CE - 13_250002326000200700645012SENTENCIA20220603124247

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-26-000-2007-00645-01 (46822)

Actor: ORDÓÑEZ MENDIETA & COMPAÑÍA SA-ORMECO SA

Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. PRIVILEGIO DE LO PREVIO-Mecanismo a favor del ciudadano para evitar litigiosidad judicial. VÍA GUBERNATIVA O SEDE ADMINISTRATIVA-Más que un privilegio de lo previo es un mecanismo a favor de las personas. INEPTA DEMANDA-Se configura cuando se acude a la acción de reparación directa sin haber discutido un pronunciamiento previo de la Administración vía nulidad y restablecimiento del derecho. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas. COSTAS EN CCA­ lmprocedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de julio de 2012, proferida por la Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 21 de diciembre de 2005, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 21 de diciembre de 2005, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo nº. 011 de 2005, que ajustó el POT y modificó los usos de suelo para ciertas zonas del municipio. Ormeco SA alega que un bien de su propiedad que se depreció por el cambio del uso del suelo de zona residencial a recreativa con la expedición del nuevo POT y que el Municipio no adquirió este inmueble. ANTECEDENTES El 16 de noviembre de 2007, la sociedad Ormeco SA, a través de apoderado judicial, formuló demanda de reparación directa. Solicitó 1.000 gramos oro por perjuicios morales y $1.200.000.000 por daño emergente. En apoyo de las pretensiones, la2 Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda demandante afirmó que entre 1996 y 1999 obtuvo diversas licencias de construcción para el desarrollo de un proyecto por etapas en un lote de su propiedad. Adujo que el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo nº. 011 de 2005, que ajustó el POT y cambió el uso del suelo del predio "Los Tilos", de su propiedad, de residencial a recreativo. Sostuvo que el Acuerdo depreció el valor del predio y la entidad no adquirió el inmueble.

El 6 de diciembre de 2007 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, el Municipio de Tocancipá alegó inexistencia de daño especial, interés general, mera

escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, el Municipio de Tocancipá alegó inexistencia de daño especial, interés general, mera expectativa y ausencia de obra pública. El 26 de enero de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante agregó que probó los elementos de la responsabilidad del municipio por daño especial. El Municipio de Tocancipá adujo que la demandante no terminó el proyecto durante la vigencia de la licencia de construcción, ni la renovó. Además, a la fecha de expedición del Acuerdo, la demandante no tenía licencia, podía darle otros usos al predio e incluso comercializarlo. El Ministerio Público guardó silencio. El 13 de julio de 2012, la Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia negó las pretensiones porque la demandante no cumplió con la carga de demostrar el daño especial, pues dejó vencer las licencias de construcción del inmueble, no las renovó, ni culminó las obras en el término previsto. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 16 de octubre de 2012 y admitido el 8 de mayo de 2013. La recurrente esgrimió que la sentencia omitió referirse a la depreciación del inmueble. Afirmó que, aunque no solicitó la prórroga o revalidación de la licencia de construcción del inmueble, conservó una expectativa legítima para obtener una nueva licencia. El 6 de junio de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada y el

construcción del inmueble, conservó una expectativa legítima para obtener una nueva licencia. El 6 de junio de 2013 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. El Consejero Nicolás Yepes Corrales se declaró impedido para decidir este asunto y la Sala declaró infundado el impedimento.Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1 de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132.6

CCA, esto es, $216. 850.0001 . Acción procedente

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

11. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

11. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar perjuicios porque la demandada no adquirió un predio de propiedad de la demandante, cuyo uso del suelo cambió en virtud de la expedición del POT.

111. Análisis de la Sala

3. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera de esta 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2007, $433.700, por 500.

3Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda Corporación, en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio2.

La vía administrativa, un derecho de las personas que aplica a los POT

4. El plan de ordenamiento territorial-POT es un instrumento que sirve a los municipios y distritos para establecer, orientar y administrar la organización y desarrollo físico del territorio -rural y urbano-, así como el uso del suelo, a través de un conjunto de directrices, estrategias y normas. La elaboración y adopción del POT se sujetan a las normas constitucionales y legales que definen las competencias municipales y distritales. También, se ciñen a los preceptos que regulan la conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y

conservación del ambiente, la prevención de amenazas y riesgos naturales, la preservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico, la localización de la infraestructura de transporte y servicios públicos y la integración territorial (arts. 9 y 1 O de la Ley 388 de 1997). Previo a la formulación del POT, es necesario agotar unas etapas de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía (arts. 23 y 24). Una vez aprobado por el concejo, mediante acuerdo, o expedido por un decreto del alcalde (arts. 25 y 26), el POT se publica de conformidad con el artículo 43 CCA, retomado hoy por el artículo 65 CPACA. El cambio del uso del suelo en un municipio a través de los POT, que se debe realizar respetando los preceptos de consulta a los organismos técnicos de planeación, a la autoridad ambiental y a la ciudadanía, corresponde a una afectación al interés general de la propiedad privada que se impone, por regla general, al ciudadano, pues el derecho de dominio no es absoluto (artículo 58 CN y 669 CC).

5. La Administración cuenta con el denominado "privilegio de lo previo", que más que una prerrogativa a favor de la Administración, debe ser entendido como un mecanismo a favor del ciudadano, pues está concebido para evitar en lo posible la controversia judicial. En caso de negativa o ante el silencio de la Administración, la 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1 ]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencia!, sin embargo lo respeta y acoge. Los

2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1 ]. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencia!, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad están en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. Estas providencias se pueden consultar en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363, 364 y 365, respectivamente, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 4Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda persona podrá acudir a la jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 CCA, retomado por el artículo 138 CPACA. En criterio de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable, por ello la acción de reparación directa no es la vía procesal adecuada si no se obtiene antes la anulación del mismo porque continuaría produciendo efectos jurídicos3.

6. La demandante pretende que se declare la responsabilidad del Municipio de Tocancipá por la omisión en adquirir un bien de su propiedad que se depreció por el cambio del uso del suelo de zona de uso residencial a recreativo con la expedición del Acuerdo nº. 011 de 2005, que ajustó el POT.

Está acreditado que la oficina de planeación de Tocancipá otorgó licencias de

el cambio del uso del suelo de zona de uso residencial a recreativo con la expedición del Acuerdo nº. 011 de 2005, que ajustó el POT. Está acreditado que la oficina de planeación de Tocancipá otorgó licencias de construcción y urbanismo para la urbanización "Parque de los Tilos" y la primera etapa en el predio con código catastral nº. 00-00-001-0029, según dan cuenta copias simples 9e las Resoluciones nº. 101 y 102 de 1996 (f. 1 O a 13 c. pruebas). La oficina de planeación de Tocancipá modificó las licencias varias veces y expidió nuevas licencias para otras etapas del proyecto, según dan cuenta copia simple de las Resoluciones nº. 012, 013, 034, 086 y 128 de 1997 (f. 117, 14, 122, 49 y 16 c. pruebas), nº. 031 de 1998 (f. 19 c. pruebas) y nº. 075 de 1999 (f. 22 c. pruebas). El 27 de diciembre de 1996, Ormeco SA adquirió el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria nº. 176-42322 y código catastral nº. 00-00-001-0029, según da cuenta original de la quinta copia de la escritura pública nº. 8083 de la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá y el certificado de tradición y libertad (f. 3 a 9 c. pruebas). Quedó demostrado que el 21 de diciembre de 2005, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo nº. 011, que revisó y ajustó el plan de ordenamiento territorial. En los artículos 135 y siguientes modificó algunos usos de suelo para

Tocancipá expidió el Acuerdo nº. 011, que revisó y ajustó el plan de ordenamiento territorial. En los artículos 135 y siguientes modificó algunos usos de suelo para ciertas zonas del municipio, según da cuenta copia simple del acuerdo (f. 28-109 c. pruebas). El 16 de mayo de 2007, Ormeco SA solicitó al Municipio de Tocancipá 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 27 de marzo de 2007, Rad. nº. 76001-23-31-000-200002513-01 [fundamento jurídico 5.3), en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 47-48, disponib le en https://bit.ly/3qijduK. 5Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda que iniciara las actuaciones administrativas para evaluar y concluir la compra formal del lote de terreno ubicado en la urbanización "Parque los Tilos", según da cuenta original del comunicado (f. 24 c. pruebas). El 4 de junio de 2007, el alcalde municipal de Tocancipá en el oficio nº . AMT-232 respondió esa petición. Según el documento, la compra del lote no se encontraba dentro de los proyectos aprobados para 2007, situación que imposibilitaba "adelantar cualquier gestión para la compra del citado inmueble" (f. 27 c. pruebas).

El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas4. La demandante

inmueble" (f. 27 c. pruebas). El artículo 164 CCA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas4. La demandante debió demandar, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 85 CCA, norma vigente para la fecha de interposición de la demanda, el acto administrativo producto de la respuesta negativa de la Administración frente a su solicitud en ese sentido. Como el contencioso de restablecimiento o nulidad resarcitoria tiene por finalidad asegurar la regularidad de la actuación administrativa y la protección de un derecho subjetivo vulnerado por el acto, no hay lugar a reclamar directamente ante la jurisdicción un derecho, cuando no se ha reclamado previamente ante la Administración. En tal virtud, se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, pues la demandante acudió a la acción de reparación directa por la omisión de la entidad de pagar el valor de su inmueble que se depreció con la expedición del POT, sin haber discutido el pronunciamiento previo negativo de la Administración vía nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, la Sala modificará la decisión de primera instancia y se declarará inhibida para conocer el asunto·. ,,.

7. Según el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte demandante haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 22.936 [fundamento jurídico

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 22.936 [fundamento jurídico 111), en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https://bit.ly/3gjjduK. 6Expediente nº. 46.822

Demandante: Ormeco SA Declara ineptitud sustantiva de la demanda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 13 de julio de 2012 proferida por la Subsección C de Descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ VAS

JFM/OAO NICOLAS YE fi C fi

A ÉS 7