CE-15001-23-31-000-1993-3670-01(6849)-2001

CAMBIO DE SERVICIO DE AUTOMOTOR - Acto de carácter particular y concreto / ACCION DE LESIVIDAD - Procedencia / INTERPRETACION DE LA DEMANDA - Aplicación de los principios de prevalencia del derecho sustancial y acceso a la administración de justicia Los actos administrativos controvertidos son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que crean una situación jurídica en favor del administrado, pues mediante ellos se inscribió el cambio de servicio de particular a público y se les expidió licencia de tránsito en relación con el vehículo de su propiedad. En aras de garantizar los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, se debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho que, por ser incoada por la propia entidad que los expidió, se conoce en la doctrina como acción de lesividad, a la luz de las disposiciones que la gobiernan, pudiéndose observar que se cumplen los presupuestos sustanciales y procesales de dicha acción, puesto que fue presentada el 30 de noviembre de 1993, esto es, dentro de los dos años previstos para el efecto por el artículo 136 del C.C.A. y la actora se encuentra legitimada para demandar tales actos, por haberlos expedido. DOCUMENTO PUBLICO - Presunción de autenticidad y legalidad / CARGA DE LA PRUEBA - Corresponde a la entidad actora / INCIDENTE DE TACHA DE FALSEDAD - La omisión de su trámite convierte en infundado el cargo de falsedad A folio 27 se observa fotocopia de un oficio de 8 de noviembre de 1991, suscrito

por el Jefe de la División de Equipos y el Subdirector de Transporte Intermunicipal del INTRA, mediante el cual se le informa los tipos de vehículos que se relacionan en el oficio, dentro de los cuales se encuentra el mencionado en el proceso, DODGE -D100, motor núm. T965017C13 y que, “Por lo anterior dichos vehículos pueden ser matriculados en el servicio mencionado, acogiéndose a las normas legales vigentes”. Dicha copia se encuentra autenticada por el mismo Instituto demandante y corresponde a un documento público, que como tal se presume auténtico y veraz, según los artículos 252 y 264 del C. de P.C., mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad o el respectivo proceso penal, atendiendo la primera de las norma citadas. La presunción de legalidad y de autenticidad de los documentos públicos también obliga a las autoridades, por lo tanto tienen la misma carga probatoria que los particulares de desvirtuarla, mediante los mecanismos procesales previstos en la ley. En este caso, la actora debió tachar de falso el documento y de acuerdo con los artículos 289 y siguientes del C. de P. C., promover el respectivo incidente, tan pronto se aportó al proceso, aunque haya sido ella la que lo aportó a solicitud del Magistrado Ponente. Lo anterior significa que como no se demostró la falsedad del referido documento, se debe tener como cumplido el requisito señalado en la norma antes transcrita, para el cambio de servicio de particular a público del referido automotor, por consiguiente, el cargo resulta infundado y habrán de negarse las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., seis de septiembre del dos mil uno (2001).

Radicación número: 15001-23-31-000-1993-3670-01(6849)

Actor: INSTITUTO DE TRÁNSITO DE BOYACÁ – ITBOY Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 4 de octubre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual niega las súplicas de la demanda, 19 de marzo de 1999, en el proceso de la referencia.

I.- ANTECEDENTES

I. 1. LA DEMANDA El Instituto de Tránsito de Boyacá, mediante apoderado y en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá que accediera a las siguientes . 1. 1. Pretensiones - Decretar la nulidad del acto administrativo de 2 de julio de 1992, mediante el cual el Jefe de Registro Automotor del Distrito de Tránsito Num. 1 Tunja (hoy Cómbita), del Instituto demandante, inscribió el cambio de servicio de particular a público del vehículo de placas HB-0279, motor Núm. T965017C13, chasis DT965017, marca DODGE, línea D-100, modelo 1980, capacidad 14 pasajeros, manifiesto de aduana

036691 de 1980, de propiedad de VILLALDINA GAMBOA DE GOMEZ y JOSE SIERVO GOMEZ, quienes fueron vinculados al proceso en debida forma. - Decretar la nulidad de la Licencia de Tránsito Núm. 0216831 de 8 de julio de 1992, expedida por la misma autoridad, en relación con el automotor antes descrito.

I. 1. 2. Hechos La entidad demandante refiere que el 2 de julio de 1992, los señores VILLALDINA GAMBOA DE GOMEZ y JOSE SIERVO GOMEZ solicitaron la inscripción del cambio de particular a público del mencionado vehículo; que el Jefe de Registro Automotor del Distrito de Tránsito Núm. 1 de Tunja (hoy Cómbita) del Instituto, al expedir los actos acusados, omitió uno de los requisitos exigidos por el artículo 101 numeral 2, literal a), del Acuerdo núm. 00034 de 12 de agosto de 1991, emanado de la Junta Directiva del INTRA, vigente para la época, consistente en la autorización previa del INTRA para el cambio de servicio particular a público; y que de acuerdo con la investigación adelantada por la Regional Boyacá - Casanare de este último, se detectó, además, que para el trámite de la solicitud se aportó un certificado que al parecer no fue expedido por el mismo y, como consecuencia de ello, se formuló la correspondiente denuncia penal.

I. 1. 3. Normas violadas y concepto de la violación La actora señala como norma violada el artículo 101, numeral 2, literal a), del

Acuerdo núm. 00034 del 12 de agosto de 1991, antes citado, por cuanto se omitió la autorización del INTRA para el cambio de servicio, requisito exigido igualmente por el Acuerdo núm. 00051 de 14 de octubre de 1993, artículo 87, numeral 2º, literal a). núms. 001135 de 27 de noviembre de 1996 y 00183 de 20 de febrero de 1997, proferidos por la UAE - DIAN - Administración Especial de Buenaventura, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del tránsito aduanero núm. 001328 de 29 de abril de 1996 y se resolvió el recurso de apelación, respectivamente. A título de restablecimiento, como consecuencia de las declaraciones pedidas, pretende la actora que se declare que no está obligada “... al cumplimiento de hacer efectiva la póliza expedida por COLSEGUROS y en e2, 13, 23, 83, 90, 209 y 363 de la Constitución Política; 2 y 3 del C.C.A.; el Decreto núm. 2402 de 1991; la Resolución 3333 de 6 de diciembre de 1991; 850 y ss. del Estatuto Tributario y demás normas concordantes. En síntesis, la violación denunciada se apoya en que la motivación que apoya la resolución núm. 001135 de 27 de noviembre de 1996 es falsa porque, no obstante que la ley exige la existencia de unos motivos precisos para que se adopte una decisión como la demandada, la Administración profirió la resolución citada sin que esos motivos se hayan presentado en la práctica. En la oportunidad procesal

correspondiente, la sociedad demandante formuló y motivó los recursos correspondientes, bajo los argumentos, sustentados en las pruebas correspondientes, de que se cumplió y agotó el tránsito aduanero. La Jefe División de Fiscalización de la DIAN hizo caso omiso de tales documentos, “... quien constriñe al usuario aduanero, posiblemente por unas horas de retardo atribuibles al funcionario aduanero de Cali encargado de visar las mismas.” “Para el evento los factores que pueden mediar no en el incumplimiento al D.T.A., sino mas bien a su retardo, ya que para la ocasión había problemas de transporte en el puerto, como era su paro, el congestionamiento al pesar los vehículos tractomulas y la habilitación de un solo carril dentro del carreteable Buenaventura Cali. “Estos son elementos de fuerza mayor y caso fortuito, que la misma ley los considera como eximentes de cualquier conducta. “El Señor Jefe de la División de Fiscalización sabe que el primero (1) de Mayo de todos los años es festivo. Y, según términos de ley se interrumpe cuando no hay servicio al público y por el mismo derecho se aplaza al día posterior hábil. Esto no implica el presupuesto de incumplimiento, sino la aclaración de lo que la ley dispone y no puede desconocerse.” La actuación de la DIAN desconoce los postulados contenidos en los artículos constitucionales citados al desconocerse el orden justo y los principios de buena fe y equidad, ya que se vulnera el Estatuto Tributario en la medida en que se impone una multa que genera para el Estado un enriquecimiento sin justa causa y un

empobrecimiento para el particular, sin que exista motivo para ello. Al proferirse la resolución núm. 00183 de 20 de febrero de 1997, por medio de la cual se resolvió la alzada impetrada, “Ya en correlación para desatar lo incoado, la administración propone recapitulaciones más especulativas, que con asidero jurídico-administrativo; leguleya que la empresa transportadora debió remitirse a la aduana de destino y obtener ciertas visaciones por funcionarios aduaneros, lo que precisamente lo congratula los documentos que aportó el Gerente de la empresa en la coyuntura procesal cuando increpó con los recursos la Resolución ante la División de Fiscalización.” Esta resolución es un caso típico de desviación de poder, ya que la administración ejerció su poder con un fin distinto al que le fue conferido, ya que “...para que existiera incumplimiento al tránsito aduanero, sería indispensable que la mercancía no hubiera arribado e ingresado a su lugar de destino según el D.T.A., o que en torno de ella se hubiera ejecutado conducta tendiente a eludir la intervención de la autoridad respectiva o prevalida de medios para engañarla, según la Resolución las mismas tuvieron el aval aduanero tanto de aduana de importación como aduana de nacionalización.” Con la expedición de esta resolución se violaron los artículos 6, 29 y 84 de la Constitución Política porque a la demandante se le impuso una sanción sin que hubiera ofendido con su accionar la reglamentación impuesta por la DIAN.

I. 2. 2. LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo concluyó que, no obstante obrar en el expediente el Oficio

núm. 606 de 7 de septiembre de 1993, mediante el cual el Jefe de la División de Regulación y el Subdirector de Transporte Intermunicipal del INTRA comunican que en sus archivos no hay solicitud para cambiar de servicio particular a público el vehículo de placas HB 0279, sí existe autorización del cambio de servicio expedida por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte - INTRA, consistente en el Oficio núm. 548 de 8 de noviembre de 1991, dirigido al Gerente General de la empresa LOS PATRIOTAS S.A., por medio del cual el Jefe de la División de Equipos y el Subdirector de Transporte Intermunicipal del INTRA, en atención a la consulta formulada por el citado Gerente, le informan “que los tipos de vehículos abajo relacionados, se encuentran homologados para prestar el servicio público intermunicipal: ... DODGE D100 motor No. 965017C13, capacidad 14 pasajeros ... Por lo anterior dichos vehículos pueden ser matriculados en el servicio mencionado, acogiéndose a las normas legales vigentes”, cuya copia auténtica dice que reposa a folio 27 del cuaderno principal. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. al analizar los hechos demostrados en el expediente, puede concluirse que, efectivamente, la demandante incumplió el tránsito aduanero núm. 001328 pues, la empresa transportadora no lo cumplió en el término original que se le otorgó para el efecto. Si bien, con fundamento en el recibo núm. 37629 que la actora adujo en la vía gubernativa como prueba del cumplimiento puede establecerse que la mercancía fue entregada físicamente en la aduana de destino el 3 de mayo de 1996, de ese

hecho no se deduce que allí hubiera culminado el tránsito en cuestión, pues, como lo sostiene la Administración al confirmar la providencia de primera instancia, era necesaria la presentación de los documentos de transporte ante la autoridad aduanera correspondiente y esa diligencia se cumplió con posterioridad , como lo hizo constar la administración en un documento que no fue controvertido. No es de recibo la justificación basada en la fuerza mayor esbozada por la demandante pues, tal como lo administración lo reprocha, el motivo aducido como fuerza mayor no lo es por no tener las características de imprevisibilidad e irresistibilidad que la jurisprudencia exige para que se configure ese eximente de responsabilidad. DE lo dicho se colige que al expedir los actos en cuestión, la administración no violó la Constitución ni la ley, a más de que no se advierte en ellos la falta de motivación o falsa motivación que la demanda denuncia, pues allí se expresan las razones que la administración tuvo en cuenta para adoptar la decisión y ninguna de ellas es contraria a la realidad. II.- EL RECURSO DE APELACIÓN La entidad actora interpuso en tiempo recurso de apelación, aduciendo que lo que reposa en el expediente es una fotocopia autenticada del Oficio 548 en cita y que el Tribunal no tiene en cuenta que igualmente obra en el expediente certificación de la misma dependencia en el sentido de que no se le ha solicitado autorización alguna para efectuar el cambio de servicio del mentado vehículo, lo cual significa que al parecer se allegó para el registro un documento adulterado. Por tanto, solicita que se revoque la sentencia y, en su lugar, se disponga la nulidad de los

actos demandados, atendiendo el incumplimiento del señalado requisito. III.- TRAMITE Durante el término del traslado para alegar de conclusión no se hicieron presentes las partes ni el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación rindió concepto. IIV.- DECISION No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes CONSIDERACIONES 1ª. Los actos administrativos controvertidos son de contenido particular, individual y concreto, como quiera que crean una situación jurídica en favor de VILLALDINA GAMBOA DE GOMEZ y JOSE SIERVO GOMEZ, pues mediante ellos se inscribió el cambio de servicio de particular a público y se les expidió licencia de tránsito en relación con el vehículo de su propiedad. Tales actos fueron proferidos en ejercicio del derecho de petición en interés particular, por parte de las citadas personas. Esta Corporación en numerosos pronunciamientos ha precisado y ahora lo reitera, que la acción de nulidad procede contra actos particulares en los casos que ha señalado la ley, a saber: 1) Los electorales concretos (artículos 223 y ss. del C.C.A.). 2) Los contentivos de carta de naturaleza (artículo 221 ibídem). 3) Los de patentes, de certificados de dibujos o modelos industriales y de registro de marca, antes según normas del Código de Comercio y hoy según disposiciones de la Comunidad Andina. 4) Las resoluciones de adjudicación de baldíos expedidas por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA (artículo 72 de la Ley 160 de

1994). 5) Los actos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente (artículo 73 de la Ley 99 de 1.993). Y, finalmente, “… Cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos….”1. Como puede observarse, los actos administrativos acusados no encuadran dentro de los enlistados anteriormente como enjuiciables a través de la acción de nulidad impetrada. No obstante ello y en aras de garantizar los principios de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 228 y 229 de la Carta Política, se debe interpretar la demanda como de nulidad y restablecimiento del derecho que, por ser incoada por la propia entidad que los expidió, se conoce en la doctrina como acción de lesividad, a la luz de las disposiciones que la gobiernan, pudiéndose observar que se cumplen los presupuestos sustanciales y procesales de dicha acción, puesto que fue presentada el 30 de noviembre de 1993, esto es, dentro de los dos años previstos para el efecto por el artículo 136 del C.C.A. y la actora se encuentra

legitimada para demandar tales actos, por haberlos expedido. 2ª. El punto de controversia se reduce a verificar si se cumplió o no el requisito señalado en el artículo 101, numeral 2, literal a), del Acuerdo núm. 00034 del 12 de agosto de 1991, consistente en la obtención previa de la autorización del INTRA para el cambio de servicio que se aprobó en el primero de los actos acusados. Las razones de la actora para sustentar la acusación de que no fue atendido dicho requisito, radican en que el documento allegado para el efecto “al parecer” fue adulterado, dado que la autoridad llamada a dar la autorización certificó que no se le ha solicitado autorización alguna para efectuar el cambio de servicio del vehículo aludido. Al respecto, el artículo 101, numeral 2, literal a), del Acuerdo núm. 00034 de 12 de agosto de 1991, del Instituto Nacional de Transporte, dispone: 1 Sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 29 de octubre de 1996, Expediente núm. S-404, Actor: Jesús Pérez González Rubio y otro, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández. “2. CAMBIO DE SERVICIO DE PARTICULAR A PUBLICO: “El propietario del vehículo deberá presentar la solicitud respectiva en el formulario único nacional con su firma autenticada, la cual debe contener los documentos que se relacionan a continuación: “a) Autorización del cambio de servicio expedida por el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito”. A folio 27 del expediente, formando parte de los antecedentes del automotor motivo de la litis y allegados por la actora, se observa fotocopia de un oficio de 8

de noviembre de 1991, suscrito por el Jefe de la División de Equipos y el Subdirector de Transporte Intermunicipal del INTRA, mediante el cual se le informa al Gerente de la empresa de transporte LOS PATRIOTAS, en atención a las consultas formuladas por él, que “se encuentran Homologados para prestar el Servicio Público Intermunicipal” los tipos de vehículos que se relacionan en el oficio, dentro de los cuales se encuentra el mencionado en el proceso, DODGED100, motor núm. T965017C13 y que, “Por lo anterior dichos vehículos pueden ser matriculados en el servicio mencionado, acogiéndose a las normas legales vigentes”. Dicha copia se encuentra autenticada por el mismo Instituto demandante y corresponde a un documento público, que como tal se presume auténtico y veraz, según los artículos 252 y 264 del C. de P.C., mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad o el respectivo proceso penal, atendiendo la primera de las norma citadas. En el presente caso, la actora no ha desvirtuado dicha presunción y, en su lugar, se ha limitado a suponer que el documento es falso o “adulterado”, en orden a lo cual invoca un certificado posterior del INTRA, de 7 de septiembre de 1993, que nada dice sobre el particular, ya que la mera información de que en sus archivos no existe solicitud alguna para efectuar el cambio de servicio particular a público, no es elemento suficiente o plena prueba para demostrar la “posible” “adulteración” que insinúa la actora, debido a que es una información equívoca, en cuanto puede ser apenas indicio de que no hubo tal solicitud, o de que se

extraviaron sus antecedentes. De otra parte, en la demanda se hace mención de una denuncia penal, de cuya existencia no se aporta prueba, ni se informa de su estado procesal y menos de su resultado. La presunción de legalidad y de autenticidad de los documentos públicos también obliga a las autoridades, por lo tanto tienen la misma carga probatoria que los particulares de desvirtuarla, mediante los mecanismos procesales previstos en la ley. En este caso, la actora debió tachar de falso el documento y de acuerdo con los artículos 289 y siguientes del C. de P. C., promover el respectivo incidente, tan pronto se aportó al proceso, aunque haya sido ella la que lo aportó a solicitud del Magistrado Ponente. Lo anterior significa que como no se demostró la falsedad del referido documento, se debe tener como cumplido el requisito señalado en la norma antes transcrita, para el cambio de servicio de particular a público del referido automotor, por consiguiente, el cargo resulta infundado y habrán de negarse las pretensiones de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Primero.- CONFIRMASE la sentencia apelada, proferida el 4 de octubre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Segundo.- No se condena en costas por no existir razones para decretarlas. CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 6 de septiembre del 2001.

JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA OLGA INES NAVARRETE

BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO PresidenteOLGA

INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA