CE - 13_850012333000201600040021SENTENCIA20221202124659

Radicación No. 41001-23-33-000-2015-00217-01

Actor: DANIELA ALEJANDRA PÉREZ MONJE

IMPUGNACIÓN ACCIÓN DE TUTELA - Pág. No. 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente : 85001-23-33-000-2016-00040-02 (3336-2021)

Demandante : Mery Rodríguez Bohórquez

Demandada : Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo

Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag)

Tercero interesado : Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora)1

Tema : Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas; cosa juzgada

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia proferida el 25 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo respecto de la controversia dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 El medio de control 2. La señora Mery Rodríguez Bohórquez , por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoI. ANTECEDENTES

1.1 El medio de control 2. La señora Mery Rodríguez Bohórquez , por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.

1.1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad de los oficios 600 51-02 de 14 de abril y 20150170419061 de 2 de junio, ambos de 2015 , por los que la secretaría de educación de Casanare y la Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora), respectivamente, negaron «[…] el reconocimiento de la sanción moratoria a

1 Vinculado en tal condición por el a quo, mediante auto de 29 de febrero de 2016. 2 Reposa en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai (índice 2).2

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que tiene derecho [la actora] por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas reconocidas en la resolución 2314 de 24 de agosto de 2010».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se

que tiene derecho [la actora] por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas reconocidas en la resolución 2314 de 24 de agosto de 2010».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada sufragar la referida sanción , debidamente indexada, y pagar costas procesales.

1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que prestó sus servicios para la educación oficial en el departamento de Casanare desde el 26 de marzo de 1980 hasta el 1º de marzo de 2010 y, por medio de Resolución 2314 de 24 de agosto siguiente, la demandada «[…] liquidó […] la cesantía definitiva en la suma de […] ($29’274.284) y ordenó en su favor el pago […] “con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […]» (sic), acto administrativo que le fue notificado el 10 de septiembre del mismo año.

Que, a pesar de que el 26 de abril y 20 de diciembre de 2012, 24 de octubre de 2013 y 24 de enero y 25 de junio de 2014 pidió de la accionada información del pago del dinero adeudado, esta «[…] manifest[ó] que alguna vez programó y giró las cesantías […] a través del BANCO BBVA COLOMBIA, “pero no obstante el día 30 de mayo de 2011, por no cobro, los recursos fueron devueltos al fondo para su reprogramación” […]» (sic).

Dice que, con fallo de 22 de marzo de 2013, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal ordenó a la parte accionada sufragar

devueltos al fondo para su reprogramación” […]» (sic).

Dice que, con fallo de 22 de marzo de 2013, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal ordenó a la parte accionada sufragar la «[…] sanción moratoria causada entre el 20 de agosto de 2010 hasta el 25 de febrero de 2011; es decir […] los primeros 186 días de mora» (sic), a lo que dio cumplimiento a través de Resolución 1352 de 9 de junio de 2014 ; no obstante, « Ante la negativa de pago […] de la cesantía y de la respectiva sanción moratoria […], acude ante las entidades deudoras a través de derecho de petición el […] 01 de abril de 2015 […]» (sic), pero con oficios 600 51-02 de 14 de abril y 20150170419061 de 2 de junio, ambos de 2015, se negó ese requerimiento, porque no es dable efectuar el respectivo giro , puesto que la «[…] la suma de dinero a reconocer es […] producto del turno de atención correspondiente y de la asignación presupuestal legalmente destinada para tal efecto […]» (sic).

1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto . Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 53 de la Constitución Política, 2º de la Ley 244 de 1995 y 5º de la Ley 1071 de 2006.

Arguye que la accionada incurre en expedición irregular y falsa y falta de3

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Arguye que la accionada incurre en expedición irregular y falsa y falta de3

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motivación, toda vez que (i) el departamento de Casanare evade sus obligaciones económicas, con el argumento de que no es competente para decidir su reclamo; y (ii) «[…] es inaudito y violatorio de todo ordenamiento jurídico que las cesantías definitivas de que trata la resolució n 2314 de 24 de agosto de 2010, aun esté esperando turno de programación o reprogramación como quiera que dicho pago nunca ha sucedido» (sic).

1.2 Contestaciones de la demanda. La parte accionada y la tercera interesada guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

1.3 Providencia apelada3. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 25 de febrero de 2021, declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada (sin condena en costas), al considerar que «[…] operó [ese] fenómeno […], por cuanto, se pretende el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas a la demandante […] mediante Resolución 2314 del 24 de agosto de 2010, reclamación similar a la resuelta

en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 85001-33-31-7032012-00074-00, que cursó en el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión [de Yopal] y en el que se profirió sentencia el 22 de marzo de 2013, ordenando pagar la sanción moratoria a partir del 20 agosto de 2010 y hasta el 25 de febrero de 2011, fecha en que se pagó la cesantía definitiva. Existiendo identidad de partes, de hechos y de pretensiones» (sic).

1.4 El recurso de apelación 4. Inconforme con el anterior fallo, la actora interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) el acto administrativo cuestionado ante el citado Juzgado y los aquí enjuiciados son diferentes, al paso que entre ellos «[…] existe un lapso o interregno de tres (3) años y cuatro (4) meses y en consecuencia, sus contenidos materiales dista[n] diametralmente el uno del otro» (sic); y (ii) el medio de control que ahora nos ocupa «[…] se inició el 04 de septiembre de 2015 porque a esta fecha las cesantías definitivas […] no habían sido canceladas. Así las cosas, el pago hecho como resultado del proceso […] 2012-0074 resulta ser una sanción moratoria parcial. Está probado […] que las cesantías definitivas apenas le fueron pagadas […] el 30 de julio de 2018 […]», es decir, no hay identidad de objeto.

II. TRÁMITE PROCESAL

El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 13 de abril de 2021 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 20 de mayo de 2022, en

3 Ibidem. 4 Idem.4

El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 13 de abril de 2021 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 20 de mayo de 2022, en

3 Ibidem. 4 Idem.4

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cumplimiento de l artículo 247 del CPACA 5; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la accionant e presentó alegatos de conclusión para reiterar sus argumentos de demanda y apelación6, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES

3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si el medio exceptivo denominado cosa juzgada tiene vocación de prosperidad en el presente asunto, y , en caso negativo, (ii) si a la demandante le asiste o no el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, por el pago tardío de sus cesantías definitivas.

3.3 De la cosa juzgada. En principio, acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 3037 del Código General del proceso

complementarias, por el pago tardío de sus cesantías definitivas.

3.3 De la cosa juzgada. En principio, acerca del instituto de la cosa juzgada, resulta pertinente recordar que el artículo 3037 del Código General del proceso (GGP), aplicable por remisión del 306 8 del CPACA, establece tres (3) presupuestos para su configuración, a saber: (i) el nuevo proceso debe versar sobre el mismo objeto, (ii) se debe fundar en igual causa y (iii) debe existir identidad jurídica de partes.

Sobre este fenómeno de la cosa juzgada, el Consejo de Estado9 precisó:

Para que asistan simultáneamente aquellos tres elementos considera la Corte que al proceso a) deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada; b) debe existir identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Pero que cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisi s de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para

5 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 6 Los alegatos de conclusión allegados figuran en el aplicativo Samai. 7 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

7 «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 8 «ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 9 Consejo de Estado, sala de lo contencioso -administrativo, sección primera, consejera ponente María Claudia Rojas Lasso, sentencia de 1° de agosto de 2013, expediente 11001-03-15-000-2013-01171-00.5

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proceder a fallar sobre la nueva causa ; y c) la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.

De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007 -00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente:

De otra parte, la Sección Primera de esta Corporación en sentencia de 18 de octubre de 2012, dentro del Expediente núm. 2007 -00269-00, Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso, manifestó lo siguiente:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes”. De acuerdo con la norma transcrita la sentencia estimatoria dictada en procesos de simple nulidad produce efecto de cosa juzgada “erga omnes”, esto es, extiende sus efectos a todos los procesos en los cuales se haya demandado la nulidad del mismo acto, independientemente de la causa invocada para sustentar la pretensión.

La misma norma también establece que, por el contrario, los fallos desestimatorios proferidos en procesos de nulidad únicamente producen efectos de cosa juzgada respecto de las acusaciones y el petitum formulados en dicho proceso , es decir si la sentencia que decide un proceso de nulidad es desestimatoria, entonces el acto administrativo demandado co ntinúa vigente, por lo cual su nulidad, en principio, puede ser demandada nuevamente por cualquier persona con fundamento en otros hechos y razones, esto es, por una causa diferente que la jurisdicción está obligada a decidir.

