de conformidad con lo ordenado por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, en providencia del 4 de diciembre de 2012. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.9 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones10: «[…] La apoderada del señor Jenaro Anaya Drago, propone excepciones dentro de las cuales se tiene como previa la nominada INEPTA

Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones10: «[…] La apoderada del señor Jenaro Anaya Drago, propone excepciones dentro de las cuales se tiene como previa la nominada INEPTA DEMANDA, DECAIMIENTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS, formulada en los siguientes términos: “(…) Los actos acusados, han desaparecido del mundo jurídico, por cuanto a través de la Resolución RDP 031011 del 10 de julio de 2013, se declaró por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, el decaimiento jurídico de las resoluciones No. 145849 del 5 de abril de 2006 y de la resolución No. 44868 del 5 de septiembre de 2006, lo que hace inocua la demanda de nulidad y restablecimiento de la referencia …” El Tribunal considera que si bien es cierto hubo una declaratoria de decaimiento de los actos administrativos demandados por parte de la U.G.P.P., en obedecimiento a la decisión de cierre de tutela que dejo(sic) sin efecto las decisiones que por vía de 9 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. 10 Folio 1184.5

tutela había ordenado el inferior, también es cierto que la figura del decaimiento de los acto administrativos difiere de la naturaleza jurídica de la nulidad pues el decaimiento de los actos irroga unos efectos distintos de la nulidad de esos actos administrativos. En razón de ello habrá de seguirse con el trámite de la demanda de la U.G.P.P. y determinar si los actos administrativo(sic) demandados por la U.G.P.P. están inmersos en las causales de nulidad que contempla la ley 1437 de 2011. Así mismo ante la demanda de reconvención propuesta por la apoderada del señor Jenaro Anaya Draco(sic). La U.G.P.P. propone la excepción de inepta demanda, de la cual el Tribunal hace las respectivas consideraciones y llega a la conclusión de que la excepción en comento no se encuentra llamada a prosperar. PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA PROPUESTAS POR EL DEMANDADO ORIGINAL SEÑOR JENARO ANAYA DRACO(SIC). DECLARAR NO PROBADA LA EXCPECIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA PROPUESTA POR LA RECONVENIDA U.G.P.P. […]». (Cursiva y mayúsculas del texto) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos11: «La fijación del litigio se contrae a lo siguiente determinar si los actos administrativos expedidos por la U.G.P.P., en obedecimiento a una

resolutoria de tutela son nulos, y de consecuencia expresa o implícitamente quedar determinado los efectos restablecedores de esa nulidad y por el otro lado pero en el mismo sentido y por la misma esencia, contrario sensu, determinar si los actos administrativos que fueron expedidos por cajanal e.i.c.e., en virtud de los cuales se le negó el derecho pensión(sic) son nulos y de ellos si fuere positivo y en armonía con lo anterior, establecer los restablecimientos correspondientes». Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA12 Mediante sentencia del 12 de enero de 2016, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó tanto las súplicas de la demanda como de la reconvención, con fundamento en las siguientes razones: En primer lugar, señaló que respecto de los actos administrativos demandados por la UGPP por medio de los cuales se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia al señor Jenaro Nicolás Anaya Drago y se reliquidó la misma, acaeció la figura del decaimiento del acto administrativo, por cuanto dichas 11 Folio 1185. 12 Folios 1203 a 1223.6

resoluciones fueron expedidas teniendo como único fundamento el cumplimiento de una orden judicial de tutela que posteriormente fue dejada sin efecto. Sin embargo, precisó que ello no impide al juez contencioso administrativo ejercer el control de legalidad sobre los referidos actos siempre y cuando los vicios de nulidad alegados se hayan generado desde el momento de su expedición, pues los efectos de la declaratoria de nulidad surgen desde ese momento y no desde que se generó el decaimiento. Bajo el anterior panorama, el a quo procedió a analizar las normas aplicables a la pensión gracia y a evaluar los elementos probatorios allegados en el curso del proceso, tras lo cual indicó que, el demandante se encuentra vinculado como docente desde el 16 de mayo de 1962 hasta 1969 con vinculación del orden departamental. Así mismo resaltó que, el señor Anaya Drago se desempeñó como maestro con una vinculación nacional y que, posteriormente fue destituido tras lo cual se reintegró como docente nacionalizado en 1990 hasta 2003, para un total de 12 años y 8 meses que sumados al tiempo previamente señalado arrojan un total de 20 años, 3 meses de servicio de carácter nacionalizado. En punto a la solicitud de nulidad de los actos administrativos cuestionados con la demanda de reconvención por el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago, el juez de primer grado consideró que los mismos fueron expedidos con anterioridad a la fecha en que el demandante cumplió el requisito de tiempo de servicio como docente del orden nacionalizado, esto es, el año 2003, razón por la cual las decisiones impugnadas se encontraban acordes con la realidad jurídica y fáctica y, en consecuencia habrá de negarse las súplicas de la demanda de reconvención. En cuanto a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad presentada por la UGPP, el tribunal argumentó que las Resoluciones 15849

y, en consecuencia habrá de negarse las súplicas de la demanda de reconvención. En cuanto a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad presentada por la UGPP, el tribunal argumentó que las Resoluciones 15849 del 5 de abril de 2006 y 44868 del 5 de septiembre de 2006, expedidos en cumplimiento de unos fallos de tutela, fueron proferidos en fechas para la cuales el demandado, señor Anaya Drago, cumplía con el requisito de tiempo de servicio como docente nacionalizado exigido para obtener la pensión gracia, por lo que pese a que sobre los mencionados actos administrativos operó el fenómeno del decaimiento de sus efectos jurídicos, al momento en que éstos fueron expedidos el docente cumplía con los requisitos para la prestación reclamada, motivo por el cual habrá de negarse las súplicas de la demandada presentada por la UGPP. Finalmente, en lo que tiene que ver con la pretensión elevada por la entidad, encaminada a ordenar la devolución de los dineros percibidos por el señor Anaya Drago, así como el respectivo retroactivo, el a quo sostuvo que si bien el docente recibió pagos con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia que efectuó Cajanal en cumplimiento de una orden judicial, también lo es que esos pagos no tuvieron fundamento en una conducta fraudulenta o engañosa de quien los recibió, y la presunción de buena fe que ampara al señor Jenaro Nicolás Anaya Drago no fue desvirtuada por la entidad demandante pues no fueron aportados elementos probatorios que den cuenta de ello.7

En mérito de lo expuesto el tribunal de primera instancia negó las súplicas de la demanda de lesividad presentada por la UGPP y de la de reconvención elevada por el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago. RECURSO DE APELACIÓN13 La UGPP interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia referenciada, en los términos que a continuación se resumen: El Despacho resolvió negar las pretensiones de la demanda por considerar que el demandante tiene derecho a los reconocimientos que le fueron efectuados, siendo este el punto sobre el cual radica la inconformidad con la decisión de primera instancia, pues no le asiste al señor Anaya Drago el derecho que depreca en tanto no reúne los requisitos que exige la ley para hacerse acreedor de la prestación. Adujo que el convocado cuenta con una vinculación departamental en la modalidad de nacionalizado, en el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1962 y el 1969, para un total de 7 años, 7 meses, y que, con posterioridad se efectuaron nombramientos entre el 1.º de agosto de 1971 y el 16 de octubre de 1984, por parte del Ministerio de Educación Nacional. Sostuvo que llama la atención que el demandante haya sido destituido del cargo de rector del colegio José Eusebio Caro de Barranquilla por virtud de la Resolución 5464 del 21 de mayo de 1985, situación que deja entrever que el demandado no observó una buena conducta en el ejercicio de su profesión. Así, pese a que posteriormente se demostró que se violó el debido proceso, por algunas actuaciones surtidas, ello no es óbice para que la conducta que generó dicha destitución desparezca. Manifestó que la Alcaldía Mayor de Barranquilla expidió la Resolución 0036 del 31 de agosto de 1990, por medio de la cual revocó la Resolución 5464 y reintegró a un directivo

