CE - 131 Sentencia 66896RERCarlos 0 20241211160118150

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Radicado: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D. C., diez (10) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

Opositor: Aguas de Malambo S.A. E.S.P.

Tema: Nulidad originada en la sentencia. Se declara infundado el recurso de revisión porque la incongruencia de la sentencia no constituye causal de nulidad de la misma.

SENTENCIA

Se resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Nelson Rafael Mercado Luna contra la sentencia del 28 de octubre de 2019, proferida por la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico.

La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión de conformidad con el artículo 249 del CPACA. De acuerdo con esta norma, las subsecciones del Consejo de Estado conocen de los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos, de acuerdo con la materia. En este caso, la sentencia decidió una acción de enriquecimiento sin causa presentada por la ejecución de unas obras de acueducto y alcantarillado, por lo que corresponde a esta subsección.

este caso, la sentencia decidió una acción de enriquecimiento sin causa presentada por la ejecución de unas obras de acueducto y alcantarillado, por lo que corresponde a esta subsección.

El recurso se admitió el 8 de junio de 20211. Aguas de Malambo S.A. E.S.P. (en adelante, Aguas de Malambo) se opuso a su procedencia2. El Ministerio Público conceptuó que el recurso era procedente porque la decisión adolecía de incongruencia interna3. El 16 de enero de 2021 se decretaron pruebas4 y se ordenó al juzgado de primera instancia remitir el expediente de manera electrónica. El 28 de febrero de 2023 se dio traslado a las partes

1 Índice 4 del Samai. 2 Índice 10 y 30 del Samai. 3 Índice 9 del Samai. También señaló que dejaron de valorarse pruebas relevantes . Sin embargo, el recurrente no indicó que la omisión de tener en cuenta alguna prueba configurara la incongruencia o una causal de nulidad. Simplemente indicó que este <<asunto es de relieve constitucional porque sin mayor criterio que sola afirmación desconoce la valoración de pruebas>>. Adicionalmente, el agente del Ministerio Público indicó que la sentencia << de reemplazo debía negar las pretensiones>>. La Sala también aclara que esto no es posible teniendo en cuenta la causal alegada. Cuando se alega la nulidad originada en la sentencia, el artículo 255 del CPACA dispone << devolver el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda>>. 4 Índice 12 del Samai.2

la nulidad originada en la sentencia, el artículo 255 del CPACA dispone << devolver el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda>>. 4 Índice 12 del Samai.2

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Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

de los documentos remitidos por el juzgado5. El 6 de septiembre de 202 3 Aguas de Malambo designó una nueva apoderada, quien solicitó reconocimiento de la personería jurídica6; la Sala accederá a esta petición.

I. ANTECEDENTES

A.- Demanda del proceso de reparación directa

1.- La demanda que dio origen al proceso fue radicada el 25 de enero de 2017, y en ella se presentó una acción de reparación directa con las siguientes pretensiones:

<<PRIMERO. Que se declare que la sociedad AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. es la responsable de la orden impartida a NELSON RAFAEL MERCADO LUNA para los trabajos y servicios ejecutados en el año 2014, con base en la decisión de emergencia para las actividades de obra pública en la Carrera 22 con Calle 22 del municipio de Malambo, cuyo objeto fue la instalación de tuberías de acueducto y alcantarillado, con sus obras complementarias y accesorias.

SEGUNDO. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. y a favor de NELSON RAFAEL MERCADO LUNA al reconocimiento de las obligaciones dinerarias que se desprenden de los trabajos y

SEGUNDO. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. y a favor de NELSON RAFAEL MERCADO LUNA al reconocimiento de las obligaciones dinerarias que se desprenden de los trabajos y servicios ejecutados en la Ca rrera 22 con Calle 22 del municipio de Malambo, en el período de octubre a noviembre del año 2014.

SEGUNDO. Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene a AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. y a favor de NELSON RAFAEL MERCADO LUNA al reconocimiento de las obligaciones dinerarias que se desprenden de los trabajos y servicios ejecutados en la Carrera 22 con Calle 22 del municipio de Malambo, en el período de octubre a noviembre del año 2014.

TERCERO. Como consecuencia de la condena, AGUAS DE MALAMBO S.A. E.S.P. debe pagar las actividades realizadas, así:

VALOR TOTAL QUE SE RECLAMA Ciento noventa y cuatro millones seiscientos dieciséis mil cuatrocientos ocho pesos con 70/100 ($194.616.408,70)

(…)>>

2.- La demanda tuvo el siguiente fundamento fáctico:

2.1.- Aguas de Malambo ordenó al señor Nelson Rafael Mercado Luna (en adelante, el demandante) realizar la instalación de varias tuberías de acueducto y alcantarillado, así como obras complementarias y accesorias. Las obras se hicieron en Malambo, Atlántico, para solucionar una emergencia pues la zona estaba <<inundada de aguas negras y con olores supremamente fétidos y nauseabundos>>.

como obras complementarias y accesorias. Las obras se hicieron en Malambo, Atlántico, para solucionar una emergencia pues la zona estaba <<inundada de aguas negras y con olores supremamente fétidos y nauseabundos>>.

2.2.- Aguas de Malambo y el demandante <<convinieron>> que la empresa pondría los materiales y supervisaría los trabajos. Los precios de los trabajos fueron << los mismos

5 Índice 24 del Samai. 6Índice 32 del Samai.3

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Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

utilizados para la ejecución de otras obras de acueducto y alcantarillado por>> la empresa de servicios públicos domiciliarios.

2.3.- Pese a que Aguas de Malambo recibió las obras , e incluso sus cribió un acta de recibo a satisfacción, le dejó de pagar al demandante ciento noventa y cuatro millones seiscientos dieciséis mil cuatrocientos ocho pesos con setenta centavos ($194.616.408,70). De esa suma, el demandante incluso radicó una factura por ciento nueve millones de pesos ($109.000.000).

3.- En sentencia del 14 de diciembre de 2018 el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla accedió las pretensiones de la demanda porque se cumplieron los supuestos para la <<procedencia excepcional de la actio in rem verso>>.

4.- Aguas de Malambo apeló, entre otros motivos, porque, de haber contrato, este sería inexistente: el estatuto de contratación de la empresa y la Ley 80 de 1993 exig irían que constara por escrito.

4.- Aguas de Malambo apeló, entre otros motivos, porque, de haber contrato, este sería inexistente: el estatuto de contratación de la empresa y la Ley 80 de 1993 exig irían que constara por escrito.

B.- Sentencia recurrida

5.- El 28 de octubre de 2019 la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Consideró que no se cumplieron los requisitos de la sentencia de unificación de la Sección Tercera expedida en el exp. 24897 7 para condenar a Aguas de Malambo por enriquecimiento sin causa. Con base en la sentencia, indicó que esta figura es excepcional porque los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 establecen que <<los contratos estatales son solemnes puesto para que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito>>.

C.- Trámite previo relevante

6.- El demandante presentó una acción de tutela. En primera instancia, la Sección Quinta concedió el amparo porque la sentencia recurrida tiene un defecto sustantivo, pues aplicó el Estatuto General de Contratación Pública a una entidad regida por el derecho privado, como es Aguas de Malambo8. En segund a instancia, la Subsección C de la Sección Tercera revocó la sentencia . Consideró que no se agotó el requisito de subsidiariedad porque el demandante no presentó recurso extraordinario de revisión con base en la causal de nulidad originada en la sentencia, la cual se con figura cuando la providencia <<ha desatendido la congruencia interna y/o externa>>9.

D.- Recurso extraordinario de revisión

causal de nulidad originada en la sentencia, la cual se con figura cuando la providencia <<ha desatendido la congruencia interna y/o externa>>9.

D.- Recurso extraordinario de revisión

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 19 de noviembre de 2012, exp. 24897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 6 de agosto de 2020, rad. 11001-03-15-000-2020-02724-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de octubre de 2020, rad. 11001-03-15-000-2020-02724-01, C.P. Nicolás Yepes Corrales.4

Radicado: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

7.- Como consecuencia de la decisión del juez de tutela, el demandante interpone recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 CPACA, referente a <<existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación>> . Alega que la nulidad se configuró porque la sentencia es incongruente, pues no guarda <<correspondencia con los sustentos normativos y jurisprudenciales sobre la materia del régimen aplicable a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, que es privado>>.

E.- Oposición al recurso extraordinario de revisión

8.- Aguas de Malambo considera que el recurso no permite corregir << errores “in

empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, que es privado>>.

E.- Oposición al recurso extraordinario de revisión

8.- Aguas de Malambo considera que el recurso no permite corregir << errores “in iudicando”>> y que, de todas formas, el tribunal presentó un análisis << completo de las formalidades>> que deben tener los contratos estatales.

II. CONSIDERACIONES

9.- Teniendo en cuenta la providencia recurrida quedó ejecutoriada el 16 de enero de 202010, el recurso fue interpuesto oportunamente el 12 de enero de 202111.

F. La incongruencia no constituye una nulidad originada en la sentencia

10.- La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión porque no se configuró la causal invocada que se refiere a <<Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación>>.

10.1.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha admitido que la violación del artículo 29 de la Constitución ( debido proceso) puede dar lugar a una nulidad originada en la sentencia , así no haya texto legal o constitucional que prevea la irregularidad procesal como una causal de nulidad12. Incluso, ha considerado que ello ocurre cuando se desconoce el principio de congruencia13. No obstante, esta Subsección determinó que la causal de revisión solamente procede cuando está sustentada en una nulidad consagrada en el ordenamiento jurídico, así:

<<(…) la Sala entiende que las causales del recurso de revisión son taxativas y de interpretación restrictiva o, lo que es lo mismo, no pueden ser interpretadas de manera

consagrada en el ordenamiento jurídico, así:

<<(…) la Sala entiende que las causales del recurso de revisión son taxativas y de interpretación restrictiva o, lo que es lo mismo, no pueden ser interpretadas de manera analógica o extensiva. Por ello, en el entender de esta Sala, la causal 5 del artículo 250 del CPACA que se refiere a la ‘nulidad originada en la sentencia’ debe, también, ser interpretada de manera restrictiva. En ese sentido, solamente podrá declararse fundado el recurso extraordinario de re visión cuando se origine en la Sentencia alguna de las causales de nulidad previstas en la legislación.

37. La Subsección adopta esta interpretación porque, como se dijo, el recurso extraordinario de revisión tiene causales taxativas, por lo que, interpr etar el artículo 29

10 Índice 2 y 21 del Samai. 11 El recurso se presentó ante el Tribunal Administrativo del Atlántico. Este lo envió el 13 de enero de 2021 al Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla, quien a su vez lo remitió al Consejo de Estado el 16 de abril de 2021. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.5

Radicado: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.5

Radicado: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

constitucional para diseñar nuevas causales de revisión las convertiría en causales enunciativas, y, de esa manera, cualquier violación del debido proceso constituiría una causal para considerar procedente el recurso extraordinario de r evisión cuando así lo considere el juez de la revisión.

38. De otra parte, resulta relevante recordar que las causales de nulidad procesal son de origen legal. El legislador, en ejercicio de la libertad de configuración que le otorgó la Constitución, ha decidido cuáles irregularidades procesales merecen un reproche tal que deben dar lugar a la sanción de nulidad. Esta decisión, de contera, lleva a que otras irregularidades procesales, posiblemente por ser consideradas de menor entidad por el legislador, queden sin sanción de nulidad. (…)

40. (Además), la Corte Constitucional en las Sentencia C -491 de 1995 y C-217 de 1996, manifestó que la nulidad consagrada en el artículo 29 constitucional no eliminaba la taxatividad de las nulidades procesales, toda vez que fue adicionada constitucionalmente.

41. Como ya se dijo, no toda violación del debido proceso genera nulidad, porque será el legislador de manera principal o el constituyente de forma excepcional, quienes definan previamente cuales son las irregularida des que producen la nulidad de los actos procesales>>14.

legislador de manera principal o el constituyente de forma excepcional, quienes definan previamente cuales son las irregularida des que producen la nulidad de los actos procesales>>14.

10.2.- Así las cosas, la causal invocada se presenta cuando en la sentencia impugnada se estructura una nulidad procesal que no podía ser estudiada ni declarada en la segunda instancia por carecer de recurso de apelación. Las irregularidades del proceso que pueden ser calificadas de nulidades procesales están enumeradas taxativamente por el legislador, y en ninguna de ellas se incluye la falta de congruencia, que es lo alegado por el demandante.

10.3.- La circunstancia invocada en el recurso no estructura una causal para interponer recurso extraordinario de revisión como injustificadamente lo sostuvo la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación. Se reitera que este recurso procede ante la nulidad originada en la sentencia. Y las causales de nul idad de un proceso son taxativamente definidas por el legislador, por lo que no corresponde al juez crearlas jurisprudencialmente.

G. Costas

11.- Teniendo en cuenta las particularidades de este caso, l a Sala se abstendrá a condenar en costas, teniendo en cuenta el origen de la decisión de interponer el recurso extraordinario de revisión.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 16 de agosto de 2022, exp. 47097, C.P. Alberto Montaña Plata. En el mismo sentido, sentencia del 23 de agosto de 2022, exp. 66289, C.P. Alberto Montaña Plata y sentencia del 19 de abril de 2023, exp. 66187, con ponencia de este despacho. El doctor Ibarra aclaró el voto en esta última providencia por un motivo distinto al del alcance de la causal del recurso de revisión.6

Radicado: 11001-03-26-000-2021-00089-00 (66896)

Recurrente: Nelson Rafael Mercado Luna

RESUELVE:

PRIMERO: DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por Nelson Rafael Mercado Luna contra la sentencia del 28 de octubre de 2019 proferida por la Sala de Decisión A del Tribunal Administrativo del Atlántico.

SEGUNDO: SIN condena en costas.

TERCERO: RECONÓCESE personería a Karen Cecilia Ramírez Moré , profesional identificada con tarjeta profesional 161.583 otorgada por el Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de Aguas de Malambo S.A. E.S.P.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Con firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente Aclara voto

Con firma electrónica Con firma electrónica

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

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ALBERTO MONTAÑA PLATA

Presidente Aclara voto

Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado Aclara voto