CE - 14_470012333000201600076011SENTENCIA20220330170932_TCListadoTitulados133124224492854002-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503)

Demandante: Juan Vengoechea & Cía. S. en C.S.

Demandado: Agencia Nacional de Tierras (antes Instituto Colombiano para la Reforma Agraria — Incoder) Tema: Nulidad y restablecimiento del derecho de un tercero en contra del acto administrativo de adjudicación de un bien baldío. Se revoca la sentencia que negó las pretensiones del demandante y, en su lugar, se declara la caducidad del medio de control.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Juan Vengoechea & Cía. S. en C.S. (en adelante, la “Demandante”) contra la sentencia del 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que resolvió lo siguiente: <<PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad propuesta por la Agencia Nacional de Tierras, en virtud de las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas.

CUARTO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, archívese el expediente>>.

La Sala es competente para proferir esta providencia de acuerdo con el artículo 150 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que dispone que esta corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503)

Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S.

Administrativo del Magdalena conoció el proceso en primera instancia en virtud de la cuantía estimada en la demanda1, según el numeral 2 del artículo 152 del mismo código. El recurso de apelación de la Demandante fue admitido el 30 de enero de 20202. En el auto del 27 de febrero de 20203 se dio traslado para que se presentaran los alegatos de conclusión. La Demandante4 y la Agencia Nacional de Tierras5 (en adelante, la “ANT”) los presentaron oportunamente. El Ministerio Público guardó silencio.

I. ANTECEDENTES A.- La posición de la Demandante 1.- El 22 de febrero de 2016 la Demandante presentó demanda de reparación directa.

Como consecuencia de su inadmisión6, la adecuó al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y planteó las siguientes pretensiones: <<PRIMERA: Declarar nula la RESOLUCIÓN No. 013 DEL 01 DE MARZO DE 2013 proferida por el instituto Colombiano para la Reforma Agraria representado legalmente por su director o quien haga sus veces con domicilio en la ciudad de Bogotá y también con sede en la ciudad de Santa Marta — Magdalena.

SEGUNDA: Restablecimiento del Derecho: Que, como consecuencia de lo anterior, se

decrete la nulidad del Proceso de adjudicación objeto de la resolución plurimencionada en atención a la flagrante violación al debido proceso y los principios y normas sustancias que regulan este tipo de proceso, de acuerdo a las razones y fundamentos de derecho que se expondrán en la presente acción.

TERCERA: Que se ordene el resarcimiento de los perjuicios objeto estimación razonada de la cuantía en la presente acción.

CUARTA: Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA.

QUINTA: Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad liquidará los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del CCA.

SEXTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad accionada>>. 2.- La Demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Es propietaria de un predio de 167 hectáreas con 200 metros, con folio de matrícula inmobiliaria No. 222-17816, ubicado en Ciénaga, Magdalena.

1El valor de la mayor pretensión fue estimado en trescientos cuarenta y seis millones setecientos ochenta y ocho mil pesos ($346.788.000) que equivalía a quinientos dos punto noventa y nueve salarios mínimos mensuales legales vigentes (502,99 SMMLV). 2Fl. 342 del Cuaderno Principal. 3Fl. 345 del Cuaderno Principal. 4Fls. 348 a 352 y 358 a 362 del Cuaderno Principal. 5Fls. 354 a 356 del Cuaderno Principal. 6Fls. 92 a 94 del Cuaderno 1.

2

Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503) Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S. 2.2.- Una porción del predio fue ocupada por terceros, y por ello inició un proceso de reivindicatorio. En dicho proceso supo que el Incoder, por medio de la Resolución 013 del 1º de marzo de 2013, había adjudicado 5 hectáreas y 7.789 metros del predio a los ocupantes. 2.3.- Como consecuencia de lo anterior, solicitó la nulidad de la resolución y que se reconocieran los siguientes perjuicios: (i) trescientos cuarenta y seis millones setecientos ochenta y ocho mil pesos ($346.788.000), correspondientes al valor del predio transferido a los terceros; (ii) sesenta y cinco millones ochocientos cuarenta y siete mil quinientos dieciocho pesos ($65.847.518), por las toneladas de plátano que producía anualmente en la parte transferida; y (iii) diecisiete millones trescientos cuarenta y mil pesos (17.340.000) de <<los arriendos>> que dejó de percibir.

B.- Posición de la parte demandada 3.- La ANT se opuso a las pretensiones porque (i) mediante la Resolución No. 1265 del 13 de septiembre de 2017 revocó la Resolución 013 del 1º de marzo de 2013 en la cual se adjudicó parte del predio a terceros; y (ii) porque no le había causado perjuicio alguno a la Demandante, pues le había devuelto la titularidad del predio. 3.1.- Dentro de las excepciones planteadas propuso la caducidad del medio de control,

porque, desde el momento de su conocimiento, la Demandante contaba con cuatro (4) meses para demandar la nulidad del acto administrativo. Como indicó que tuvo conocimiento el <<7 de diciembre de 2013>>, el término para presentar la demanda corrió hasta el <<6 de abril de 2014>>. C.- La sentencia recurrida 4.- El Tribunal Administrativo de Magdalena negó las pretensiones de la demanda con base en las siguientes consideraciones: 5.- Negó la excepción de caducidad. En virtud del literal e) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el término para acudir a la jurisdicción es de dos (2) años contados a partir de la inscripción del acto de adjudicación del bien baldío en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos. Si bien con la aplicación de esta regla se habría configurado el fenómeno de la caducidad, el tribunal consideró que la Demandante sólo conoció el acto administrativo dentro del proceso reivindicatorio. En ese sentido, en <<aplicación del principio universal del derecho que reza que a lo imposible nadie está obligado>>, se debe computar el término desde el día siguiente a aquel en que conoció el acto administrativo. 3

Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503) Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S. 5.1.- Así, la demanda fue presentada antes de que operara la caducidad: (i) la demandante conoció el acto el 6 de diciembre de 2013, por lo que el término para radicarla vencía el 7 de diciembre de 2015; (ii) la solicitud de conciliación fue presentada

el 2 de diciembre de 2015 y el término estuvo suspendido hasta el 19 de febrero de 2016, fecha en la que se expidió constancia de <<no conciliación>>; y (iii) teniendo en cuenta esta suspensión, el plazo para interponer la demanda caducaba el 25 de febrero de 2016, por lo que fue presentada oportunamente el 22 de febrero de ese año. 6.- Negó las pretensiones de la demanda. Aunque encontró que la Resolución No. 013 de 2013 fue expedida ilegalmente, la Demandante no probó los perjuicios que le pudo haber causado mientras estuvo vigente. D.- Recurso de apelación 7.- La Demandante7 solicita que se revoque la sentencia porque la condena en abstracto, en su opinión, es procedente en los términos del artículo 193 del CCA: se demostró que tuvo un despojo temporal del predio y simplemente no se cuantificaron sus efectos. Además, el predio sigue estando <<invadido>> por los terceros adjudicatarios y éstos han podido explotarlo mientras lo han ocupado. 8.- La ANT8 indica que no es viable acceder a las pretensiones porque la Demandante no demostró en el proceso los supuestos perjuicios materiales que había sufrido.

II. CONSIDERACIONES E.- La caducidad de la acción 9.- La demanda se presentó extemporáneamente, razón por la cual la Sala revocará la sentencia del tribunal y, en su lugar, declarará probada la caducidad de la acción. El término para acudir a la jurisdicción es el previsto en el literal e) del numeral 2 del artículo

164 del CPACA9, así:

<< ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda

deberá ser presentada: 7Fls 331 a 336 del Cuaderno Principal. En el mismo sentido, fls 348 a 352 y 357 a 362 del Cuaderno Principal. 8Fls. 354 a 356 del Cuaderno Principal. 9Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de mayo de 2020, exp. 62856, C.P.(E) Marta Nubia Velásquez Rico: <<Así las cosas, de conformidad con lo previsto en los artículos 164 –numeral 2 literal e)- de la Ley 1437 de 2011, 72 de la Ley 160 de 1994 e, incluso, 136 –numeral 4del Decreto 01 de 1984, es posible concluir que, bajo cualquiera de estas disposiciones normativas y al margen del medio de control que se considere pertinente, el término legal para demandar los actos administrativos de adjudicación de baldíos es de dos años, que se cuentan a partir del día siguiente al de: a) su ejecutoria, b) su publicación en el Diario Oficial o, en el caso de terceros, c) de su inscripción en la Oficina de Instrumentos Públicos.>> 4

Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503)

Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S.

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) e) Cuando se pretenda la nulidad y la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos

administrativos de adjudicación de baldíos proferidos por la autoridad agraria correspondiente, la demanda deberá presentarse en el término de dos (2) años, siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso. Para los terceros, el término para demandar se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la respectiva Oficina de Instrumentos Públicos;>> 9.1.- En este caso, la Resolución No. 013 del 1º de marzo de 2013 fue inscrita el 19 de junio de 2013 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga, Magdalena, lo cual está acreditado con la copia del folio de matrícula inmobiliaria 222-4031010. El término máximo para acudir a la jurisdicción era el 22 de junio de 2015, porque el 20 de junio era un día no hábil. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el medio de control caducó porque la Demandante presentó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 155 Judicial II para Asuntos Administrativos el 2 de diciembre de 201511, cuando ya no podía acudir a la jurisdicción. 9.2.- Podría discutirse que el acto de adjudicación fue aclarado por medio de la Resolución 4158 del 19 de septiembre de 2013, la cual fue registrada el 2 de noviembre de 2013. Si se cuenta la caducidad desde esta fecha, el término máximo para demandar se vencía el 3 de noviembre de 2015. Por ende, en este escenario también es claro que la solicitud de conciliación fue presentada extemporáneamente el 2 de diciembre de ese

año. 10.- No le es dado al juzgador desconocer los términos de caducidad mediante la aplicación de <<principios>>, como el de que nadie es obligado a lo imposible, deduciendo que mientras <<el demandante no haya podido conocer el hecho>> no puede correr en su contra dicho término. Luego de ponderar los principios, es el legislador quien establece el término de caducidad de las acciones con el objeto de evitar que ellas continúen vigentes indefinidamente. 10.1.- No es fortuito que el cómputo de la caducidad de los terceros que se opongan a una adjudicación de un bien baldío ocurra desde el día siguiente al de la inscripción del acto administrativo en la Oficina de Registros Públicos. El registro justamente tiene efectos de publicidad frente a terceros. Al respecto, los artículos 2º y 47 de la Ley 1579 de 2012 indican lo siguiente: << ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS. El registro de la propiedad inmueble tiene como objetivos básicos los siguientes: (…) 10Fl. 266 del Cuaderno 1. 11Fl. 24 del Cuaderno Principal. 5

Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503) Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S. b) Dar publicidad a los instrumentos públicos que trasladen, transmitan, muden, graven, limiten, declaren, afecten, modifiquen o extingan derechos reales sobre los bienes raíces;>> <<ARTÍCULO 47. OPONIBILIDAD. Por regla general, ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de su

inscripción o registro>>. 10.2.- Esto es concordante con el artículo 101 de la Ley 160 de 1994 que establece lo siguiente: <<ARTÍCULO 101. Todas las adjudicaciones o ventas de tierras que haga el Instituto se efectuarán mediante resolución administrativa, la que una vez inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo respectivo constituirá título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.>> F.- Costas en segunda instancia 11.- Teniendo en cuenta que el recurso presentado por la Demandante no prosperó, la Sala la condenará en costas, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Así, por concepto de agencias en derecho, corresponden dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la parte demandada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 24 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, conforme a lo expuesto en la parte motiva. En su lugar se DECLÁRASE la caducidad del medio de control.

SEGUNDO: CONDÉNASE a Juan Vengoechea & Cía. S. en C.S. en costas de segunda

instancia a favor de la Agencia Nacional de Tierras. Por Secretaría, liquídense según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase por concepto de agencias en derecho la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 6

Radicado: 47001-23-33-000-2016-00076-01 (65503)

Demandante: Juan Vengoechea & Cía S. en C.S.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado Con salvamento de voto 7