para que la conducta que generó dicha destitución desparezca. Manifestó que la Alcaldía Mayor de Barranquilla expidió la Resolución 0036 del 31 de agosto de 1990, por medio de la cual revocó la Resolución 5464 y reintegró a un directivo docente nacional, es decir que a través de dicho acto administrativo se dejó al demandado en las mismas condiciones en las que se encontraba antes de su destitución, es decir, que el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago conservó su calidad de directivo docente nacional; sin embargo, al no estar vacante una plaza de rector, se procedió a nombrar al demandado como coordinador académico. Es de anotar que el nombramiento efectuado por la Alcaldía de Barranquilla se llevó a cabo en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 29 de 1989 y el Decreto 1706 del mismo año, y que si bien se realizó por una entidad territorial y no por el Ministerio de Educación Nacional, el mismo tiene el carácter de nacional, pues con este se pretendía resarcir la destitución del demandado. De este modo, el señor Anaya Drago no reúne el requisito concerniente a los 20 años de servicios prestados como docente territorial o nacionalizado y al momento de su retiro ostentaba una vinculación del orden nacional, lo que no le permite acceder a la prestación que reclama. 13 Folios 1228 a 1235.8

Argumentó que en caso de que se considere que el nombramiento efectuado en 1990 por la Alcaldía Mayor de Barranquilla es de orden territorial, el mismo no puede ser tenido en cuenta, toda vez que dicho nombramiento se realizó en el cargo de directivo docente coordinador académico, y la mencionada prestación fue creada para los docentes de escuelas primarias, secundarias e inspectores, no siendo entonces los coordinadores académicos, directores y cargos administrativos sujetos destinatarios de la pensión gracia. En punto a lo considerado por el tribunal de primera instancia sobre el fenómeno jurídico del decaimiento de los actos administrativos demandados señaló que, los mismos, fueron expedidos en cumplimiento de fallos de tutela, de modo que si la sentencia que reconoció el derecho fue dejado sin efectos por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 4 de diciembre de 2012, cabe concluir que no hay lugar al reconocimiento pensional efectuado para entonces. Esta situación reafirma el hecho de que el demandado no tenía derecho al reconocimiento que le fue realizado, por lo que se encuentran plenamente fundados los cargos de nulidad imputados a los actos administrativos objeto de demanda, desde su fecha de expedición y no desde que operó la figura del decaimiento. A su turno, manifestó oposición con la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la devolución de los dineros por no haberse acreditado la mala fe, puesto que a su entender, si existió mala fe del demandado al solicitar el reconcomiendo de la pensión gracia y presentar acción de tutela para obligar a la entidad a efectuar el reconocimiento pretendido, como si se le estuviera vulnerando un derecho fundamental con la negación de la prestación a la que no tenía derecho, y de lo que se le había informado en sede administrativa, circunstancia que permite concluir que la conducta del pensionado se aparta de los postulados de la buena fe. Adicionalmente resaltó que no se está frente a un simple

un derecho fundamental con la negación de la prestación a la que no tenía derecho, y de lo que se le había informado en sede administrativa, circunstancia que permite concluir que la conducta del pensionado se aparta de los postulados de la buena fe. Adicionalmente resaltó que no se está frente a un simple error de la entidad que reconoció la pensión, sino frente a un error de los jueces constitucionales que conocieron de los trámites de tutela inducido por el particular. Corolario de lo expuesto, solicitó revocar en su totalidad la sentencia recurrida, pues la misma no se ajusta a las normas que regulan la materia. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El Ministerio Público14 emitió concepto por medio del cual precisó que, de conformidad con las certificaciones laborales obrantes en el expediente, el demandado prestó sus servicios como docente del orden territorial entre el 16 de mayo de 1962 y el año 1969, y como docente nacional entre el 1.º de agosto de 1971 al 24 de noviembre de 1998 y hasta el 24 de febrero de 2003, momento en el que se retiró del servicio. Así las cosas, el tiempo laborado como maestro del orden nacional no puede ser computado para cumplir el requisito de los 20 años de servicio. Sostuvo entonces que los nombramientos que se hicieron al señor Anaya Drago a partir de 1971 fueron con el Ministerio de Educación Nacional en 14 Folios 1254 a 1264.9