Estas conclusiones se fundan, además del artículo 175 del C. C. A., en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la deman da la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

cual la cosa juzgada se configura cuando haya identidad de objeto y de causa, e identidad jurídica de partes; siendo el objeto de la deman da la pretensión y su causa el fundamento en que se apoya la demanda.

El requisito de la identidad jurídica de las partes no es exigible en los procesos de nulidad porque pueden ser iniciados mediante acciones públicas, cuyo ejercicio corresponde a cualqu ier persona, las sentencias que los deciden producen efectos erga omnes como lo dispone el artículo 175 del C.C.A. y además, dichas acciones no se promueven en interés particular sino del orden jurídico” (Negrita fuera del texto).

[…].

En el sub lite se tiene que, mediante fallo de 22 de marzo de 2013, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 8500133-31-703-2012-00074-00 incoada por la actora contra la Nación - Ministerio6

Expediente: 85001-23-33-000-2016-00040-02 (3336-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

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de Educación Nacional - Fomag, en la que reclamaba la «[…] sanción moratoria […] derivada del retraso en el pago de una liquidación de unas cesantías definitivas cuyo desembolso fue supeditado por la entidad demandada al turno de radicación de la solicitud y a la disponibilidad de presupuesto»10 (sic).

En este orden de ideas, se procederá a dilucidar si en este asunto existe cosa

cesantías definitivas cuyo desembolso fue supeditado por la entidad demandada al turno de radicación de la solicitud y a la disponibilidad de presupuesto»10 (sic).

En este orden de ideas, se procederá a dilucidar si en este asunto existe cosa juzgada frente a las súplicas planteadas dentro del presente medio de control , para lo cual resulta oportuno analizar a través del siguiente cuadro comparativo si se colman o no los presupuestos procesales ex igidos en el precitado artículo 303 del CGP, para que se configure ese fenómeno:

Expediente 85001-33-31-703-2012-00074-00 Expediente 85001-23-33-000-2016-00040-02

Partes: Mery Rodríguez Bohórquez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – (Fomag).

Partes: Mery Rodríguez Bohórquez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – (Fomag).

Actos demandados: Oficio 600 52 -49 de 12 de diciembre de 2011 , por medio del cual se negó a la accionante el pago de la sanción moratoria preceptuada en la Ley 244 de 1995 , con ocasión del pago tardío de sus cesantías definitivas.

Actos censurados: Oficios 600 51 -02 de 14 de abril y 20150170419061 de 2 de junio, ambos de 2015 , por los que la secretaría de educación de Casanare y Fiduprevisora SA, respectivamente, negaron a la demandante la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de

1995.

Pretensiones: La actora solicitó se declarara la nulidad del precitado oficio

Fiduprevisora SA, respectivamente, negaron a la demandante la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995.

Pretensiones: La actora solicitó se declarara la nulidad del precitado oficio y, en consecuencia, se reconozca la mencionada sanción, debidamente indexada.

Pretensiones: Depreca la anulación de los aludidos actos administrativos y, como restablecimiento del derecho, pide el pago de la referida sanción «[…] por el no pago oportuno de sus cesantías definitivas reconocidas en la resolución 2314 de 24 de agosto de 2010».

Fallo de primera instancia: El Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal, con sentencia de 22 de marzo de 2013 , accedió a las súplicas de la demanda, al advertir que el Fomag «[…] incurrió en mora al retrasar el desembolso de las cesantías definitivas reconocidas, sin que sea dable justificar su tardanza en cuestiones de disponibilidad presupuestal ni turnos […]; en tal virtud, anuló el acto acusado y ordenó a la accionada «[…] liquid[ar] y pag[ar] la sanción moratoria […] por entrega Fallo de primera instancia: El Tribunal de conocimiento precisó que en el presente proceso se debe establecer si la accionante tiene derecho a que se reconozca la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; frente a lo cual adujo que operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, al estimar que la litis aquí planteada ya fue

reconozca la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; frente a lo cual adujo que operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, al estimar que la litis aquí planteada ya fue resuelta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 85001-3331-703-2012-00074-00.

10 De acuerdo con lo consignado en el acápite de problema jurídico de la citada providencia de 22 de marzo de 2013.7

Expediente: 85001-23-33-000-2016-00040-02 (3336-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Mery Rodríguez Bohórquez contra el Fomag

Expediente 85001-33-31-703-2012-00074-00 Expediente 85001-23-33-000-2016-00040-02 extemporánea de las cesantías definitivas reconocidas en la Resolución No. 2314 del 24 de agosto de 2010 […]».

Fallo de segunda instancia: No se surtió.

Así las cosas, de acuerdo con el precitado derrotero jurisprudencial del Consejo de Estado y conforme al cotejo efectuado en precedencia, en el litigio que ahora nos ocupa se acreditan los tres supuestos que configuran la cosa juzgada, en la medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, y (ii) existe identidad de objeto, toda vez que, pese a tratarse

medida en que (i) las partes son las mismas, pues ambos procesos fueron instaurados por la accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fomag, y (ii) existe identidad de objeto, toda vez que, pese a tratarse de actos diferentes (los acusados), el problema jurídico decidido en el proceso 85001-33-31-703-2012-00074-00 coincide con el formulado en la presente controversia, esto es, determinar si hay lugar al reconocimiento de la sanción moratoria deprecada por la actora, ante la tardanza de la Administración de pagar las cesantías definitivas liquidadas a su favor, a través de Resolución 2314 de 24 de agosto de 2010.

De igual modo, (iii) la causa concuerda con la anterior demanda, habida cuenta de que las cesantías definitivas cuya mora invoca la recurrente, son aquellas otorgadas por medio de la citada Resolución 2314, por tanto, no es dable volver a efectuar un estudio sobre este mismo aspecto.

Por otra parte, la tesis planteada en la alzada, concerniente a que no se configuró la cosa juzgada en razón a que entre los actos administrativos demandados en los citados expedientes trascurrieron más de tres (3) años 11, carece de asidero jurídico por cuanto, por un lado, no existe normativa alguna que contenga una excepción en tal sentido y, por otro, el desconocimiento de este fenómeno conllevaría vulnerar el principio de seguridad jurídica, fundamental para una eficiente, eficaz y justa prestación del servicio de administración de justicia.

Asimismo, se advierte que en el proceso adelantado por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal se determinó que el 25 de febrero

eficiente, eficaz y justa prestación del servicio de administración de justicia.

Asimismo, se advierte que en el proceso adelantado por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Descongestión de Yopal se determinó que el 25 de febrero de 2011 fueron giradas a la interesada las cesantías definitivas, sin perjuicio de que no las hubiera retirado por la omisión de cobrarlos de manera oportuna; en

11 «Así las cosas, no existe cosa juzgada, porque no estamos ante el mismo objeto, aunque permanecen las mismas partes. En el proceso civil sobre un mismo predio, pueden instaurarse procesos reivindic atorios de dominio en diferentes espacios temporales, incluso contra las mismas partes, si reinciden. Los actos administrativos que aquí aparecen involucrados en diferentes procesos y en distintos espacios temporales no permiten la figura jurídica de la cosa juzgada».8

Expediente: 85001-23-33-000-2016-00040-02 (3336-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Mery Rodríguez Bohórquez contra el Fomag

consecuencia, no resulta viable, como lo pretende aquella, intentar revivir con el asunto sub judice una controversia que fue zanjada con antelación , máxime cuando, de estar inconforme con algún aspecto del fallo allí adoptado, dejó de interponer el recurso de apelación, lo que denota el descuido en que incurrió, que no puede ser enmendado o corregido con este nuevo trámite.

Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la institución

que no puede ser enmendado o corregido con este nuevo trámite.

Por consiguiente, respecto de las pretensiones de la demanda del proceso de la referencia se cumplen los requisitos para la configuración de la institución jurídico-procesal de la cosa juzgada, al existir identidad de objeto, causa y partes.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declar ó de oficio probada la excepción de cosa juzgada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. Confírmase la sentencia de 25 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que declaró de oficio probada la excepción de cosa juzgada en el proceso instaurado por la señora Mery Rodríguez Bohórquez contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) , por las razones consignadas en la parte motiva.

2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente

CARMELO PERDOMO CUÉTER

Ausente con excusa

Notifíquese y cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente

CARMELO PERDOMO CUÉTER

Ausente con excusa WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firmado electrónicamente

CÉSAR PALOMINO CORTÉS