CE-15000-23-31-000-2006-03070-01(2119-10)-2011

PENSION GRACIA – vigencia / PENSION GRACIA – No son beneficiarios los docentes nacionales / PENSION GRACIA – Compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación / PENSION GRACIA – Beneficiarios Lo anterior permite concretar: i) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la Ley para tal efecto; ii) la inexlistencia de derecho alguno al respecto para los docentes nacionales; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pen~ión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio. Significa lo anterior, que en el presente caso el demandante no reúne los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión grac'ia, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, más

no como docentes nacionales, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultaneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jUbilación a cargo de la Nación, lo que sin duda alguna motivó la negativa del a quo frente a las pretensiones elevadas.

FUENTE FORMAL: LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 / LEY 114 DE 1913

NOTA DE RELATORIA: Sobre la pensión gracia, Consejo de Estado, Sala Plena contenciosa, sentencia de 26 de agosto de 1997, rad. 0699, M. P., Nicolás Pájaro

Peñaranda

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil once (2011) Radicación número: 15000-23-31-000-2006-03070-01(2119-10)

Actor: SILVIO EDUARDO GONZALEZ PATARROYO

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISON SOCIAL Apelación sentencia.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 20 mayo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por el señor Silvio Eduardo González Patarroyo contra la Caja Nacional de Previsión Social, en procura de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCION El docente Silvio Eduardo González Patarroyo, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presentó demanda a fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. 30635 del 30 de junio de 2006, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., negó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación solicitada mediante escrito presentado ante dicha Entidad el 8 de agosto de 2005.

A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer, liquidar y pagar a favor del demandante la pensión gracia a que tiene derecho, con efectividad a la fecha en que cumplió su status jurídico de pensionado, esto es, el 3 de julio de 2002; asimismo, solicitó la aplicación de los reajustes de Ley y los ajustes de valor de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A.. Por último reclamó el pago de intereses comerciales y moratorias y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibideM.

2. FUNDAMENTOS FÁCTICOS Los hechos que sustentan las anteriores pretensiones en forma resumida, son los siguientes: 2.1 El señor Silvia Eduardo González Patarroyo prestó sus servicios al Estado durante más de 20 años en el ramo de la Docencia Oficial en los Departamentos de Cundinamarca y de Boyacá, desde el 7 de marzo de 1977. 2.2 Nació el 3 de julio de 1952 por lo que cuenta con más de 50 años de edad.

2.3 No ha sido sancionado disciplinariamente y si bien tuvo vinculación con el Ministerio de Educación Nacional sus servicios los prestó en instituciones educativas del orden territorial. 2.4 Consideró que con la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, adquirió el status de docente del orden territorial, carácter ratificado por el artículo 81 de le Ley 812 de 2003 y el Acto Legislativo No. 01 de 2005. 2.5 Con los requisitos anteriormente referenciados solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, quien en respuesta profirió la Resolución acusada negando el derecho con fundamento en su vinculación nacional, desconociendo que prestó sus servicios en entidades territoriales. Invocó como disposiciones violadas los artículos 2°, 25, 53 Y 58 de la Constitución Nacional; 27, 30 Y 31 del Código Civil, 1° al 4° de la Ley 114 de 1913, 6° de la Ley 116 de 1928, 3° de la Ley 37 de 1933,4° de la Ley 4a de 1966, 6° del Decreto Ley 2277 de 1979, 2° Y 66 de la Ley 60 de 1993, 22 del Código Sustantivo de Trabajo; y las Leyes 115 de 1994 y 715 de 2001.

3. CONTESTACION DE LA DEMANDA Notificada en debida forma (fl. 57), la Entidad demandada no ejerció su derecho de contradicción y de defensa, razón por la que no existen fundamentos de

oposición frente a las pretensiones del libelo demandatorio.

11. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Boyacá, luego del trámite procesal correspondiente, negó las súplicas de la demanda (fl. 159).

Luego de un breve análisis normativo y recuento jurisprudencial, definió que son beneficiarios de la pensión gracia los docentes territoriales y los nacionalizados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que reúnan los demás requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, regla que al aplicarse al caso concreto, excluye al demandante de la pensión gracia reclamada, toda vez que sus vinculaciones al servicio docente fueron de carácter nacional, tal como lo demuestran las pruebas aportadas.

II. LA APELACION El demandante apeló oportunamente la providencia del a quo y solicitó su revocatoria (fl. 166).

Insistió en la procedencia del derecho reclamado, por cuanto la pensión gracia es un reconocimiento especial a que tienen derecho todos los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, que reunieran 20 años de servicios y 50 de edad, razón por la que debe accederse a las pretensiones de la demanda. Precisó que en todo caso el demandante se desempeñó en Establecimientos Educativos del Orden Territorial, tal como consta en la certificación de servicios que obra en el expediente, razón por la que no puede restársele valor probatorio a dicha prueba documental en detrimento del derecho reclamado.

IV. TRAMITE PROCESAL Mediante providencia del 26 de noviembre de 2010, fue admitido el recurso de

apelación interpuesto por la parte actora (fl. 174). Posteriormente, por auto del 31 de marzo de 2011, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fl. 176), oportunidad que fue aprovechada por el recurrente para ratificar los argumentos esgrimidos en el recurso (fl. 178) Y por el Ministerio Público, para solicitar la confirmación de la sentencia apelada en ausencia del derecho reclamado (fl. 184). Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. EL PROBLEMA JURIDICO Corresponde a la Sala establecer si el actor es o no beneficiario de conformidad con las Leyes 114 de 1913,116 de 1928 y 37 de 1933 del reconocimiento de la pensión "gracia", en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación a fin de pree'stablecer los requisitos legales para acceder a la misma.

2. MARCO JURIDICO DE LA PENSION GRACIA.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4°, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben "que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de

carácter nacional". Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial dependientes de las entidades territoriales, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los Departamentos y Municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del sigloi En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional. Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero con nombramientos Departamentales o Municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la consagración legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito, exigencia que conserva aun su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6° señaló precisamente que tal beneficio se concretaría " ... en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan ... !J, lo que supone el

cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley. Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida Ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.2ii Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los Departamentos y Municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1 de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980, quedando perfeccionado desde tal fecha. El proceso de nacionalización implicó que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980 pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, uria vez perfeccionado dicho proceso. Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el Legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalizacióniii, sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el proceso, consagrando un régimen de transición para éstos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo su expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además que para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia: "3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37

de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. " "4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad "con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación", hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera " ... otra pensión o recompensa de carácter nacional".

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el

proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal a del mismo precepto, o sea la "pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año", que se otorgará por igual a docentes nacionales o

nacionalizados (literal a, No. 2, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989 además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 "tuvi~sen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos". Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artIculo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaría y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley”.

Lo anterior permite concretar: i) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos

consagrados en la Ley para tal efecto; ii) la inexlistencia de derecho alguno al respecto para los docentes nacionales; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) que la excepción que en cuanto a la pen~ión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional -pensión gracia y pensión ordinaria de jubilaciónen virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

3. CASO CONCRETO Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión "gracia", concretamente frente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostenta para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera: Da cuenta el plenario que el petente cumplió los 50 años de edad el 3 de julio de 2002 (fl. 9 Y 20). Ahora, conforme a los certificados obrantes a folios 16, 17 Y 90 del expediente, se evidencia que el señor Silvia Eduardo González Patarroyo prestó sus servicios al Estado bajo nombramiento nacional a partir del 7 de marzo de 1977 en el Colegio Nacional Diversificado de Chía (Cundinamarca); desde el 8

de octubre de 1982, en el Colegio Gustavo Jiménez de Sogamoso (Boyacá) y finalmente a partir del 24 de enero de 2001 en el Colegio de Firavitoba (Boyacá), motivo por el cual no es posible convalidar el tiempo prestado por el actor para computar el requerido legalmente para hacerse acreedor de la pensión gracia solicitada. Al respecto, cabe resaltar que el carácter territorial o nacional de los nombramientos docentes, no lo determina la ubicación geográfica del Plantel Educativo en donde se presten los servicios, como equivocadamente lo expone el recurrente, sino el Ente gubernativo que en efecto profiere dicho acto, lo que a su vez define la planta de personal a la que pertenecen y el presupuesto de donde proceden las pagos laborales respectivos. Ahora, si bien el demandante afirma tener la calidad de docente territorial a partir de la certificación del Departamento de Boyacá, es necesario precisar que en virtud del proceso de descentralización se entregó a los Departamentos la prestación del servicio educativo y con ella, la administración de los establecimientos educativos y del personal docente , lo que impide acoger los planteamientos que en este sentido esgrime el recurrente, como quiera que la vinculación del demandante no se modificó por virtud de dicho proceso y sus pagos continuaron con cargo a la Nación aunado a lo cual debe decirse que la vinculación territorial que habilita el reconocimiento prestacional demandado debe ostentarse con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como se explicó inicialmente. Sigifica lo anterior, que en el presente caso el demandante no reúne los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia, pues como ya se

dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en su totalidad bajo vinculación territorial o como nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, más no como docentes nacionales, en razón de la incompatibilidad que subsiste frente al pago simultaneo de la pensión gracia y la pensión ordinaria de jUbilación a cargo de la Nación, lo que sin duda alguna motivó la negativa del a quo frente a las pretensiones elevadas. Lo anterior no es óbice para que el actor pueda acreditar los requisitos de tiempo y edad ante la Entidad de Previsión, con el fin de que le sea reconocida la pensión ordinaria de jubilación, si a ello hubiere lugar. En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección "A" administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMASE la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el veinte (20) de mayo de dos mil diez (2010) dentro del proceso instaurado por Silvio Eduardo gonzalez Patarroyo contra la Caja Nacional de Previsión Social, en la que se negaron las suplicas de la demanda. RECONOCESE personería a la abogada Milena Isabel Quintero Corredor como apoderada de la parte demandante, de conformidad con la sustitución de poder visible a folio 177 del expediente. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO i Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional. ii Sentencia de 16 de junio de 1995 Exp. 10665 C.P. Dra. Clara forero de Castro iii Artículos 3 y 4.