establecimientos educativos de grado secundaria del orden nacional y a cargo de la Nación, de ahí que al momento en que le fue reconocida la pensión gracia mediante los actos demandados por el fallo de tutela, el demandado no tenía derecho a la prestación. Mencionó que a través de los actos administrativos cuestionados se ordenó el pago de la prestación al convocado a partir del 7 de septiembre de 1987, fecha para la cual ni siquiera tenía los 20 años de servicio, pues estos los alcanzó en el año 2003 como docente nacional. Indicó que, por vía de tutela, la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral dejó sin efectos la actuación adelantada por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cartagena dentro de la acción de tutela que adelantó el señor Anaya Drago y otros, y que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión. En cumplimiento de ello, Cajanal expidió la Resolución RDP 031011 del 10 de julio de 2013, declarando el decaimiento de los actos administrativos demandados, por lo que a partir de esa fecha el demandado ya no percibe la pensión gracia y por tanto no hay lugar a declarar la nulidad de los actos demandados, por cuanto estos ya desaparecieron del mundo jurídico. No obstante, durante el tiempo en que estuvieron vigentes los actos acusados, estos produjeron efectos, de ahí que la entidad solicite en la demanda la devolución de los dineros pagados al demandado desde el 7 de septiembre de 1987 hasta el 10 de julio de 2013. Al respecto el Ministerio hizo alusión a una sentencia del 1.º de septiembre

de 2004, por medio de la cual el Consejo de Estado resolvió una situación de similares características y, con base en el mismo concluyó que no resultan claras las razones por las cuales pese a que el demandado no prestó sus servicios al Distrito de Cartagena o al departamento de Bolívar, el juez que conoció de la acción de tutela fue el Juez Octavo Laboral de ese municipio. Precisó que no se puede considerar que únicamente el apoderado y el juez fueron quienes participaron de las irregularidades señaladas, pues la persona que finalmente se benefició y lucró de la errónea decisión judicial fue, entre otros, el demandado, quien debió entender cuando fue incluido en nómina que, a través de una acción de tutela, interpuesta en el Distrito de Cartagena se había accedido a su pretensión de reconocimiento pensional, pese a su condición de docente nacional; por ello, es viable aceptar que la actuación del señor Jenaro Nicolás Anaya Drago no se rigió por el principio de la buena fe, además de que era claro que para el 7 de septiembre de 1987 el demandado no contaba con los 20 años de servicio, pues estos los cumplió en el año 2003. Resaltó que si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiera investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no implica desconocer las evidentes irregularidades del caso. Corolario de lo expuesto, se debe acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar la devolución de los dineros que hubiere podido devengar el demandado por concepto de la pensión gracia reconocida.10

Las partes demandada y demandante tanto en la demanda inicial como en la reconvención, y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal, según se evidencia en la constancia secretarial visible a folio 1265 del expediente. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia son los siguientes: 1. ¿Tiene derecho el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago al reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación? 2. ¿Se encuentra demostrada la mala fe en la actuación desplegada por el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago tendiente a obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia? 3. ¿Es procedente el reintegro de las sumas percibidas por el señor Anaya Drago, en virtud del reconocimiento de la pensión gracia realizado por la extinta Cajanal mediante la Resolución 15849 del 5 de abril de 2006, y reliquidada a través de la Resolución 44868 del 5 de septiembre de 2006? Primer problema jurídico ¿Tiene derecho el señor Jenaro Nicolás Anaya Drago al reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación? Al respecto, la Sala sostendrá

la siguiente tesis: De conformidad con las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, del señor Jenaro Nicolás Anaya Drago no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto como se explica a continuación, no satisfizo los requisitos previstos en la ley para acceder a dicha prestación. Marco legal y jurisprudencial para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. Síntesis. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. El derecho a la prestación se extendió a través de las Leyes 116 de 1928 (a empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública) y 37 de 1993 (a los maestros de escuela que hubieren11

completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria), pero siempre bajo el entendido de que se debe cumplir con los demás requisitos regulados por el artículo 4 de la Ley 114 citada. Luego, la Ley 91 de 1989, en el numeral 2 de su artículo 15, limitó el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en el sentido de que, a partir de ésta solo serían beneficiarios aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, de modo que todo aquel que haya ingresado al servicio docente oficial con posterioridad a dicha fecha carece de legitimidad para reclamar la prestación. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1.° de enero de 1981. Ahora, de las diferentes normas enunciadas la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia