CE-15001-23-31-000-1994-13567-01(25894)-2014

NULIDAD Y RESTABLECIMINETO DEL DERECHO - Niega. Caso adjudicación de contrato por junta directiva, Ideboy En todo caso, la Sala limitará su estudio a los cargos propuestos en la alzada. (…) En esos términos, es claro que los temas relacionados con la adjudicación de los procesos de selección estarían regulados por las normas locales. En este caso particular, por lo regulado en el Decreto 1223 del 10 de junio de 1987, por medio del cual se reformó el Código Fiscal de Boyacá (…). Lo anterior además de reiterar lo dispuesto por la ley, precisa que en materia de adjudicación, en lo que respecta al departamento de Boyacá, para la época del proceso de selección en estudio, las junta directivas estaban autorizadas para efectos de la adjudicación. Lo anterior se confirma, tal como lo advirtió el a quo, al revisar el artículo 22 del Decreto departamental 1238 del 29 de septiembre de 1992, por medio del cual se modificó el acto de creación del IDEBOY, (…) Si bien en el proceso se echan de menos los estatutos del IDEBOY, lo cierto es que se trataba de una carga que le correspondía a la parte actora, tal como lo imponía el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo de la época, en tratándose de normas que no tienen alcance nacional. Además, así lo imponía la presunción de legalidad de la adjudicación atacada. Por consiguiente, como las normas analizadas dejan entrever que la Junta Directiva del IDEBOY contaba con competencia para adjudicar determinados procesos de selección, sin que se encuentre probado que carecía de ella en el caso de la licitación pública IDB 001-93, habrá que

desestimarse el cargo en estudio. De conformidad con lo hasta aquí expuesto se impone confirmar la sentencia de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION B

Consejero ponente: RAMIRO DE JESUS PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 15001-23-31-000-1994-13567-01(25894)

Actor: SOCIEDAD GERMAN MORALES E HIJOS ORGANIZACION HOTELERA

LIMITADA

Demandado: INSTITUTO FINANCIERO DE DESARROLLO DE BOYACA –

IDEBOY

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(APELACION SENTENCIA) Sin que se observe nulidad de lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 26 de marzo de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda (fls. 336 a 349, c. ppal 2). SÍNTESIS DEL CASO La sociedad German Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda. demandó la nulidad del acta 11 del 15 de junio de 1996 y de la resolución 271 del día siguiente, a través de la cual el Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, IDEBOY, adjudicó la licitación pública IDB-001-93, cuyo objeto consistía en el arrendamiento del Hotel Sochagota, ubicado en el municipio de Paipa. Como consecuencia de lo anterior pidió se reconozcan los perjuicios causados por la no

adjudicación del proceso de selección en comento.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 15 de octubre de 1993 (fl. 40, c. ppal), la sociedad Germán Morales e Hijos Organización Hotelera Ltda., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, IDEBOY (fls. 2 a 40, c. ppal). 1.1. Síntesis de los hechos Las pretensiones se sustentan en la situación fáctica que se resume así (fls. 6 a 25, c. ppal): 1.1.1. El 26 de marzo de 1993, mediante acta n.° 005, la Junta Directiva del IDEBOY decidió que el arrendamiento del inmueble donde se encontraba ubicado el Hotel Sochagota, situado en el municipio de Paipa, se efectuaría a través de licitación pública. 1.1.2. El 31 de marzo de 1993, a través de la resolución n.° 120, el Gerente del IDEBOY abrió la licitación pública IDB-001-93 para contratar el arrendamiento del Hotel Sochagota. Esa misma resolución dispuso que entre el 5 y 17 de mayo del mencionado año los interesados podían presentar sus propuestas. Este último periodo fue prorrogado hasta el 25 de mayo de 1993, mediante resolución 207 del 14 del mismo mes y año. 1.1.3. El 25 de mayo de 1993 se cerró la oportunidad para presentar propuestas.

En esa fecha se presentaron cinco propuestas, incluida la de la sociedad actora. 1.1.4. En oportunidad, la sociedad actora advirtió a la demandada: 1.1.4.1. Que la propuesta de la sociedad Hoteles Ltda. no allegó la estampilla exigida en el punto VIII, literal c, numeral 14, y que la sociedad Hoteles Dann Ltda., tampoco anexó el certificado de experiencia en el manejo de establecimientos hoteleros y gastronómicos del país o en el exterior expedidas por las autoridades competentes donde se encontrara ubicado el hotel. Las anteriores circunstancias daban lugar a la eliminación de los mencionados proponentes, tal como lo imponía el punto X, literal a) del pliego de condiciones. 1.1.4.2. Igualmente, que la sociedad Hoteles Dann Ltda. incumplió las exigencias técnicas y económicas del pliego de condiciones, toda vez que la logística y el presupuesto de gastos que propuso resultaban insuficientes para atender la demanda del Hotel Sochagota; que propuso pagar porcentajes de venta antes de la suscripción del contrato; que sus cifras sobre ventas parciales y totales, así como los valores de canon fijo y variable, no coincidían; que no allegó el recibo de consignación de la compra de pliegos, y que la autorización de la junta directiva resultó insuficiente, toda vez que extralimitó el valor del compromiso aprobado por el órgano directivo. 1.1.4.3. Que la evaluación del precio por parte de la demandada desconoció la fórmula plasmada en el pliego. 1.1.5. A pesar de las observaciones formuladas, la Junta Directiva del IDEBOY

adjudicó la licitación pública a la sociedad Hoteles DANN Ltda., según consta en el acta 011 del 15 de junio de 1993. 1.1.6. Con base en la adjudicación contenida en el acta 011 del 15 de junio de 1993, el Gerente del IDEBOY dictó la resolución 271 del 16 de junio de ese mismo año, con el único fin de notificar la decisión de adjudicación contenida en la pluricitada acta. 1.1.7. El 28 de junio de 1993 se firmó el contrato de arrendamiento del Hotel Sochagota entre el IDEBOY y la sociedad Hoteles DANN Ltda. 1.2. Las pretensiones Con fundamento en los anteriores hechos, la parte actora deprecó las siguientes pretensiones (fls. 3 a 5, c. ppal):

1. Es NULA, por los cargos expuestos en esta demanda, la ADJUDICACIÓN hecha por la junta directiva del INSTITUTO FINANCIERO DE DESARROLLO DE BOYACÁ –IDEBOYdentro de la licitación n.° IDB-001-93 convocada para celebrar el contrato de arrendamiento del Hotel Sochagota, situado en el municipio de Paipa, según consta en el acta número 011 de 15 de junio de 1993, correspondiente a la reunión extraordinaria de esa Junta, celebrada en esa fecha, pues con la adjudicación se violó el pliego de condiciones y las normas citadas en el concepto de violación desarrollado en esta demanda.

2. Que es NULA la resolución 271 de 16 de junio de 1993, proferida

por el gerente del INSTITUTO FINANCIERO DE DESARROLLO DE BOYACÁ –IDEBOY-, por violación del Decreto Ley 222 de 1987 (sic), artículo 34; del Decreto Ordenanzal n.° 1238 de 1992, art. 25 literal, en relación con el Decreto Ordenanzal n.° 1223 de 1987, art. 277, por también (sic) se violó el pliego de condiciones y las normas citadas en el concepto de violación desarrollado en esta demanda.

3. Que la propuesta presentada por la sociedad demandante a la licitación IDB-001-93 convocada por el IDEBOY para el arrendamiento del Hotel Sochagota de Paipa, fue LA MEJOR comparada con las demás ofertas y globalmente considerada.

4. Que a manera de restablecimiento del derecho y de reparación del daño, se condene al INSTITUTO FINANCIERO DE DESARROLLO DE BOYACÁ –IDEBOY-, a resarcir los perjuicios morales y materiales causados a la sociedad GERMÁN MORALES E HIJOS ORGANIZACIÓN HOTELERA LTDA., por la no adjudicación de la licitación para el arrendamiento del Hotel Sochagota.

5. Que como consecuencia de la declaración anterior, se condene al INSTITUTO FINANCIERO DE DESARROLLO DE BOYACÁ –IDEBOY-, a PAGAR a la sociedad GERMÁN MORALES E HIJOS ORGANIZACIÓN HOTELERA LTDA., o a su apoderado, las siguientes cantidades liquidas de dinero: 5.1. La suma de seiscientos ochenta millones setecientos ochenta y siete mil doscientos pesos ($680.787.200) por concepto de lucro cesante.

5.1.1. En subsidio de la pretensión procedente, la 4.1. (sic), solicito que se condene a la parte demandada a pagar a la demandante, la suma que se demuestre dentro del proceso o el monto que se estableciere por el procedimiento a que se refiere el artículo 172 del C.C.A., pero de todos modos una cantidad SUPERIOR a treinta y siete millones de pesos ($37.000.000), por concepto de lucro cesante. 5.1.2. En subsidio de la pretensión precedente, la 4.1.1. (sic), solicito que se condene a la parte demandada a pagar a la demandante, la suma de treinta y siete millones de pesos ($37.000.000) valor de la garantía de seriedad de la oferta, por concepto de lucro cesante. 5.2. La suma de veinte millones de pesos ($20.000.000) por concepto de daño emergente.

6. Que se condene a la parte demandada a pagar las anteriores cantidades líquidas de dinero actualizadas en su poder adquisitivo, conforme al índice de precios al consumidor, nivel ingresos altos, según lo certifique el DANE para el período transcurrido desde el 15 de junio de 1993 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.

7. Que se condene a la parte demandada a pagar los intereses corrientes que cobran los bancos para los créditos ordinarios de libra asignación, liquidados sobre las anteriores cantidades líquidas de dinero, según lo certifique la Superintendencia Bancaria, para el período transcurrido desde el 15 de junio de 1993 hasta la fecha de

ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.

8. Que se condene a la parte vencida al pago de las costas. 1.1.3. Concepto de la violación La parte actora fundamentó la nulidad deprecada (fls. 25 a 38, c. ppal), en la violación de los artículos 2, 6, 13, 23, 29, 58, 87, 123 y 273 de la Constitución Política; 2, 3, 81, 83, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo; 30, 33, 34 y 78 literal b) del Decreto 222 de 1983; 1, 193, 201, 204, 268, 273, 276 a 278 y 322 del Estatuto Fiscal de Boyacá o Decreto departamental 1223 de 1987, y los artículos 20, 25 literal k) y 27 del Decreto Departamental 1238 de 1992.

La violación de las anteriores normas la sustentó en (i) que la evaluación de las propuestas desconoció el pliego de condiciones, con el ánimo de favorecer al proponente ganador, tal como quedó expuesto en los hechos de la demanda, que fueron recogidos en el resumen incorporado en esta providencia; (ii) agregó que la adjudicación no fue pública, aun cuando la sociedad actora lo solicitó expresamente; (iii) que la Junta Directiva del IDEBOY carecía de competencia para adjudicar el contrato, toda vez que en los términos del artículo 34 del Decreto Ley 222 de 1983, exigencia que reiteraba el Código Fiscal del departamento de

Boyacá, esa decisión debía tomarla el representante legal del establecimiento público, quien se limitó a ordenar la notificación de la adjudicación adoptada por la Junta Directiva a través de la resolución 271 del 16 de junio de 1993; (iv) que la decisión de la junta no fue adoptada a través de la forma de acto administrativo, sino de acta, y (v) que la Junta Directiva del IDEBOY se apartó de algunas recomendaciones de la Comisión Evaluadora pero no explicó por qué lo hacía. 1.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El IDEBOY contestó la demandada de forma extemporánea1. 1.3. LOS ALEGATOS En esta oportunidad, las partes guardaron silencio (fl. 335, c. ppal, informe secretarial).

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 26 de marzo de 2003 (fls. 336 a 349, c. ppal 2), el a quo negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, sostuvo:

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El dictamen pericial y la forma de adjudicación del contrato Para la Sala, el examen detenido del peritazgo y los documentos que lo soportan, constituyen elementos de certeza suficiente para establecer dos extremos fundamentales para la decisión de esta causa: a) Por una parte que la entidad contratante violó su propio pliego de condiciones, afectando los criterios de calificación definidos de antemano y quebrantando los procedimientos para la calificación de algunas de las partes correspondientes a la propuesta técnica. 1 Efectivamente, así lo decidió el a quo en el auto del 28 de septiembre de 1994, que fue objeto del recurso

de reposición por la parte demandada, y confirmado a través de la providencia del 26 de octubre del mismo año (fls. 276 a 282, c. ppal). b) De otro lado, que la sociedad demandante no obtuvo ningún tipo de perjuicio en razón a que dicha organización hotelera no obtuvo la calificación suficiente para acceder a la adjudicación.

2. Acerca de la legalidad de los actos demandados Afirma la sociedad demandante que la ilegalidad de los actos que se cuestionan en la acción, en esencia, surge por cuanto los mismos no respetaron las normas sobre competencia y adjudicación que los subordinaba, básicamente los arts. 30, 33 y 34 del Decreto 222 vigente para la época, en armonía con el Decreto Ordenanzal 1238 de 1992 art. 25 literal k, y con el Decreto Ordenanzal 1223 de 1987 art. 277, pues de acuerdo con las normas citadas, la junta directiva no tiene competencia para adjudicar y sin embargo esa junta adjudicó.

Sobre ese esbozo, el proceso muestra que de acuerdo a las motivaciones de la resolución 261 del 16 de junio de 1993, el señor Director del IDEBOY plasma como en reunión extraordinaria de Junta Directiva del Instituto, celebrada en fecha junio 15 de 1993, según consta en el acta n.° 11 de la misma fecha, mediante procedimiento público se adjudicó el contrato de arrendamiento del Hotel Sochagota ubicado en Paipa, objeto de la licitación pública IDB-001-93 a la sociedad Hoteles Dann Ltda. que la adjudicación se efectuó en el término previsto en el capítulo tercero del pliego de condiciones de la

licitación pública referida, por tanto, la resolución en mención resolvió “artículo único: Notificar personalmente la presente resolución a la sociedad Hoteles Dann Sochagota”. Para definir el asunto, es necesario que la Sala acerca de la forma de adjudicación precise dos aspectos cardinales: a) Del acopio correspondiente a los antecedentes administrativos de los actos impugnados, la entidad demandada no remitió el acta 11 de junio 15 de 1993, de modo que la única prueba de su existencia surge de la alusión directa ya referida en la resolución 271 de 16 de junio de 1993 y, b) La resolución 271 en mención no tiene contenido decisorio diferente al de notificar el contenido motivacional de la decisión que se adjudica a la sociedad Hoteles Dann Ltda., quien fue la beneficiada con la decisión de la junta Directiva. En efecto, el artículo 34 del Decreto Ley 222 de 1983, vigente para la época, establecía que la autoridad competente para adjudicar el contrato es el jefe del organismo, que dicha adjudicación se hará mediante resolución motivada que se notificará personalmente al proponente favorecido según el Decreto 2733 de 1959, y se comunicará a los no favorecidos dentro de los cinco días siguientes calendario. Esta preceptiva legal coincide con la argumentación de la demanda en cuanto afirma que la adjudicación haya sido realizada por la Junta Directiva del Instituto, pues ciertamente, si en este órgano no reside la atribución legal para adjudicar el contrato, y en esa medida existe ausencia de esta potestad, lo anterior trae consigo una de las causales de invalidez de los actos administrativos, claramente

establecida en el artículo 84 del C.C.A., y que tiene lugar cuando los actos han sido expedidos por órganos u organismos incompetentes (…). En efecto, el artículo 22 del Decreto departamental 01238 de 1992, prevé como funciones principales de la Junta Directiva del Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá las siguientes (…): j) Autorizar al gerente para celebrar contratos y convenios, sin perjuicio de los que le corresponde realizar directamente según la clase y cuantía, de conformidad con lo establecido en los estatutos del Instituto y el estatuto fiscal del Departamento (…). Como se observa, todo pareciera indicar que el literal j del art. 22 trascrito, le otorga competencia jurídica a la junta para celebrar los contratos, no obstante, es evidente que si la naturaleza jurídica del Instituto corresponde a la de un establecimiento público según lo descrito por el art. 2 del Decreto 1238 de 1992, que contiene las normas que modifican el acta de constitución del Instituto, la verdad es que conforme al Decreto 1221 de 1986 que contenía el estatuto básico de las entidades descentralizadas de orden departamental, en cuanto siguió las orientaciones señaladas para esta clase de organismos, de forma similar a las establecidas para las de orden nacional en los Decretos 1050 y 3130 de 1968, y 130 de 1976, con la particularidad relativa a que en el caso de los establecimientos públicos regían similares atribuciones a las establecidas para el nivel nacional en lo que concierne a fijar los grados competenciales de cada uno de los órganos de dirección, es dable aceptar entonces, que la organización

de los entes descentralizados de carácter seccional permita que en ejercicio de la autonomía administrativa que les es propia, atribuyan especiales competencias a los órganos de dirección, claro, sin que se desborde ni desnaturalice la estructura básica prevista para la organización de estas entidades (…). Sobre este estado de cosas, la Sala concluye que se encuentra dentro del marco de la autonomía administrativa del acto de creación del ente demandado, la previsión según la cual la junta directiva del Instituto pueda realizar directamente algún especial tipo de contratos, lo cual, por la razón advertida, permite verificar que la forma de adjudicación aquí debatida no entre en contradicción con la glosa propuesta en la demanda en función del artículo 34 del Decreto 222 de 1983. Lo referente a la ausencia de motivación del acto de adjudicación, es un aspecto que en la realidad de lo que probatoriamente el proceso arroja, pierde el contenido de su peso específico porque los antecedentes administrativos de los actos demandados muestran el arduo debate que ocurrió en el proceso de licitación que incluyó la participación de la comisión evaluadora, la de los proponentes y el resumen final de puntuación de cada una de las propuestas en las que el adjudicatario es justamente el que alcanza la mayor calificación, de tal manera que desde el punto de vista material el acto de adjudicación contiene suficiente fundamento como para que el mismo opere a título de causa administrativa del acto, razón por la que no se justifica racionalmente censurar a un acto administrativo por una supuesta carencia de motivación o error en la misma a la luz del componente motivacional, cuando en la práctica la prueba demuestra entera

coincidencia entre los fundamentos del acto y lo históricamente sucedido. La lesión a las normas constitucionales que sustentan el derecho a la igualdad de la sociedad demandante, en cuanto a la administración violó los pliegos de condiciones para favorecer al adjudicatario y lesionar los intereses de la parte actora, constituye otro cargo que se sustrae de fundamento en razón a que el dictamen pericial concluye que las imprecisiones, que reconoce, en las que pudo haber incurrido la comisión evaluadora respecto de los parámetros establecidos en el pliego, no obstante no perjudicaron a la parte demandante, pues pese a las equivocaciones, la sociedad Germán Morales e hijos, no tenía las condiciones para operar como la mejor propuesta, lo cual no es suficiente para estimar que en verdad el yerro hubiese tenido lugar, este constituiría un desafuero que no lesiona los intereses de la accionante y en esa proporción, la misma se hallaría exenta de interés jurídico para formular el cargo así ameritado (fls. 341, 343 a 348, c. ppal 2).

III. SEGUNDA INSTANCIA

1. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora interpone recurso de apelación (fls. 367 a 370, c. ppal 2), para lo cual sostuvo que (i) la aclaración del dictamen pericial que solicitó en primera instancia no fue tramitada por el a quo, razón por la cual debe decretarse la nulidad de lo actuado para que se finalice la contradicción de la mencionada prueba, y (ii) que las juntas directivas de los entes territoriales como el que aquí se demandada carecen de

competencia para adjudicar los contratos administrativos, toda vez que el artículo 34 del Decreto Ley 222 de 1983 ordenó que deberían hacerlo los representantes legales de las entidades y organismos públicos. Como respaldo de lo anterior pidió que se tuviera como prueba la copia simple del acta n.° 11 del 15 de junio de 1993, por medio de la cual la Junta Directiva del IDEBOY adjudicó el contrato, prueba que solicitó en primera instancia, pero a pesar de que fue decretada no fue aportada por la demandada.

2. VINCULACIÓN DEL LITISCONSORTE NECESARIO POR PASIVA Precisa advertir que mediante auto del 6 de abril de 2010, el Despacho sustanciador puso en conocimiento de la sociedad Hoteles Dann Ltda. la nulidad procesal saneable configurada por la omisión de no vincularla al proceso como litisconsorte necesario por pasiva, en consideración a su calidad de adjudicataria de la licitación pública 001-93, con el fin de que la alegara o, en su defecto, se continuara con el trámite (fls. 385 a 387, c. ppal 2). Efectivamente, en esa oportunidad se dijo: Como en este caso el licitante que resultó vencido demandó el acto de adjudicación del contrato, la parte demandada debe estar integrada tanto por la autoridad administrativa que adjudicó el contrato, es decir el Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, como por el beneficiario de la licitación, esto es la sociedad HOTELES DANN LTDA.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que no se demandó a la referida contratista, es claro que el juez de primera instancia debió

notificarla toda vez que tiene interés directo en el resultado del proceso. Dicha omisión constituye la falta de integración del contradictorio que obliga al Despacho a advertir la ocurrencia de una causal de nulidad saneable (…). Por consiguiente, como la sociedad HOTELES DANN LTDA., no fue vinculada al proceso y como tal defecto por omisión constituye causal de nulidad saneable (num. 9 art. 140 del C.P.C.), en concordancia con el último inciso del artículo 144 y el artículo 145 ibídem, se ordenará dar a conocer a la parte afectada la situación; una vez enterado el contratista de acuerdo con la ley, podrá alegar la nulidad y, en caso de no hacerlo, esta quedará saneada (fls. 386 y rev., c. ppal 2). Notificada la anterior decisión (fl. 388, c. ppal 2), la sociedad Hoteles Dann Ltda. guardó silencio. Cabe señalar que la anterior decisión es vinculante, toda vez que no se cuestionó por las partes, razón por la cual hace parte de las actuaciones procesales en firme.

3. ALEGATOS La parte actora reiteró los argumentos de su alzada y agregó que los pliegos eran ilegales “en relación con los factores de ponderación que definirían el acto de adjudicación, y este cargo no fue examinado en el fallo recurrido, lo cual habría determinado la anulación de la adjudicación, porque en este caso se utilizaron criterios de ponderación que no constaban en el pliego de condiciones y la administración se los inventó en el momento mismo de la adjudicación, hecho que viola las normas superiores invocadas y traiciona el principio de transparencia y

justifica la anulación pedida” (fls. 380 a 383, c. ppal 2).

IV. CONSIDERACIONES

1. PRESUPUESTOS PROCESALES 1.1. La jurisdicción, competencia y acción procedente Como dentro de la controversia está una entidad pública2, el Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, es de conocimiento de esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente para conocer del presente asunto, toda vez que el numeral 1º del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los Tribunales Administrativos3.

De otro lado, en cuanto a la procedencia de la acción instaurada, debe señalarse que la demanda se presentó el 15 de octubre de 1993, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Leyes 80 de 19934 y 446 de 1998. En ese orden, precisa señalar: (i) El Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo, en su artículo 87 señaló: ACCIONES RELATIVAS A CONTRATOS. Cualquiera de las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o 2 De acuerdo con el artículo 1 del Decreto departamental 1238 del 29 de septiembre de 1992, por medio del cual se modificó el acto de creación del Instituto Financiero de Desarrollo de Boyacá, esa entidad tenía la naturaleza jurídica de un establecimiento público del orden departamental, dotado de personería jurídica,

autonomía administrativa y patrimonio independiente (fl. 9, c. 2 pruebas). 3 El numeral 9 del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2 del Decreto 597 de 1988, asignó el conocimiento en primera instancia a los tribunales administrativos de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos del orden nacional, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas de los dinstintos órdenes, siempre que su cuantía superara para la fecha en que se presentó la demanda la suma de $1.570.000. Así, como la mayor pretensión se calculó en $680.787.200, por lucro cesante (fls. 4 y 39, c. ppal, acápite de pretensiones y razonamiento de la cuantía), es claro que para el año 1993, cuando se presentó la demanda (fl. 40, c. ppal), la controversia tenía vocación de doble instancia. 4 La mayoría de las disposiciones de la Ley 80 de 1993 entraron a regir el 1 de enero de 1994, en los términos de su artículo 81. Cabe precisar que para el Distrito Capital y sus entidades descentralizadas, las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública comenzaron a regir desde su promulgación, el 28 de octubre de 1993, por disposición del parágrafo del artículo 144 del Decreto 1421 de 1993. interadministrativos, podrá pedir un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él. La nulidad absoluta también podrá pedirse por el Ministerio Público y por

quien demuestre interés directo en el contrato. Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este Código. Al tiempo, el inciso 8 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 disponía que los “actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato”. En consecuencia, en vigencia de estas disposiciones se aceptó que la judicialización de los actos administrativos separables procedía a través de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho5. (ii) Las anteriores normas fueron subrogadas por los artículos 176 y 237 del Decreto 2304 de 1989, en el sentido de suprimir las referencias a los actos separables. Frente a este cambio normativo, la jurisprudencia de la Sección aclaró8: Estas disposiciones sobre actos separables desaparecieron a raíz de la modificación efectuada al Código por el Decreto-ley 2304 de 1989, por 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de julio de 1988, exp. 4925. M.P. Antonio J. de Irisarri Restrepo. 6 El artículo 87 quedó subrogado así: “DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones. // Los causahabientes de los

contratistas también podrán promover las controversias contractuales. // El Ministerio Público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso y siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”. 7 La redacción del artículo 136 subrogado quedó así: "Artículo 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. // La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública, la caducidad será de dos (2) años. Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que se configure el silencio negativo. // Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. // La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida